农村土地承包经营权确权须注意的问题
2014-09-23冯焕堂
冯焕堂
摘要:农村土地确权是当前农村的重点工作之一,土地确权关系到农村深化改革的举措,关系到农村千家万户的福祉。本文就农村土地承包经营权确权时遇到的问题,提出了相应的对策、建议。
关键词:确权;农户;承包
中图分类号:F321 文献标识码:A 文章编号: 1674-0432(2014)-14-05-1
农村土地承包经营权确权事关农村社会稳定,是增加农民财产性收入的制度保障。在土地确权中要处理和解决好下面几个问题:
1 分户和并户
户籍管理:我国现行的是1958年颁布的《户口登记条例》。二轮承包时农户的子女长大成人分别结婚、嫁人,一家分成了几户;二轮承包期的临近,承包户的老人年龄越来越大,担心户口独立的老人去世,从而失去承包地,农户为保证家庭利益,采取并户以延续老人的承包份额,几户合并为一家。
分户,涉及到房基地的审批、农机具的购置等惠农政策的实施;并户,涉及家庭承包土地面积变动、村集体利益分配等。然而现行的户籍管理制度没有明文规定分户、并户的细则,却因户口的差异影响利益分配,造成农村户口实行过程中人为的不公平,因无法可依,让一些人钻了法律的“空子”。
《农村土地承包法》第3条规定,农村家庭承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式;第15条规定,家庭承包的承包方是本经济组织的农户。把家庭和农户混为一谈,实际上家庭和农户是两个不同的概念,家庭是指婚姻关系、血缘关系或收养关系基础上产生的,亲属之间所构成的社会生活单位。家庭有广义和狭义之分,狭义是指一夫一妻制构成的社会单元;广义的则泛指人类进化的不同阶段上的各种家庭利益集团即家族。农户是指户口在农村的常住户。户口,指住户和人口的总称,户有户主,户内每一成员(即人)称一口。人与住址相结合,经过户口登记机关的登记,才能在法律上被认定为户。二轮承包时家庭的概念是狭义的范畴,至今,因子女的长大分户,家庭有了广义的范畴。
正确区分家庭和农户法律性质之间的差别,以原承包关系确立时同一农户的家庭成员作为基础,依据变动的原因,把家庭成员之间法律关系的变动限制在以户为单位的范围内,以户作为基本单位,按各自应得的份额予以分配。
2 家庭承包的共有性质
共有分为按份共有和共同共有二种形式。家庭承包中每个成员对土地是按份共有还是共同共有,关系到土地权利的分配形式。在征占地时,如果是按份共有关系,那么家庭成员各自所使用的份额被征用,补偿款就应归使用人;如果是共同共有关系,那么在承包期限内,无论哪一个家庭成员使用的任何部分家庭承包地被征收、征用,除青苗等补偿费用归使用者个人外,其他因土地被征用而由集体分配的各种补偿款项,均属家庭成员共同共有,应平均分配。
家庭承包中的承包方是农村集体经济组织的农户,发包方将土地发包给农户经营时,按照每户所有成员的人数来确定承包土地的份额。也就是通常所说的“按户承包,按人分地”,农户是承包经营权的唯一主体。根据《中华人民共和国物权法》第103条的规定,家庭共同财产为共同共有。农村土地承包经营权作为家庭共同财产的一种,除家庭成员明确约定外,为在成员内部共同共有。土地确权时要登记清楚共有状况、家庭成员变动及户籍变动情况。
3 边界确定
土地确权的边界争议是权属纠纷,主要有两种类型,第一种类型是集体与国有之间,主要是村组与水利、林业、交通、电力等部门之间的所有权纠纷,这些纠纷还与土地用途问题交织在一起,历史跨度长,成因复杂。第二类型是集体与集体之间,主要是乡与村组之间、村与村之间、村与组之间、组与组之间的所有权纠纷。
对土地承包纠纷,总体上要依据土地管理和农村土地承包的法律法规进行妥善解决。要充分考虑土地承包的历史沿革和政策演变,防止因解决现实问题而引发历史问题的纠葛。土地确权时解决纠纷,要尊重历史,保持政策连续性,遇到政策进行调整的,新政策从公布之日起执行,不能用现行政策追溯改变以前政策形成的事实。第一种类型纠纷《农村人民公社工作条例(修正草案)》(简称“六十条”)和确定土地所有权和使用权的若干规定(1995年3月11日国家土地管理局发布)等法规基本能解决历史问题,其后法律逐渐完善,有法可循,有法可依。第二种类型纠纷,可参考村组档案、税费档案等佐证,依法解决。国家级法规不足的,可以查看地方出台的条例、规定等。
4 开荒地面积
开展土地确权工作主要原由之一就是农村承包地面积不实,面积不实原因众多:有折等分地、划分“两田制”的原因,也有预留“树胁地”、磨牛地的原因,私开乱垦是主要原因之一。开荒有两种类型,一种是在原承包基础上拱地头、镶边接袖增加面积;另一种是开垦荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地资源,也就是通常所说的“四荒”地。
第一种类型的开荒隐蔽性较强,涉及农户多,很难界定。查看二轮承包台账,可分清每个村集体成员应得份额,基本可解决镶边接袖农户多开荒面积;拱地头面积可根据地块情形确定承包时地块位置。在采取措施上,这类形式的地块开多少是允许的,没有规定,地块的价值不同农户对此重视程度也不同,地块越值钱,矛盾越难解决,而且这类地块的界定尺度也影响第二种类型地块的认定。
第二种类型的开荒又分为合理开荒和私自开荒。非平均发包的“四荒”地。依法承包“四荒”地,应保证承包者的合法权益,核实面积作为下轮承包的参考依据;私自开垦形成的耕地,因开垦者违反保护资源的相关政策法规应当依法收回,退耕还林、还草恢复原貌。恢复原貌有困难的,维持地块现状由地块所有权单位发包等。