常州市防汛形势及对策建议

秦文秋

（江苏省常州市水利局，213022，常州）

常州市防汛形势及对策建议

秦文秋

（江苏省常州市水利局，213022，常州）

2015年6月、2016年6—7月、2017年6月10日，常州相继遭遇历史罕见的暴雨侵袭，在省、市各级共同努力下，防汛抗灾工作取得全面胜利，但同时反映和暴露出常州防汛工作面临的不利形势及问题：工程体系仍然存在短板；“北排、东泄、中控”治水方略还不能充分得以实现；区域水利工程体系存在薄弱环节；防汛社会管理有待加强；防汛应对能力还需提升等。针对上述问题，提出了做好新时期常州防汛防旱工作的建议：转变治水理念；强化工程建设；统筹工程调度；加强洪水风险管理；提升管理水平。

防汛防旱；对策；建议；常州

江苏常州滨江临湖，2015年6月、2016年6—7月、2017年6月10日，全市相继遭遇历史罕见的暴雨洪灾，其中2015年、2016年城市、乡村出现较重的汛情、灾情，在江苏省防指的统一指挥下，常州市科学决策，优化调度，精心组织，狠抓落实，最大限度地降低了灾害造成的损失，实现了确保人民生命财产安全、确保干堤不决口、确保城市和交通干线不出问题的总体目标，夺取了防汛工作全面胜利。

一、防汛基本情况

1.水情特点

常州横跨武澄锡、湖西两个水利分区。地势西高东低，且高低相间，地形复杂，山丘、平原、圩区兼有，水情分布呈现四大特点：一为洪水廊道，西受上游数百平方公里山洪及客水下泄，东有运河及环太湖高水位顶托；二是水系复杂，除一江一河三湖即长江、京杭运河、太湖、滆湖、长荡湖之外，全市还有县乡河道（不含村庄河塘）3 000余条，重要防洪堤防1 500多km；三是库塘众多，丘陵山区建有水库89座，塘坝1.4万余座，水库塘坝既是山丘区的主要水源工程，也是防洪保安的重点部位；四是地处南北气候的过渡地带，降雨时空分布不均。特殊的地域特点和气候条件，决定了常州是一个洪涝旱和台风灾害多发易发的地区。

2.工程布局

常州先后完成了第一轮治太工程、长江堤防达标工程，水库加固、重点区域治理、城市防洪和农田水利建设也取得明显进展，全面形成了防洪、挡潮、灌溉、调水、降渍等五大工程体系，基本形成江水南调、西水东引、引江济太调水工程体系，实现长江与太湖互通互济，为经济社会发展和人民群众的生命财产安全提供了有力的支撑和保障。依托上述工程布局，常州市“西蓄、北排、东泄、中控”治水方略得到有效落实。“西蓄”即利用西部溧阳、金坛山丘区水库塘坝蓄、滞洪水。“北排”即利用新孟河、德胜河、澡港河等通江河道，依靠潮位落差，将涝水北排入江；或利用沿江魏村、澡港水利枢纽抽水站抽排涝水入江。“东泄”即洪、涝水一方面沿京杭运河向东入无锡境内，另一方面沿洮滆水系向东入太湖。“中控”即利用钟楼闸、新闸在内的武澄锡西控线和丹金闸等防洪控制工程，落实“高水高排、低水低排、洪涝分治”的治理原则。

2016年，为提升太湖水环境综合治理质量水平，水利部与江苏省委、省政府全面启动实施二轮治太及引江济太新孟河、新沟河工程建设，其中新沟河已于2017年6月初步建成试运行。两河工程2020年全面完工后，将为有效化解太湖供水危机、维护流域防汛和供水两个安全发挥关键性作用。

二、面临形势及挑战

随着经济社会发展及全球气候演变，按照防汛抗灾“系统科学、功能配套、技术先进、上下联动、资源整合、信息共享”的要求，无论在防汛工程体系建设上，还是在工程运行调度管理以及应急能力提升上，都面临着更多的挑战。

1.工程体系仍然存在短板

（1）“北排、东泄、中控”治水方略还不能充分得以实现。一是洪涝排江能力严重不足。全市北排长江主要依靠新孟河、德胜河、澡港河，目前魏村枢纽抽排能力60 m3/s，澡港枢纽扩容工程正在实施，现状抽排能力仅40 m3/s，新孟河工程刚刚开工建设，从建设到完工还需要一个过程。二是东泄渠道不畅通。运南水系洪水入太受阻，流域蓄水控藻与防汛常产生现实矛盾，工程统筹调度难度加大，随着下垫面变化，上游呈现“来水更多、涨水更快、水位更高”的特点，在遭受强降雨时，下游苏州、无锡也启用城市防洪大包围，导致运河水位壅高加大。三是中控能力受限。溧阳市、金坛区、武进区洮滆片区及沿太湖地区缺乏区域骨干泄洪通道，尤其是钟楼闸关闭后，湖西地区洪水东泄能力受到限制，“腹胀”现象明显，导致受淹、受涝、漫堤、破圩，险情不断。退水时，甚至出现洮、滆湖水经苏南运河退水的情况。

（2）区域水利工程体系存在薄弱环节。长期沿袭的城乡二元化水利工程布局，导致城市与农村，骨干水利工程与所在河道，河道上游、中游与下游，不同程度地存在着防洪能力不适应、不协调、不匹配的问题。一是城市的洪水、涝水通过城市排涝工程往农村排，而农村排涝标准本身就低于城市，且当前农村正经历广泛而深刻的变革，大量农田变成工业园区、住宅区，产业结构调整使得水稻播种面积大幅度减少，1986—1990年平均为246万亩（1亩=1/15 hm2，下同），2015年仅为113万亩，千百年来形成的蓄水、滞水、排水路径被打破，洪水、涝水的出路成了问题；二是近年溧阳、金坛区5 000亩以上圩进行了达标建设，但千亩以下圩仍然标准不够，存在堤身单薄、外河内塘等问题。2015年、2016年两次洪涝灾害中，溧阳市、金坛区分别有56个、4个圩区出现险情；三是滆湖、长荡湖在水位超历史高值的情况下，堤防出险、集镇受淹的情况不在少数，设防标准还需进一步提升；四是部分骨干河道、中小河流防洪能力仍然较弱，部分航道整治时未按照防洪要求实施，高水位情况下容易出现漫溢、渗漏、管涌等险情，导致沿线集镇、农田受淹受涝；五是水库溢洪设施不齐全，部分水库下游没有溢洪河，泄洪洪水沿路面、田面到处漫溢，加大了下游本来已受淹、受涝严重区域的防洪排涝压力。当前一大批水利基础设施项目已经上马，对水流方向、洪涝形态、防守重点等都可能产生影响，局部防洪排涝部署可能要作出适应性调整。

2.防汛社会管理有待加强

一是宏观规划控制。随着工业化、城镇化、农业现代化的发展，下垫面条件、产汇流规律随之改变，但洪水影响评价等规划控制没有跟上，导致洪涝出路越来越少，一遇强降雨，产汇流过程加快；经过多年建设，圩区排涝动力增强，使得涝水快速归槽，涝水与洪水争道，对受水河道形成巨大压力。二是微观项目管理。当前城市新区、各类园区、成片开发区的电力、通信、给排水、热力、燃气等基础设施正处于不断完善中，项目实施不可避免地对水系造成扰动，原有排水路径被打乱的同时替代排水方案没有全面到位，给防洪排涝工作带来不利影响。三是日常运行维护。当前车库等地下空间在城市发展中地位和作用日益提高，开发利用呈现结构立体化、功能复杂化、管理多元化趋势，开发利用程度继续加大，但日常管理的缺乏导致这些地方成为内涝高风险区，一旦受淹，排涝工作的难度远高于地上。四是基层应急管理。当前随着简政放权、放管结合、优化服务，乡镇一级政府公共管理责任增加，但基层对防汛防旱任务的承接能力不足，在机构设置、人员配备、资金保障等方面也存在问题。

3.防汛应对能力还需提升

受全球气候变化影响，近年常州天气愈发复杂多变，“几十年不遇”甚至“百年不遇”的情况动辄出现，水位超高，库容超限，多灾并发、重灾频发。一是极端性灾害天气增多，强度增大。随着人类活动对气象生态影响，出现了新的降雨不利典型，小雨日数减少，暴雨日数增加，且强度显著上升，百年一遇小时降水量重现期缩短，时空分布也更为集中。通过对比，2015年6月强降雨多数指标超过1991年、1999年，常州站最大12 h、24 h、3 d、7 d降雨量均列历史第一位。二是水位上涨迅猛，流速快。2016年上游客水洪峰与本地排涝涝水洪峰叠加，导致金坛站、溧阳站11个主要站点水位超历史，最高超出1 m（大溪水库站）。长江大通站水位、太湖平均水位居高不下，滆湖、长荡湖过程最高水位5.80 m、6.55m，分别超历史最高0.37m、0.43m。2017年大运河常州站6月10日8时水位3.66 m，21时15分攀升至历史第三高（5.66 m），超过警戒水位1.36 m，用时仅13小时15分钟。

三、建议

1.转变治水理念

客水压境、下游顶托，暴雨、洪水不同频，降雨强度与洪水级别呈背离状态是当前常州市防汛面临的形势。针对这一形势，各级必须着眼实际，统筹考虑水的资源功能、环境功能、生态功能，坚持开发与保护并重，城市与农村统筹，流域与区域兼顾，兴利与除害结合，建设与管理齐抓，加快实现从控制洪水向洪水管理转变，从供水管理向需水管理转变，从局部水生态治理向建设水生态文明转变。要深入研究全市洪涝风险的演变趋势与主要特征，明确现阶段及今后一个时期的防洪排涝体系建设、应急管理能力建设重点任务和适宜目标。坚持流域与区域统筹、城市与农村统筹、防洪与排涝统筹、长期规划与应急治理统筹，在流域防洪规划与城市总体规划下，进一步修编完善防洪规划，有效衔接防洪排涝、排水防涝、水系整治等规划，统筹考虑上下游、左右岸、干支流，综合采用排、蓄、滞、渗等手段，通过源头、过程、末端全程控制，补齐工程抗灾能力不足的短板，形成科学合理的防洪排涝体系。

2.强化工程建设

治水须优先解决洪水出路。在治太新孟河延伸拓浚工程及配套工程暂未实施到位的情况下，建议立足自身，做好“蓄”文章。一要继续实施滆湖、长荡湖退田还湖和两湖堤防达标建设，确保有足够空间能力蓄得住。二要统筹开展蓄滞洪区设置研究。对部分排涝动力不能满足实际需求的纯农业圩区、半城镇化圩区，有计划地组织外迁，因地制宜设置蓄洪区。历史上，溧阳有过蓄滞洪区安排（位于戴埠镇），可考虑对南渡以西蓄滞洪区进行确认，在遭受洪水袭击时分蓄洪水、削减洪峰。三要大力推进海绵城市建设，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用。加强现有县乡河道村庄河塘保护整治，增加蓄水、行洪能力。四要实施钟楼闸关闭壅水影响补偿工程，确保把影响降至最低。

3.统筹工程调度

加强与太湖流域管理局和江苏省防指沟通，进一步统筹流域防洪与太湖水环境改善之间的关系，统筹沿江、入湖以及西控制线之间的关系，统筹自排与抽排之间的关系，切实体现水系连通、城乡两利、蓄泄兼筹、上下游协调、左右岸兼顾、干支流配合。优化圩区（包围圈）防洪调度方案，重点是要优化钟楼闸调度运行方案，将滆湖、长荡湖水位纳入钟楼闸启用条件，增加重要圩区内外河道水位自动监控设备，实现圩内排水精准调度，尽量避免涝水与洪水争道，减轻行洪河道的行洪压力。启动城乡防洪排涝工程联合调度研究工作，合理规划城市、农村洪水涝水出路，做好行洪河道、防洪工程、排水管网、排涝工程与承水区的衔接，实现工程效益最大化。

4.加强洪水风险管理

按照国家防总和江苏省防指统一部署，积极推进洪水风险图编制工作，科学界定洪水低风险区、中等风险区、高风险区，以及洪泛区、蓄滞洪区，开展洪水风险图应用试点，应用方向可在蓄滞洪区洪水风险公示、工程规划设计、防洪调度等方面开展。同时加强洪水风险管理，建立洪水影响补偿机制和抢险救灾后评价体系，防止城镇和各类园区向洪水高风险区盲目扩张，防止在加快工业化、城镇化进程中忽视防洪排涝工程建设，防止不合理的生产活动导致或加重洪涝灾害。

5.提升管理水平

着眼常州灾害应急管理的实践，应突出加强镇(街道)一级防汛组织体系建设。

①在体系建设上切实做到三个明确。一是明确行政及技术责任人，建立责任人数据库并负责定期更新；二是明确岗位职责，如汛期指挥、巡查、监测、预警、人员转移、抢险救灾、物资保障等职责，将制度上墙成册，广而告知；三是明确管理对象，防御重点主要为水库、塘坝、堤防等，设防对象主要位于江河湖岸边、地质灾害隐患点、库塘下游、低洼易涝区及其他危险区的，应及时转移人员、贵重和危化物资等。

②在信息化上逐步实现两个共享。一是横向信息共享。首先是水雨情和灾情信息共享，水情信息是防汛抗灾决策的基础，要进一步加快气象监测站、小型天气雷达站、水文监测站等监测预警设施建设，提高对灾害监测覆盖面。通过运用现代信息技术手段，提升监测、预报和预警能力，特别是要加强局部性、突发性洪水和灾害监测预报。在此基础上，要充分整合相关灾害应急部门信息资源，逐步建立市域统一的自然灾害应急管理平台，形成水利、国土、农业、气象、民政等部门资源和信息共享，向上联通省、市，向下覆盖县、镇应急信息管理网络。二是上下信息共享。汛情信息重头和源头是镇村，要加大投入镇级监测预警设施建设，强化基层抢险队伍及抢险物资储备建设和社会宣传，并主动为基层配备手摇警报器、无线广播、电话、对讲机等防汛应急工具装备，有条件的村（社区）还应配备传真、手机等设备，确保雨水险情的上情下达、下情上传，对水库、高位塘坝下游受洪涝威胁较大的村，还应逐组制定预警标准，落实预警人员。各级防汛办、水管单位、村组、企业也应加强沟通联系，第一时间预警和采取措施，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制。■

[1]张志彤.关于防汛抗旱减灾对策的思考[J].中国水利，2011（6）.

Current status of flood control in Changzhou City and mitigation measures//

Qin Wenqiu

Changzhou City was experienced three historical rainstorms in June 2015,June-July 2016 and on June 10,2017.With delicate effort of flood defense,the city won the victory of disaster reduction,but there were some problems and challenges faced by governmental agencies in flood control,such as incompletion of engineering and structural system,low capacity of flood forecasting and prevention.It is suggested to transfer the idea of water harness,strengthen structures for flood storage and discharge,integrate flood regulation,reduce flood risk and improve management.

flood control and drought relief;mitigation measures;suggestions;Changzhou

TV87

B

1000-1123（2017）15-0046-03

2017-07-19

秦文秋，局长，高级政工师。

责任编辑 轩玮