宁夏水资源使用权确权登记试点关键问题探析

2017-01-20李海霞马如国

中国水利 2017年15期

关键词：使用权许可用水

李海霞，马如国

（1.宁夏回族自治区水资源管理局，750002，银川；2.宁夏回族自治区水利厅，750002，银川）

宁夏水资源使用权确权登记试点关键问题探析

李海霞1，马如国2

（1.宁夏回族自治区水资源管理局，750002，银川；2.宁夏回族自治区水利厅，750002，银川）

水资源；确权登记；问题

水权确权是加快推进生态文明建设的重要内容。中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》明确提出开展水权确权试点，要求“探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、使用权及使用量。”2014年水利部确定在7个省(自治区)进行水权试点工作，其中宁夏进行水资源使用权确权登记试点。宁夏编制了《宁夏水权试点方案》，获得水利部和自治区政府的批复，同时编制了《关于印发水资源使用权确权登记工作技术细则（试行）的通知》（宁水政发〔2015〕39号），全面部署和指导水资源使用权确权登记工作。

一、确权登记工作背景及进展情况

降水稀少、水资源短缺是宁夏的基本区情和水情。自2000年以来，随着自治区经济社会快速发展、宁东国家能源化工基地建设、西部大开发战略实施以及“一带一路”倡议逐步推行，全区各行业用水矛盾逐步凸显。为缓解水资源供需矛盾，保障经济社会持续发展，自2003年以来，宁夏逐步开展了多项水权制度探索，为水资源使用权确权登记试点工作的开展奠定了基础。一是基本建立区域初始水权。2005年自治区把国务院“黄河八七分水方案”确定的40亿m3可耗用黄河水量指标分解到五个地级市。2009年又将40亿m3可耗用黄河水指标进一步分解到各县，印发了《宁夏黄河水资源县级初始水权分配方案》，建立了自治区、市、县三级可耗用黄河水量分配指标体系。随着国家最严格水资源管理制度的实施，2013年自治区政府将国家确定的取用水总量控制指标分解到市、县，建立了自治区、市、县三级行政区域取用水总量指标体系。二是水权试点工作稳步推进。自2003年，宁夏在全国率先开展了水权有偿转让工作，积极探索实践“农业综合节水—水权有偿转让—工业高效用水”的水资源配置模式，在不增加用水总量的前提下，解决了宁东能源化工基地等新增工业的用水问题。三是取水许可和计划用水全面实施。宁夏引黄河水量占全区总用水量的90%以上，主要从黄河干流通过渠道或者泵站直接引水。自水利部黄河水利委员会（以下简称黄委会）实施取水许可制度以来，就对宁夏直接从黄河取水的渠道和大型泵站实施了取水许可管理，并严格实施黄河水量统一调度。目前全区95%的用水量实行了取水许可和计划用水管理。四是水资源监控体系相对完善。宁夏水利厅下设10个管理处，对青铜峡、沙坡头两大自流灌区和固海、红寺堡、盐环定三大扬水灌区进行供水统一调度和管理。同时在灌区各干渠进水口、各县渠道直开口均设有计量设施，扬黄灌区支斗渠口也均有计量设施，全面计量各市县黄河水使用情况，计量设施的相对完善为确权工作提供了数据基础。

目前各市县水资源使用权确权登记初步成果已经完成，各市县人民政府已对确权成果进行了批复。经统计，全区将水资源控制指标进一步细化分解到5 360个农业干渠直开口和254工业用水单位，确定发证对象近300个。

二、确权关键问题探析

水资源使用权确权是现代水资源管理的有效制度，是充分发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用的重要着力点，是水权制度改革中的重中之重。宁夏水资源使用权确权登记工作是国家试点，没有可借鉴的经验，因此在确权过程中遇到很多疑点和难点，现总结如下。

1.确权范围

宁夏各行业用水水源主要有黄河水、当地地表水、地下水和非常规水源，其中各行业用黄河水量占总用水量的90%以上，且由于黄河水计量设施比较完善，监测体系比较健全，本次在充分考虑各行业用水现状的基础上，按照“留足生活用水、合理预留生态用水、统筹生产用水”的原则，试点期间仅对使用黄河水的工业和农业进行确权，确权区域仅限引黄自流灌区和扬黄灌区。

2.确权对象

水利部试点要求将水资源使用权确权登记至农户。根据宁夏实际，灌区农业各干渠及直开口计量设施完善，能够实现管得住、管得好的目标，满足确权登记的要求，因此本次确权到乡镇一级，同时明确各直开口的确权水量。工业确权结合取水许可管理，确权到企业和工业园区。

3.确权口径

宁夏引黄灌区是全国唯一一个有灌有排的灌区。引用水统计有取用水和耗用水两种口径。初始水权分配也有两种口径，一是国家最严格水资源管理制度中分配给宁夏2015年、2020年的用水总量控制指标73.0亿m3和73.27亿m3；二是国务院“黄河八七分水方案”分配宁夏的40亿m3可耗用黄河水指标。为确保确权指标能计量、能监控，本次按照国家最严格水资源管理制度分配的取用水量指标进行确权登记。

4.确权总量

国家最严格水资源管理制度分配宁夏2015年取水总量73.0亿m3，其中黄河水64.94亿m3，当地地表水1.14亿m3，地下水6.47亿m3，非常规水0.45亿m3。由于宁夏农业用黄河水均由干渠直接从黄河取水，通过长距离输水至沿途各市县进行灌溉，渠道均为土渠，在输水过程中损失了部分水量。为有效计量和反映各市县用水实际情况，自治区在市县水权分配中，扣除了渠道的沿途输水损失。经扣除损失后，各市县共分配用水总量63.47亿m3，其中分配黄河水量55.41亿m3。因此本次黄河水资源使用权确权登记总量为黄河用水量55.41亿m3。

5.确权年限

根据《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号），取水许可证有效期限一般为5年，最长不超过10年。宁夏直接从黄河取水的各大干渠均实施了取水许可管理，由黄委会予以管理和发放取水许可证，取水许可证也是满5年予以延续和换发。国家最严格水资源管理制度分配给宁夏的“三条红线”控制指标也是以5年为节点。因此确权登记年限最长不超过5年，且起止时限与取水许可相一致。

6.确权方法

一是明确确权的优先次序。按照各行业用水优先次序，优先预留生活用水指标，其次给工业进行确权，最后统筹农业和生态用水情况，在合理预留生态用水的前提下，给农业进行确权。

二是工业。宁夏以黄河水为水源的工业主要集中在黄河干流。工业确权按照四类情况分别进行，第一类为已取得取水许可证的工业企业，直接以取水许可量为准；第二类为已批复水资源论证，同时通过水权交易获得水权指标的工业企业，以水权交易量为准进行确权；第三类为已批复水资源论证，但没有通过水权交易获得水权指标的工业企业，本次按照水资源论证批复水量进行预留，待完成水权交易后进行再确权；第四类为未履行水资源管理相关手续的企业，可根据生产规模和用水实际预留用水指标，但不进行确权。

三是农业。按照不同的灌溉条件采用不同的方式进行确权。引黄自流灌区在收集统计近5年各直开口实际用水量的基础上，结合近年种植结构、用水定额等进行平衡确定；扬水灌区在收集统计近5年各直开口实际用水量的基础上，采用定额法，并结合近年用水实际进行确定。

四是生态。宁夏利用黄河水进行补水的湖泊湿地主要有鸣翠湖、阅海、沙湖、星海湖等，结合近年实际和用水总体情况，对必须进行黄河补水的湖泊湿地生态水量予以预留，但不进行确权。

三、管理关键问题探析

水资源使用权确权登记的最终目的是加强管理。该项工作的实施将涉及多方面管理方式的转变，要求实现按照权属进行管理的模式，将推动由粗放式管理向精细化管理、定量化管理的重大变革，对用水总量控制、水资源节约和保护、监控计量、信息化管理、用途管制等都提出更高的要求。其中与目前实施的取水许可管理、水资源统一调度等联系最为紧密。

1.与取水许可管理的关系

水资源使用权确权登记与取水许可之间有共同点，也有差异性。共同之处在于，取水许可管理和水资源使用权确权登记均是水资源管理的重要手段，是进一步明晰取用水户水资源使用权的方式。差异性主要表现在以下几点：一是从法律层面讲，取水许可管理是根据水法、取水许可和水资源费征收管理条例相关法律法规实施的，水资源使用权确权登记正处于试点阶段，国家尚未制定相关法律法规予以明确和规范，仅能从物权法的角度予以考虑；二是取水许可管理针对的是利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下水取用水资源的取用水户，而确权针对的是所有使用水资源的取用水户，包括直接或间接从江河、湖泊或者地下水取用水资源的取用水户。

因此，水资源使用权确权登记与取水许可管理可作为两种管理手段相互予以补充。取水许可管理主要针对的是直接从江河、湖泊或者地下水取用水资源的取用水户，对于供水系统内的取用水户没有强制性的管理措施，而水资源使用权确权登记可以对供水系统内的取用水户进行确权，并实施水资源管理。

2.与水资源统一调度的关系

水是人类从事生产活动的重要资源，又是自然环境的重要因素，不同于土地资源和矿产资源，循环性和有限性是水资源的独特性。宁夏唯黄河而生存、唯黄河而发展，经济社会发展主要依靠国家限量分配的黄河水。黄河来水年际变化较大，造成每年国家分配给宁夏的黄河水利用量差异较大。自1998年国家实行黄河水资源统一调度以来，年均分配给自治区可耗用黄河水量仅36亿m3，仅是国家分配平均耗水量的90%。根据最严格水资源管理制度，国家分配的用水总量为多年平均情况，宁夏确权登记的用水量也为多年平均情况。为尊重水资源特性，服从水资源统一调度管理的要求，宁夏在确权证书中明确确权登记的是多年平均来水情况下的用水量，各年度实际用水要按照黄河当年来水情况实行“丰增枯减”。

3.与水资源监控体系建设的关系

水资源监控体系是实现水资源精细化管理和定量化管理的必备条件，也是落实水资源使用权确权登记成果、推进水市场建立的必要条件。宁夏虽然用水计量设施较为完善，但难以满足水利部试点将水资源使用权确权登记至农户的要求。对扬黄灌区，因灌区建设较晚，用水计量设施较为完善，可以在已确权至直开口的基础上，进一步确权至村（或渠道斗口）；而引黄自流灌区，因计量设施只到各乡镇直开口，因此只能确权至乡镇（渠道直开口）。因此，要使水资源使用权确权工作落到实处，充分发挥在水资源配置中的作用，必须加快用水计量设施建设，完善水资源监控体系。