淠史杭灌区水权制度实践研究

2017-01-20陈来宝蒲蕊

中国水利 2017年15期

关键词：水权合肥市水量

陈来宝，蒲蕊

（安徽省淠史杭灌区管理总局，237005，六安）

淠史杭灌区水权制度实践研究

陈来宝，蒲蕊

（安徽省淠史杭灌区管理总局，237005，六安）

淠史杭；灌区；水权制度；水权交易

淠史杭灌区位于安徽省中西部，地跨长江、淮河流域，沟通淠河、史河、杭埠河三大水系，润及合肥、六安、淮南三市，设计灌溉面积73.3万hm2，总供水人口近1 300万，承担着合肥、六安以及部分县城的城市供水任务，是全国三个特大型灌区之一。灌区水资源总量99.4亿m3，主要水源为大别山区佛子岭、磨子潭、白莲崖、响洪甸、梅山、龙河口六座大型水库，控制面积6 330 km2，多年平均来水量49.6亿m3。

随着灌区经济社会快速发展，特别是合肥经济圈加快形成，灌区城镇用水快速增长，需水结构发生较大变化，干旱年份灌区缺水状况逐步加重，水资源供需形势日趋紧张、配置难度加大，已开始对灌区经济社会可持续发展造成严重影响，需要发挥市场在水资源优化配置中的作用，通过水权交易等方式，解决灌区水资源利用面临的困境。为此，淠史杭灌区管理总局开展了灌区水权制度实践研究，明晰了灌区水权制度的内涵，分析了灌区水权制度实践情况，提出进一步落实灌区水权制度的具体建议。

一、灌区水权制度内涵

一是水资源所有权制度，包括水资源统一管理制度和规划制度。水资源统一管理制度主要是按照分级负责的原则，县级以上水行政主管部门按规定权限负责本行政区域灌区水资源统一管理和监督；水资源规划制度主要包括灌区水资源规划、水资源配置方案、水功能区划、水量分配方案等内容。

二是水资源使用权制度，包括水权分配、灌区各类用水的取水许可、灌区水资源和水环境保护等方面的制度。其中，水权分配制度主要涉及灌区水资源分配机制，用水总量宏观控制指标体系，用水定额指标体系，水权的登记及管理制度等内容。

三是水权交易制度，包括灌区水权交易的管理办法、水权交易协商制度、水权交易申请审批管理制度、灌区水权交易的机制或场所等内容。

二、灌区水权制度的实践

1.完成初始水权分配

2011年9月，安徽省人民政府批准了《淠史杭灌区水量分配方案》，确定了各市县区的初始水权。一是分配范围，即以淠史杭灌区涉及的行政区域为分配范围，包括合肥、六安、淮南3市13个县区（不包括设区市的管辖区），31个供水计算单元。二是分配水源，即以利用当地塘坝水源为基础，以灌区尾部河湖水源为补充，以六大水库组成的水库群为主水源。三是控制指标，提出了一般年份（50%保证率）和中等干旱年份（80%保证率）渠首级各设区市的水量分配控制指标、重要断面最小下泄流量和水质控制指标。四是明确了在水资源管理职责、提高用水效率、统筹调度、抗旱应急和水源地保护等方面的保障措施，提出市级行政区内用水户间的水量调整建议。

2.形成有效的水量配置调度协调机制

一是总量控制、计划供水。加强灌区蓄水保水，预留合肥、六安等重要城镇的生活用水，本着量入为出、先栽后保、节制灌溉供水的原则控制大型水库的阶段蓄水量。根据预测来水量、水库蓄水量，按照蓄丰补枯原则，综合平衡各方面用水需求，编制年度供水计划。

二是统一调度、分级负责。淠史杭灌区管理总局负责大型水库供水统一调度，灌区各市、县区水行政主管部门负责管理范围内的用水管理和调度，并接受淠史杭灌区管理总局的监督和指导。

三是分级负责的协调机制。跨市用水矛盾由淠史杭灌区管理总局负责协调解决，市内各县区用水矛盾由市水行政主管部门负责协调解决。六安市制定了《六安市淠史杭灌区抗旱灌溉调度机制》。

3.建成完整的供水计量系统

一是大型水库和渠首站，由国家水文站负责监测，用于防洪、供水调度和水量配置。二是灌区七级固定渠道控制站，由淠史杭灌区管理总局和各县区按工程管理范围负责管理，主要用于调度控制。三是县界站，由淠史杭灌区管理总局和受益县区共同计量，用于调度控制和结算水费。四是城镇生活和工业取水口计量，由灌区管理单位负责管理。

4.依法实施灌区取水许可制度

依据《取水许可和水资源费征收管理条例》《安徽省取水许可和水资源费征收管理实施办法》等法律法规，灌区依法开展取水许可。在灌区取水的城镇供水及建立自备水源的工业取水，按照取水规模由县级以上水行政主管部门分级审批，依法取得取水许可证。2014年3月，完成了灌区农业用水取水许可证办理，明确了灌区引水总量和各县区引水量。

5.实施灌区生态补偿机制

随着灌区承担的六安市、合肥市城镇生活供水任务增加，为强化水质保护，安徽省于2014年出台了《安徽省大别山区水环境生态补偿办法》，按照“谁受益、谁补偿，谁破坏、谁承担”的原则，在合肥市、六安市和岳西县启动实施大别山区水环境生态补偿机制。从2014年起，省级设立大别山区水环境生态补偿资金2亿元，其中省财政出资1.2亿元，合肥市、六安市各出资0.4亿元；以淠河总干渠罗管闸为跨市界考核断面，以断面监测水质情况确定流域上下游补偿责任主体，若水质达到标准，下游合肥市补偿资金拨付六安市，若水质达不到标准，上游六安市补偿资金拨付合肥市；不论上述何种情况，省级补偿资金全部安排给六安市和岳西县，专项用于流域水污染防治、水环境保护和生态修复。

三、灌区水权制度建设存在的不足

1.没有完成水权确权登记

虽然灌区较早完成各市县区的初始水权分配，但是水权确权登记工作滞后，目前还没有完成灌区水权确权登记方案。作为蓄引提相结合的多水源特大型灌区，各种水源的利用关系较为复杂，经常需要多水源联合调度，上下游、左右岸用水不均衡现象较为普遍。在水权确权登记过程中，如何确定蓄水水量和引水水量、保障确权登记水量能够有效配置到位等成为灌区水权确权登记的难题。

2.分配水量无法满足城镇用水需求

当前，《淠史杭灌区水量分配方案》分配的城镇供水量已无法满足快速增长的城镇用水需求。2016年，灌区向合肥市城市供水3.8亿m3，已超过分配给合肥市的城市供水总量，由于合肥市、六安市均以灌区为主要水源，随着城市用水量进一步增长，实际用水量超出分配水量的矛盾加大。

3.灌区水权交易制度建设滞后

灌区存在开展水权交易的现实需求，但灌区所在的安徽省还没有建立灌区水权交易制度体系。一是没有出台适用于灌区水权交易的管理办法，没有对水权交易的形式、监督管理和基础条件等进行规定；二是没有组建水权交易平台；三是没有开展灌区水权转让规划编制工作，水权交易关键技术研究滞后。

四、落实灌区水权制度的建议

1.做好水资源使用权确权登记

灌区水资源使用权确权登记是水权交易流转的前提。目前灌区已启动这项工作，总体目标是：以灌区农业和城镇供水为重点，完成水资源使用权确权登记工作，建立水资源确权登记数据库。鉴于淠史杭灌区范围广、用水条件差异大、用水户多的特点，建议先选择条件较好的支渠开展水资源使用权登记试点，探索出成熟的方案后在全灌区推广。

其中，在农业水资源使用权登记方面，建议按照《淠史杭灌区水量分配方案》的总量控制指标，结合灌区各县区近5年平均引水量，将灌区大型水库供水量分解到各县区各控制供水单元，登记到市县区灌区管理单位，并进一步将农业水资源使用权确权登记到村、灌溉合作组织。在城镇生活和工业水资源使用权登记方面，主要是进一步规范取水许可工作。

2.开展合肥市灌区水权交易试点

建议尽快开展合肥市灌区农业用水水权向城市供水水权的转换。近年合肥市城区周边灌区因城市建设、种植结构调整以及退耕还林，水稻种植面积明显减小，灌溉用水量大幅度减少。根据《淠史杭灌区水量分配方案》，各市可在总量范围内进行用户间的适度调整，通过灌区节水和扩大河湖提水灌溉面积等措施，释放或转换灌区优质水源，逐步增加城市供水量，保障重要城市和主要城镇供水。因此，合肥市可通过水权交易方式，把灌区部分农业用水权转换为城市用水权，缓解城市用水快速增长造成的缺水矛盾，解决超分配水量用水的问题。

3.建立灌区水权交易制度体系

为保障灌区水权交易规范有序推进，要逐步建立灌区水权交易制度体系。首先，要对现有法律、法规和规范性文件进行梳理，找出实施水权交易的法律法规依据。二是借鉴国内成功开展水权交易的流域、灌区已经建立的相关制度。三是结合灌区水资源管理特点，尽快制定灌区水权交易实施办法或指导意见，明确开展水权交易应完成的基础工作，对交易的过程进行规范和约束，主要对交易的原则、审批权限与程序，组织实施与监督管理主体，水权交易应编制的技术性文件，水权转让的期限、费用组成和计算方法、交易主体等进行规定。四是根据灌区水权交易的发展要求，组建水权交易的平台。