全面放开二孩的几点思考

洪爱华

新疆财经大学党委校长办公室，新疆乌鲁木齐 830012

全面放开二孩的几点思考

洪爱华

新疆财经大学党委校长办公室，新疆乌鲁木齐 830012

全面实施二孩政策，是党中央，国务院根据人囗结构和经济社会发展作的部暑。在制定法律法规相关条款的衔接上十分重要，关系到地区国民经济，环境卫生，人囗健康等一系列的发展；关系到千家万户的幸福生活；关系到国家的长远发展。其内容包括3部分：①全面二孩政策的修订关系到全区经济发展的命脉；②全面二孩政策的落实是完善育龄群众的生育意愿，既要考虑维持国家现有的低生育水平，还要考虑经济和人口结构的变化；③完善配套措施和舆论引导至关重要。

二孩政策；计划生育；生育意愿；生育水平

2015年10月29日，党的十八届五中全会决定了全面实施二孩政策，这就意味着一孩时代的结束，二孩跨入人口政策新时代，这一收一放将载入史册，为我国人口政策开启了新篇章。

1 全面二孩政策的修订至关重要

中国在探索人口出生政策的道路上经历了崎岖的过程。《中华人民共和国人口和计划生育法》的修订和地方政府的《新疆维吾尔自治区人口和计划生育条例》以下简称《条例》尤其是后者至关重要。

人口和计生新法律有待依法执行和实施好，具体到计生《条例》的执行，摆在全国各省地方政府面前的考题就是，如何把新《条例》根据每个家庭不同实际，结合地方特点依照法律条款，在条款的上下衔接上既要紧密相扣，还要紧扣条款主旨，疏而不露地让想钻法律条款空隙，钻空子、找路子的人无缝隙可钻。条文按原则性制定相关政策，进而才能执行和实施好。换句话说，就是在地方性法规和政策的制定中，对人们关切的诸多问题予以确切的答复。之所以这么说，因为尽管全面放开二孩，但来自社会的诸多调查显示，人们想到的不是生不生二孩，而是怎么养。显然，新形势下推动人口均衡发展，除了法律条款上的修订之外，还有许多行政上的新功课要做。例如《女职工劳动保护特别规定》《社会抚养费征收管理条例》《母婴保护法》政策的衔接等[1]。这些法律条款的制定，关系到千万个附合法律规定能生育的家庭利益，所以修订全面二孩政策是至关重要的，因为人的本性有时是很难控制自已的行为的。

自从有了人类以来，随着社会的进步发展，人们从部落首领制，到族别制，从夏商周到秦皇汉武，从唐明清到中华人民共和国，无论成文或者不成文的各种制度，都是为了约束人的行为而制定的，究其原因很简单，都是为了人类社会更好的发展。当一个人赤裸裸降临到人间那天起，就不停的要吃要喝，唯一的表达方式就是用啼哭来引起家人的关注。这就注定了人的本性是超越自我范围的。20世纪最伟大的人生导师，美国“成人教育之父”戴尔·卡耐基说过“人不是因为没有信念而失败，而是因为不能把信念化成行动，并且照理坚持到底”。

目前，人们都在热议“全面二孩”的话题，育龄群众相对能理解“办理一、二孩的登记程序是正确的，不提供本人和家庭成员的任何资料如何能证明有几口人呢？计划生育如果不按政策规定办理，我国的人口数量增长问题是很难想象的”。能听到育龄群众的这些声音，说明中国的计划生育政策是深入人心的。但是仍然还有极少数不明白政策的育龄群众，放开二胎政策应当和未放开二胎时期的政策是有重大区别的。既有质的区别，又有量的区别。国家从一开始实行计划生育工作至今党和政府在政策上没有放松过，1982年党的十二大把实行计划生育确立为基本国策，并且写入了新修改的《宪法》中。1988年在少数民族中也开始实行计划生育，四十多年来没有放松，只有加强。如今的二孩政策是根据现时的人口发展变化进行国家法律上的修订，既要考虑民族区域特点，又要考虑地方性政策，还要结合综合国力调整政策,具体的说就是：①一切的法律条款联合起来，组成统一的人口政策；②人口政策既须统一，又须每一条款具有独立性；③在民族区域法规的制定上，独立条款和配套措施都关系到区域经济的发展；④对于地方政府在制定人口政策时应该采取“一刀切”的原则，谨慎制定“特殊”政策，以免造成了许多“懒、要、靠”的负面现像，影响了正常的执行力度；⑤在制定法律条款上遗露的条款要对其加固以防‘渗水’，当然好的政策可以长期实施。

制定政策严紧与否直接关系到下一步具体实施尤其是一线执行者，关系到家庭的生育权，面对育龄群众的各种情况，都要认真执行条款，对于特殊家庭视情况不同，再进行逐条修订条款。民间有句谚语：“家家有本难念的经”，虽然和计划生育工作不尽相同，但也道出了真谛。毕竟有现成的《条例 》，况且已经实行了十多年，从政策的执行中，应该探索出了现行政策中存在的问题。如2013年南疆的人口出生率为18.99万人，从“五普”到“六普”2000年的 1 845.95万人增加到2010年2 181.58万人，增加了35.65万人。尤其是南疆2013年出生人口为18.49万人，占全区出生人口总数的60.02%；人口出生率、自然增长率、总和生育率分别为22.11‰、16.15‰和2.5‰，分别高出全区平均水平5.28‰、4.27‰和0.3‰.尤其是2.5的总和生育率，相当于农村人口 全部生3个孩子，城镇人口生2个孩子这还不算汉族、不算少生家庭。特别是喀什、和田两地是全疆乃至全国人口增长最快的地区之一[1]。从喀什地区看，我们要面对100万已婚育龄妇女和50万的生育旺盛期妇女做工作，要把生育水平降下来，是一个十分艰巨的任务[2]。

新疆地处西部边陲，必须认识到，“十三五”规划的发展不宜受到人口过快增长的干扰，控制部分地区人口过快增长是实现新疆可持续发展的客观需要。新疆土地面积虽然占全国的六分之一，但是适宜人居住的只有绿洲面积仅7万余平方公里，在这绿洲上聚居了新疆95%以上的人口。2012年新疆人口密度为每平方公里13.5人，绿洲人口密度为每平方公里308.4人，与东部沿海省份的人口密度十分接近。根据联合国划定的干旱半干旱人口密度为7～12人/km2以内的标准，已经远远超出了标准[1]“中国最难做的工作就是计划生育工作，因为人是最不会管理自已的”。2013年自治区党委八届六次全委（扩大）会议就计划生育工作提出，即坚持计划生育政策，启动实施单独二孩政策，研究控制部分地区人口过快增长。必须加强领导、强化措施，还要加强理论学习，不仅要知其然，还要知其所以然。所以说此次法律条款的制定是制约人行为失衡最关键的时期。

2 “全面二孩”政策的落实是十分重要的

（1）从宏观上看，完善新政策是国家卫生和计划生育委员会的一项重要职能所在，也是党的十八大提出来的重要任务。完善育龄群众的生育意愿既要考虑维持国家现有的低生育水平，还要考虑经济社会发展以及人口结构的变化等因素，毕竟我国在今后相当长的时期，人口多，底子薄，人均资源占有量比较少，环境资源不足，发展不平衡，仍然是我国的基本国情，因此落实好二孩的生育政策是十分重要的[2]。

（2）从综合需求的实际来看。①在教育上。二孩政策的全面放开是合乎人性的，非常好，将有效缓解30多年来教育上的焦虑，一孩的教育问题是每一个家庭期望值很高的目标；放开二孩政策后使家长放松了一孩政策时期那种对教育成才的过多要求，对精力和经济要分开计划，减少业余‘加餐’硬补的比拼，互相攀比的心理状态相对的也就不那么强烈，更多的会注重两个孩子的全面培养，这无疑是人格发展的良好局面。②责任感加强。在性格上会更全面，两个孩子之间增强了亲合力，老大会自然而然形成责任意识，如合群、开朗、不自私、善于帮助别人，对社会和家庭的责任感得到了加强，这也是当今社会最期盼的道德‘经’所在，更是社会主义核心价值观最基本、最需求的美好愿望。③完善了失独家庭的困惑。实行“全面二孩”政策增强了家庭养老照料功能，提升了家庭抵御风险能力，家庭不再为失去独子、独女而造成精神上的巨大打击，在日常居家生活中都有了依靠，这是中国家庭和谐稳定健康发展的必由之路。

（3）计划生育关系到国家的长远发展，关系到千家万户和谐美满、健康幸福。目前我国约有1.4亿育有一孩的育龄妇女，实施全面两孩政策后，新增二孩生育的目标人群约9 000多万，占63%，在新增目标人群中40～ 49岁人群占50%，这个年龄段的育龄群众生育意愿并不高涨[3]。就该辖区所处单位调查显示，几乎所有40岁的女性不再愿意生育二孩。年龄是第一大障碍，第二是虽然有经济能力，但精力有限，第三是无人帮助带孩子，另外让更多女性担心的是来自工作上的压力。就新疆区从 “双独两孩”“单独两孩”到2012年5月1日零时开始，南疆四地州的一孩家庭一对夫妻可生育两孩。而北疆（兵团除外）和七区一县仍然未实行一孩家庭一对夫妻可生育两孩的政策规定，造成了一批年龄在35～40岁（2015年）之间生育二孩的最佳时期。就新疆学校的情况教师除正常代课外，科研任务繁重，事业性都很强，互相竟争是导致不愿生育二孩的主要原因。有位老师说：“一直盼望二孩政策，政策等到了，今年我已四十岁的人了，不要了，精力有限”。由于政策上的谨慎研究，使高学历、高素质这个年龄段的女性错过了良好的生育时期。

3 完善配套措施和舆论引导，让二孩全面开花结果

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》指出：坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。《决定》提出启动“单独两孩”政策，是我国进入21世纪以来生育政策的重大调整完善，是国家人口发展的重要战略决策，对于促进人口长期均衡发展，全面建成小康社会具有跨时代的意义。

①实施“全面二孩”政策是保持合理劳动力规模、应对人口老龄化的必然要求。进入新世纪以来，新疆人口形势发生了重大变化，无论从人口结构、劳动年龄、人口老龄化、人口出率等问题，成为影响我区经济社会发展的重要因素。新疆的人口尤其是南疆喀什、和田地区的人口增长占据全疆仍至全国之首，所以做好新疆二孩政策的落实和严格控制三孩外的出生是十分艰巨的任务[4]。

②要狠抓二胎政策配套措施的落实。研究完善生育保障、住房、就医等相关经济社会和家庭发展政策，为生育、幼儿养育、青少年的发展提供支持。保障已婚女性产期后的就业、产假休息以及男方护理假，特别是鼓励用人单位制定有利于女职工平衡职业和家庭关系的政策，坚决反对在女性生育期间就业上的歧视，尤其是企业不允许解除女职工，即体现了女性生育权的保障，又体现了党的政策对女性从实际出发的关怀。

③提高南疆的生育质量。要及早做好已婚待孕期的“三级预防”检查，即婚前体检、孕前检查、孕初期筛查工作，是保证人口质量、优生优育的基础。这些年来尤其是南疆地区的先天性疾病患儿给政府和家庭带来了经济负担，健康对儿童自身和社会经济发展是非常重要的。据到土耳其考察过的崔保新介绍：“在少数民族中，亦有因计划生育和连续教育而得益的案例，在土耳其的导游丽娜，是乌鲁木齐人。从小上汉语学校，大学考入江西财经大学注册会计专业，大学毕业后，父母希望她能留在乌鲁木齐一所专科学校教书，她却选择了独闯北京，继而到伊斯坦布尔读研究生，之后留在伊斯坦布尔市，与当地青年结婚。”要想使南疆地区发展壮大，只有技术阶层才能充分发挥机器、技术、产品、管理、市场和开新的力量，使现代化融入到他们的血液中，新疆才能稳定而持续的健康发展。因此，加大各种形式的舆论宣传引导使全疆居民形成健康生产、生活方式具有一定的促进作用。虽然从快速见效的角度来说，舆论宣传不如强制性的法规和制度，但其潜移没化的效果从长期来看是比较显著的。

④国家应在边疆地区加大教育上的投入。在南疆尤其是人口多的地区多开办公立托儿所、幼儿园，从幼儿教育上开始双语和家庭教育。家庭是孩子的第一所学校，家长是孩子的第一位老师，要开展家长教育培训，为有需要的家庭提供信息和服务，促进儿童的全面发展。研究表明，儿童早期良好教育和智力发展，有利于提高劳动生产率、就业质量、工资报酬、资产占有率、有利于消除贫困、降低失业率、犯罪率，节省儿童成年以后用于补偿教育、医疗保健、康复和社会保障等费用，减轻国家的经济负担。另据估算，在儿童健康上投资1美元将会有7倍的回报，而在儿童学前教育上投资1美元将会有17.07美元的回报。一代受过良好教育的儿童的成长，将改变南疆地区经济文化落后的面貌。因此，要想达到自治区人口出生率的标准，还要创新计划生育服务管理,提供计划生育、优生优育、生殖健康等一系列优质服务，才能使计划生育二胎全面开花结果。

[1]2013年新疆自治区统计局.

[2]王培安.国家卫生计生委副主任2015-10-30-31.

[3]王健.央视评论特约撰稿，2016年月8日央视新闻.

[4]唐立久.《新疆人口政策反思对谈录》2014.11.13.

R715

A

1672-5654（2017）04（c）-0185-03

10.16659/j.cnki.1672-5654.2017.12.185

20174-01-28）

洪爱华（1965-），女，甘肃天水人，本科，副主任技师,研究方向：计划生育、生殖健康教育研究。