浅析供给侧结构性改革下的水资源管理

李 素

浅析供给侧结构性改革下的水资源管理

李 素

为深入贯彻落实党中央、国务院关于推进供给侧结构性改革的决策部署，水利部办公厅印发《关于严格水资源管理促进供给侧结构性改革的通知》（办资源〔2017〕76号）（以下简称《通知》）。《通知》明确要求通过严格水资源消耗总量和强度控制，推动化解过剩产能，助推供给侧结构性改革。对于水利管理部门来说，供给侧结构性改革内涵、供给侧结构性改革与最严格水资源管理的联系、供给侧结构性改革下的水资源管理等课题都值得深入探究。

一、供给侧结构性改革与水资源管理

供给侧结构性改革与最严格水资源管理都是经济社会发展下的产物，两者具有密不可分的联系。供给侧结构性改革的提出对水资源管理有了更高的要求，水资源的可持续发展是经济社会可持续发展的重要保障。

1.供给侧结构性改革的背景及意义

改革开放三十多年来，中国经济持续高速增长，但随着人口红利衰减、“中等收入陷阱”风险累积、国际经济格局深刻调整等一系列内因与外因的作用，中国经济发展正进入“新常态”。2015年以来，我国主要经济指标之间的联动性出现背离，经济增长持续下行且CPI持续低位运行，居民收入有所增加而企业利润率下降，消费上升而投资下降等等，中国经济的结构性分化正趋于明显。为适应这种变化，在正视传统的需求管理还有一定优化提升空间的同时，迫切需要改善供给侧环境、优化供给侧机制，通过改革制度供给，大力激发微观经济主体活力，增强我国经济长期稳定发展的新动力。供给侧结构性改革在这种情况下应运而生。其含义是用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好适应需求结构变化；其最终目的是要增进供给体系的质量和效益，提高区域、产业、制度、产品等多个方面的竞争力。

2.水资源管理

2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（以下简称《决定》）强调了水利在经济社会发展全局中的重要地位和作用，提出了实行最严格水资源管理制度。实行最严格水资源管理制度确立了“三条红线”和“四项制度”，这是水资源管理制度的重大变革，是针对当前突出的水资源问题，面向未来经济社会发展对水资源的需求，提出的强化水资源管理的创新性制度设计。而如何充分发挥水资源在优化产业结构、提高效益、降低资源消耗、保护环境上的基础性、导向性的作用，推动经济结构战略性调整，促进经济发展方式转变，是当前和今后全面落实最严格水资源管理制度的关键所在。

二、水资源管理方面促进供给侧结构性改革的做法

虽然供给侧结构性改革是近两年刚提出的，但水资源管理方面一些做法早已体现了供给侧结构性改革的思想，如最严格水资源管理制度“三条红线”、水资源优化配置与调度、节水型社会建设、水权制度、水价改革等等，都有效促进了用水结构的调整，实现水资源的高效利用。

1.最严格水资源管理制度“三条红线”

水资源开发利用控制红线，确立用水总量控制指标体系。强调了“以供定需”，强化了用水需求管理。用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费，把节水工作贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程，提高水资源的利用效率和效益。水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量，加强源头控制等。

2.水资源配置与调度

最严格水资源管理制度实行以来，开始对全国重要的江河、湖泊制定水量分配方案，在用水总量控制的前提下，实现地表水资源的合理配置，分配初始水权。供给侧结构性改革的一个核心要点就是提高供给质量，调整产能过剩，减少资源浪费，水资源合理配置和优化调度正是体现这样一种思想。水资源时空分布不均是我国的基本水情，利用跨区域、流域的水量调度，将水资源丰富地区的水资源合理配置到水资源缺乏的地区，既能提高水资源的利用率，也能缓解缺水地区的用水困难，保障了地区经济社会的健康发展。

3.节水型社会建设

节水型社会建设早在2002年就已经开始，甘肃省张掖市被确定为全国第一个节水型社会试点，建设节水型社会的实践，使张掖市在大幅度削减用水量完成黑河分水的情况下，连续3年经济增长率达10%以上。后来全国各地节水型社会建设陆陆续续开展起来，目前全国已有省级节水型社会建设试点94个。

节水型社会的节水，主要通过制度建设，注重对生产关系的变革，形成以经济手段为主的节水机制，提高水资源的利用效率和效益。通过生产关系的变革进一步推动经济增长方式的转变，推动整个社会走上资源节约和环境友好的道路。

4.水权制度建设

水权制度的建设依靠政府和市场两手主导，政府在用水总量控制、水量分配、用途管制、水资源确权、水市场形成与监管方面发挥重大作用；市场的作用就是利用其机制和经济手段激励取用水户节约用水，促进水权的合理流转，优化配置水资源，提高水资源的利用效率和效益。

我国水权制度的实践探索，从1987年黄河的“八七分水”方案、2001年西北三条内陆河实施全流域水量分配和浙江东阳义务水权交易、2003年黄河宁蒙段水权交易试点到2014年水利部七省水权试点等。

5.水价改革

水价改革的目标是建立充分体现我国水资源紧缺状况，以合理配置水资源、促进节约用水、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制。

2004年《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》指出，我国水价改革取得一定进展，水利工程水价有所提高，供水成本费用得到部分补偿；城市供水价格基本完成由福利型向商品型转变，并已基本达到保本水平；普遍实行了污水处理收费制度，城市污水处理率有较大提高；水资源费征收力度逐年加大，节水型水价机制正逐步形成。2011年中央一号文件《决定》提出，合理调整城市居民生活用水价格，稳步推行阶梯式水价制度。2012年国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，提出全面加强节约用水管理，切实推进节水型社会建设，稳步推进水价改革。

三、水资源管理方面存在的问题及建议

1.水资源管理体制机制

《水法》明确规定了国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。但实际中管理体制机制尚待理顺，配套的法规体系有待进一步完善。区域通过地方法规，将流域水资源管理权授予区域水行政管理机构，形成重复管理、交叉管理、越位管理，造成管理混乱和低效。建议推动配套政策法规体系建设，明确事权和分工。在水资源管理流域与区域事权划分未完成到位，或者已有事权划分缺乏认同与落实机制的现状下，推动流域区域协商协作机制尽早建立与运行，促进流域管理与区域管理协调发展，提高水资源管理效率。

2.水资源配置与调度

跨区域、跨流域的水量调度往往涉及到区域与区域、流域与区域之间的水资源管理矛盾。例如全国有名的南水北调工程，南水北调东线工程通水后的水资源管理体制机制尚待明确，现有水资源与调来的水资源如何管理，交水与分水如何顺利实现，行洪、航运、供水、生态可能产生的矛盾如何解决仍需进一步明确。建议出台配套政策法规，在保证区域供水、防洪和生态的前提下，理顺调水与现有水资源管理关系，明确区域与流域的事权划分，供水方与受水方的权利和义务，实现水量调度的效益。

3.水权制度

我国水权制度缺乏配套的水权法律体系，现行的水权分配和交易主要由政府主导，各级取用水户处于被动接受的地位，缺乏社会的广泛参与，且水权交易涉及多方利益，却缺乏强有力的协调机制，这些都是水权制度建设的短板。建议建立健全配套的水权法律法规体系，建立广泛的社会参与机制，促使社会各级主动参与水权交易活动中，突出市场的配置功能，保障水资源公平配置。同时还要完善配套工程建设，因地制宜地推动各地区建立合理的水权制度，强化协调机制，妥善协调水权交易的各方利益等。

4.水价改革

水价机制和管理目前还存在不少问题：一是部分地区终端水价偏低，不利于提高用户节水意识；二是水利工程水价仍低于供水成本；三是水资源费征收标准偏低，不能反映我国水资源紧缺状况。建议应进一步深化水价改革，推动水利工程供水价格调整，实行工业、生活、农业用水差别化计收，采用阶梯水价；同时针对高耗水行业与非高耗水行业实行差别化计收，引导社会大众节水惜水，促进节约用水，保护和优化配置水资源

（作者单位：淮委沂沭泗水利管理局221018）