落实节水优先方针的制度创新——从河北实践看水资源税改革试点扩围

本刊记者 轩 玮

落实节水优先方针的制度创新
——从河北实践看水资源税改革试点扩围

本刊记者 轩 玮

2017年11月24日，财政部、税务总局、水利部正式印发《扩大水资源税改革试点实施办法》(以下简称《办法》)，明确从2017年12月1日起，北京、天津等9省（自治区、直辖市）将开征水资源税。之所以称之为“扩大”，源自在这之前，为给这项改革探路，河北省按照中央部署试点水资源税改革已近一年半。

开展水资源税改革的目的何在？河北改革后的情况如何？对相关产业和人群将带来哪些变或不变？前不久，记者走访了河北省水利厅，带您从河北的实践探索中找寻答案。

机制撬动寻良策——借力税收强制性，助推最严格水资源管理，推进生产生活方式绿色转型

“人均水资源量仅2 100 m3，仅占世界平均水平的28%。”这是我国人多水少基本国情水情的数字注解，《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》中有这样一句基本判断：水资源短缺等问题已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。而在河北，情况更显严峻。人均水资源量仅307 m3，刚够全国平均水平的1/7,甚至低于500 m3的国际公认“极度缺水标准”。由于长期过度依赖开采地下水，河北已形成全国最大的地下水漏斗区，地下水超采量约占全国1/3，超采面积约占全国1/4。

破缺水瓶颈，从节水下功夫，水资源费是一个重要支点。从1980年开始对工矿企业自备井征收水资源费，到2006年国务院出台《取水许可和水资源费征收管理条例》，再到当前水资源费征收逐步规范有序，30多年的历程，水资源有偿使用的理念逐渐深入人心。但由于费“偏软”的固有性质，征收范围不全、标准偏低等问题一直存在。甚至有些地方政府为招商引资，把减征或免征水资源费作为优惠政策，吸引企业落户。以水资源费为支点，撬动节水的动力尚显不足。

2016年7月1日0:00，河北省在全国率先打响运用税收手段节约保护水资源的当头炮，开展取水计量“零点行动”，确定水资源费改税的政策分界，全面记录水资源税开征的“初始水量”。以此为标志，水资源税在河北正式亮相，原有的水资源费则退出历史舞台。

“税收是依法征收，具有约束性和刚性，这就解决了过去交费时由于缺少手段往往不能到位的问题。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示。水利部发展研究中心副主任王冠军认为，“水资源税改革借力税收的强制性，有利于更好地落实节水优先方针和水资源有偿使用制度，是一项重要的制度创新。”

不负众望，税收杠杆撬动了用水量的变化。2016年，实施税改仅半年时间，河北全省用水总量比2015年减少4.6亿m3，部分地区的高尔夫球场、洗车等特种行业月均取用水量较改革前下降30%以上。第三方机构评估认为，河北省水资源税“改革进展顺利平稳，成效明显，达到了试点预期目标，具有可推广性，为下一步扩大试点范围积累了经验。”

此次扩围的9个省份，有4个位于华北地区，其他5个分布在东、中、西部，这些试点省份水资源丰枯程度不一、取用水类型多样，改革意愿强，有典型代表性。“通过扩大试点，进一步发挥税收杠杆调节作用，为全面推开水资源税制度积累经验、创造条件。”财政部税政司司长王建凡在解读《办法》时介绍。税务总局财产行为税司司长蔡自力一语中的：“征收水资源税的主要目的不是为了增加多少财政收入，去年9个省份水资源费收入133亿元，税收收入意义并不大，但生态意义、绿色意义很大。”

一言以蔽之，水资源关乎国计民生、生态安全，水资源税改革不是钱的事儿，从根子上讲，是要通过发挥税收调节作用，助推实施最严格水资源管理制度，促进水资源节约与合理开发利用。

构建用水新格局——实施差别税额，保障居民正常用水需求，倒逼高耗水行业主动节水

征收水资源税，会对居民和企业用水产生什么影响？

据介绍，“税费平移”是这次水资源税改革排在首位的基本原则。即税改后，税额标准基本延续现行水平，不会影响居民和一般工商业企业用水价格，实现由收费向征税的平稳转换。

由于此前9个试点省份对城镇公共供水征收水资源费的环节不同，有的在取水环节，由供水企业缴纳水资源费，作为自来水基本水价的组成部分；有的则在用水环节，由用水户缴纳水资源费。根据《办法》，除规定的特殊情形外，其他直接取用地表水、地下水的单位和个人为水资源税纳税人。也就是说，这次改革统一明确供水企业为纳税人，用水户不用申报纳税，但水价标准不变，避免对用水户和供水企业实际负担产生影响。

不过，“水资源税改革绝非简单的税费平移，否则试点没有意义。”王建凡说,相比收费，税收更具刚性和约束力，改革就是要让经济杠杆真正发挥作用，倒逼高耗能企业节水，促使洗车、洗浴、高尔夫球场等特种行业转变用水方式，增强企业等社会主体节水意识和动力。

《办法》明确实行差别税额：一方面，对取用地下水、超计划用水企业、特种行业用水，从高确定税额，其中超采区取用地下水，税额加征1～4倍，超计划用水加征1～3倍；另一方面，对超限额的农业生产取用水、农村生活集中式饮水工程取用水，从低确定税额。

为抑制地下水超采，调整用水结构，河北制定了详细且复杂的税额标准。以特种行业为例，取用地表水的税额标准为10元/m3；取用地下水，若在非超采区，按照是否在公共供水范围内，税额标准分别为20元/m3、40元/m3，而在一般超采区和严重超采区，则分别为30元/m3、60元/m3和40元/m3、80元/m3。其中最高80元/m3的税额标准，是原水资源费的40倍。

河北试点一年多来，地处华北地下漏斗区的邯郸市自来水公司最明显的变化是，全市70%的供水由原先的地下水水源改为南水北调的地表水。据统计，2016年河北省100多家城镇公共供水企业由抽采地下水改为使用地表水，全省地下水取水量较上年下降6.6%。

一场因制度改变带来的节水变革涌动燕赵大地。对526家企业的问卷调查显示，329家企业已调整或有意向调整用水结构，减少地下水使用，占比达62.55%。河北钢铁集团唐钢公司，将原有地下水水源井全部关闭，率先实现工业水源全部改用城市中水，并投资建设高标准的水处理中心，预计每年可节约新水1 460万m3。

兼具“用水大户”和“弱质产业”的双重身份，又该如何用经济杠杆撬动农业节水的困局？“扩大水资源税试点延续了现行水资源费政策，对限额内的农业生产取用水不征税，超过规定限额的农业生产取用水从低征税。”水利部水资源司副司长郭孟卓介绍，这次改革统筹考虑了减轻农民负担与促进水资源节约利用的要求，有利于促进转变农业灌溉方式、培养农民节约用水意识。

此外，为支持农业生产、鼓励水资源循环利用等，《办法》还规定了6项减免税情形。

铁腕管水同发力——探索协作征管模式，科学核定水量，水资源管理有了硬抓手

从制度设计到征税实践，《办法》明确，“建立税务机关与水行政主管部门协作征税机制。”

郭孟卓表示，为保证改革顺利推进，试点地区水利部门将严格取水许可、计划用水和定额管理，健全水资源计量监控设施，全面规范水资源管理。

为全国趟路，河北先行探索，搭建改革的四梁八柱。省政府出台了水资源税改革试点实施办法和指导意见，围绕规范取水许可、工业生活取用水量核定等领域制定了15个核心政策文件，最终形成一套科学有效的水资源税征管模式，即“水利核准、纳税申报、地税征收、联合监管、信息共享”。

开征水资源税，首先要摸清纳税人取用水信息的底数。由费到税，征收由水利部门变为税收部门。“移交用水户信息成为推进水资源税改革的关键一步，也是纳税人确认的重要环节。”河北省水利厅税改办常务副主任王英虎介绍，“为确保费税转换无缝对接、平稳过渡，河北省水利与地税部门联合开展了拉网式排查，逐户确认纳税人取用水信息，做到‘不漏户、不漏项、移交一户、核查一户’。”截至2017年7月底，河北全省共有水资源税纳税人1.6万户，比税改后第一个征期的7 600户增加1倍。

科学核定用水量是保障水资源税公平征收的关键。《办法》明确“纳税人应当安装取用水计量设施”。对未安装计量设施或者设施计量不准确的，将按照最大取水能力或者其他方法，核定取用水量。

过去，用水计量普遍存在设备老化、数据不准及传输滞后等问题，税改后，河北对重点用水大户探索推行水资源远程监控系统，实现了水利部门与监测点之间的数据实时传输与监控。一来水利部门可以及时、准确地掌握企业用水情况，减少人工抄表的误差、杜绝企业偷用水现象；二来企业财务人员对每月用水量也一目了然，月底还会收到缴费通知短信，足不出户即可完成申报纳税。

“以前要到水务部门去领用水量核定书，水务部门盖章确认后，再到地税部门办税。现在好了，可以在网上确认取水量，直接申报缴纳税款。”河北诚信有限责任公司副总经理智群申说。

让信息多跑路，让人少跑腿，源于“河北省水资源税取用水信息管理系统”。在河北省水利厅税改办的王华亮看来，这是他们较满意的一项工作。系统设置了水利端、税务端、企业端和短信催缴等功能，实现了水利部门远程实时动态水量监控与核定、企业取用水量确认、税务部门征税信息共享和税款催收的有机统一，确保涉税信息互联互通、信息共享。系统数据显示，截至2017年6月底，全省累计核定取用水量20.8亿m3，为水资源税征收提供了准确依据。

与此同时，为满足不同需求，征税大厅专门开辟了水资源税纳税人申报绿色通道，与水利部门联合办公，以最便捷的方式完成水量核定和纳税申报。

此外，河北开展了打击非法取水专项行动，对取水“黑户”“黑井”零容忍，严厉打击，依法取缔。税改实施以来，全省补办取水许可证4 300余套，关停城区自备井2 100多眼，规范了3.8亿m3的取水行为。王英虎感叹，“通过税收的刚性约束，倒逼水资源管理手段增强，管水有了硬抓手。”

有欣慰，亦有担忧。过去水资源费“取之于水，用之于水”，作为专项收入主要用于水资源管理、节约和保护等方面工作。改革后，水资源管理的人员编制和经费保障又该何去何从？对此,《办法》明确，“试点省份水行政主管部门相关经费支出由同级财政预算统筹安排和保障，对原有水资源费征管人员由地方政府统筹做好安排”。

据了解，考虑目前9个试点省份水资源禀赋、取用水类型以及经济社会发展水平差别较大，为调动地方积极性，此次试点扩围在统一税收政策的基础上，适当赋予地方确定具体税额等管理权，同时试点期间将水资源税收入全部留归地方。下一步，相关部门将及时总结评估水资源税改革试点实施情况，进一步完善水资源税制度，条件成熟后择机在全国全面推开改革。