破解城镇中小学大班额问题研究

王广辉

近期，兰陵县编办针对中小学大班额问题开展了专项调研，发现了城镇中小学大班额问题产生的原因，积极探索解决问题措施，努力推动问题有效解决。

一、兰陵县中小学校基本情况和大班额现状

（一）兰陵县中小学校基本情况。兰陵县现有普通中小学校62所，其中，高中4所、初中28所、小学29所、九年一贯制学校（泉山实验）1所，另有民办学校20所。截至2015年底，全县中小学在校生共21.51万人，其中，小学14.8万人（民办学校2.22万人，占15%）、初中4.7万人（民办学校1.35万人，占29%）、高中1.6万人、职业教育3854人、特殊教育252人。

（二）城区中小学校大班额问题现状。1.小学情况。兰陵县县城主城区现共有7所公办小学。2015年底，各小学共有227个班级，在校生20929人，平均班额93人（部分年级、班级班额超过100人），超大班额（指每班66人及以上）比率达100%。再加上县实验小学、县第二实验小学、卞庄街道第一小学学校场所狭小、校舍紧张，严重影响了教育教学质量的提高，群众反映强烈。2014年暑假全县招收一年级新生2.51万人，2015年达到了2.83万人，按目前各项数字综合推算，2016—2018三年全县每年小学一年级入学人数均超过2.6万人。依据国家、省定班额（45人）标准，目前，城区小学学位缺口10669个，到2017年还将增加3000个。

2.初级中学情况。兰陵县城区现有5所初中学校，在校生12647人、178个教学班，平均班额72人。其中超班额班数177个，比例达到99.4%。特别是新招初一班级72个，共计5440人，平均班额达到76人。我县自2009年开始小学入学新生大幅度增加，今年全县初一年级招收新生1.85万人，按目前小学生源推算，2016年六年级毕业学生2.55万人（比今年净增6000余人）、2017年2.67万人，以后约10年每年均达2.2万人左右，县内初中学校近几年将大幅度增加入校新生。按国家、省定班额（50人）标准，目前城区初中学校学位缺口3132个，到2017年还将再增加9000个学位缺口，如不加快扩增城区教育资源，大班额问题将越来越突出。

3.高级中学情况。兰陵县高中学段现有5所学校（含职业中专），目前兰陵一中、兰陵四中、东苑高级中学和兰陵二中4所公办高中学校共有在校生1.6万人，平均班额67人。按现有生源情况测算，2017年，县内初中毕业学生达到1.55万人，自2018年开始，后推10年以上，全县每年初中毕业学生将不低于2万人（部分年份达到2.4—2.6万人）。而现有高中学段（含新建职业学校）学校每年满额招生能力只有8000人，与初中生源增长的趋势和学生就读需求之间的矛盾越来越突出，若不加快扩大高中及职业学校办学规模，将广泛影响到全县经济发展和社会稳定大局。

（三）乡镇农村学校大班额问题现状。2015年底，兰陵县乡镇（除驻城街道）驻地公办中心小学共23所，班级471个，在校生32123人，平均班额69人，超班额班数444个，超班额班数比例94.3%。特别是长城、兰陵、磨山、向城、大仲村、庄坞、鲁城等乡镇驻地中心小学平均班额超过70人。另有部分村级小学由于师资缺乏、校舍不足等原因，不得已采取了合班的办法，造成了大班额问题。

全县共有乡镇驻地初中学校24所，班级数403个，平均班额51人，其中超班额班数178个，超班额班数比例44.2%。特别是南桥、鲁城、兰陵、长城、向城等镇初级中学班额超过70人。随着以后初中生源高峰的来临，乡镇初中学校将受校舍、师资等因素的影响，大班额问题会更加突出。

二、中小学大班额问题原因分析

造成兰陵县城镇普通中小学大班额问题突出的原因是多方面的，具体而言，大致可以概括为五个“不”。

（一）教育建设基础不足。近年来，因受经济社会快速发展、城镇建设水平提高、城镇化规模扩大、住房制度改革和商品房建设发展等多方面因素的影响，机关企事业单位工作人员（包括乡镇工作人员）均陆续在城镇购房居住，或者是改善居住条件，在外地务工、经商人员受传统观念影响大都返乡购房，大量农村人口涌入城镇务工、经商并购房定居，直接造成了城镇人口的大量增长，自然带来了城区中小学校生源的急剧膨胀。另一方面，尽管近几年兰陵县委、县政府全面加大了城区学校建设力度，但由于学校建设历史欠账多，更跟不上县城居住人口扩展速度，造成了城区教育资源严重不足，而外出经商务工人员为解决留守子女就学问题，纷纷到县城购房以便子女就学，也进一步加大了城区中小学校大班额问题的形成。

（二）教育资源配置不均衡。近年来，兰陵县尽最大努力加大教育投入，大力推进义务教育均衡发展和薄弱学校改造，城区学校建设发展取得初步成效，教育整体水平明显提升，但部分乡镇及偏远地区教育事业发展仍然面临挑战，部分乡镇学校在办学条件、师资水平、教学质量等方面还存在较大的差异，乡镇中小学依然存在教育基础薄弱、师资力量不足等问题，加之社会重视教育程度越来越高，学生家长追求优质教育的需求和望子成才的心情日益强烈，不少家长为让子女接受更好的教育，采取购房、租房或进城务工等方式将子女送到条件更好、质量更高的学校就读，很大程度上加剧了城镇中小学校大班额问题。

（三）部分学校教育资源严重不足。近年来，兰陵县投入了巨额财政资金实施了校舍危房改造工作，全面消除了学校危房，教育基础设施建设有了很大提升。但由于前几年只是局限在就危房改校舍，建设了大面积的平房，而相当一部分学校场所狭小，基本上没有建设空间。特别是按照学校标准化建设和义务教育均衡发展功能室设置要求，教学用房严重不足，不仅学生就餐和住宿条件差距较大，而且不得不采取合班并级的形式实施教学。

（四）教师队伍建设力度不足。2011年以来，兰陵县连续实施了两个“千名教师补充计划”（2012—2014、2015—2017），并通过引进高学历人才和县外在职在编教师等方式，大力加强教师队伍建设。截止2015年底，兰陵县共补充教师1391人，减去退休等减员的1187人，近五年实际新增教师204人。但由于生源数量大幅增加（中小学在校生2015年比2010年增加4.8万人），全县教师短缺问题仍然非常严重。

目前，兰陵县各个学段学校教师队伍都存在不同程度的年龄结构不合理、学科不配套等问题，小学尤为突出，教师年龄结构不合理且老龄化现象严重。全县小学教师队伍中，50周岁以上的共计1752人，占小学教师总数的33.6%。同时，全县小学英语、音乐、体育、美术教师缺口较大，无法满足“开足开齐课程”的要求。初中学校中，教职工总体相对充足，部分学校教职工超编，但仍然存在教师年龄结构不合理、学科不配套等较为突出的问题，另外，部分专业性较强的学科（如英语、物理等）教师需求较多，随着初中生源大比例增加，师资缺口会突出加大。

近年来，通过高学历人才引进工作，兰陵县4所公办高中学校教师年龄结构不合理、学科不配套的问题得到了有效缓解。但由于初中毕业人数在近几年内将持续增长，各高中学校也面临较大压力，必须通过高一招生扩班、新建高中学校等加以解决，而这些都需要尽快补充高中学校师资力量。

（五）学校管理不够科学。一是部分学校在管理上还存在一些问题，导致教师整体工作效率不高，特别是还存在专业技术人员从事图书室、实验室、微机室管理等非教学工作，甚至直接从事后勤服务工作的问题。二是学校之间教师交流机制不畅，特别是部分初中学校因生源不足导致师资力量暂时富余，但向同一乡镇小学或临近乡镇师资匮乏的学校交流不畅，甚至无法交流。

三、解决城镇中小学校大班额问题方法探寻

（一）全面推进发展。政府作为教育事业发展的主体，要贯彻落实好中央和省、市关于教育发展的方针政策，要将教育发展摆在与经济社会同等的地位，通过加大财政资金投入，科学规划发展蓝图，全面保障教育事业健康发展。

一是加大财政资金投入。政府要多渠道积极筹措资金，在县级财政盘子中确定一定比例的教育投入资金，并将新建、改扩建学校建设项目纳入重点工程管理，确保新建、改扩建学校的按规划完成。政府也要积极转变发展理念，创新教育发展融资渠道，大力争取省、市财政投资实体对口支援县级财政投融资公司支持学校建设。同时，也要积极利用好省、市政府贴息政策。

二是加大城区学校建设。按照推进新型城镇化发展要求，依据人口结构、学龄人口变动趋势和计生政策调整等政策变化情况，统筹考虑现有教育资源状况、地理环境、交通条件、中小学服务半径、建设标准和教学保障能力等因素，调整完善城镇普通中小学校布局建设规划，着手扩增城区教育资源，合理布局新建部分中小学校，有效减轻现有城区中小学生源压力，切实解决城区中小学大班额问题。

三是促进教育均衡发展。大力加强乡镇中小学建设，不仅要加强学校硬件建设，积极建设规范化学校，更要加强学校软件建设，特别是通过开展名优教师乡村学校支教、乡村教师到城区学校以教代训等方式，大力推进乡镇中小学软实力提高，切实提高教育教学水平，解决学生家长舍近求远到城区择校的问题。

四是加强教师队伍建设。政府要制定中长期教师队伍建设规划，确定每年需要充实增加教师的具体目标，在严格遵守好中央关于财政供养人员只减不增的要求下，攻坚克难，盘活编制资源，多渠道引进教育人才，全力充实教师队伍，同时，也要全面提高教师队伍整体质量。

（二）内部深入挖潜。教育主管部门要健全完善学校管理制度，提高学校科学管理水平，通过不断提高学校教学效率、管理体制改革、畅通教师正常交流等措施，从学校内部深入挖掘潜力，推动中小学校“大班额”问题解决。

一是全面提高学校管理科学化水平。明晰教育主管部门和学校在教师管理上的职责界限，按照“权责一致”的原则，大力发挥学校作为事业单位独立管理的积极性，充分赋权，也要严格落实责任，充分发挥好学校每一名教师的工作效率，坚决杜绝学校养懒人、闲人，甚至存在吃空饷的现象。

二是推动中小学校去行政化改革。在学校教干管理上，教育部门逐渐向党政干部管理思维靠拢，存在部分学校教干脱离教学岗位，甚至部分人员临近退休被提前安置到空闲岗位的现象。在教干管理工作中，要切实转变管理理念，优化管理机制，让教干成为首先是教师的管理者。

三是建立教师正常交流机制。教育主管部门要积极会同机构编制等部门，结合教学任务、生源变化等因素，每年秋季学校开学前，在中小学教职工编制总量内动态调整各中小学校编制，根据编制调整情况在全县范围内及时交流教师，避免出现师资力量余缺不均的现象。

（三）外部配合推动。组织、机构编制、财政、人社等部门根据职责分工，从推动经济社会发展的大局着眼，全力配合，积极推动教育事业科学发展。作为机构编制部门，在工作中，要树立为教育事业发展积极服务的理念，不断创新工作方法，盘活机构编制资源，加大对中小学的倾斜力度，推动教育资源不断优化。一是在机构上全力支持。机构编制部门从现有事业单位限额内，通过优化事业单位设置、事业单位改革等途径，收回部分事业单位机构，建立机构“蓄水池”， 集中用于城区中小学校新建的设立、编制调整、教师考选等各项工作。同时，预留出部分机构作为下一步解决城区中小学“大班额”问题的重要保障。二是编制上大力保障。将中小学校用编优先保障制度作为一项重要制度严格执行，在“空编即补”的基础上，按照“退补相当”的原则，统筹空编盘子，全力支持中小学教师队伍建设。

（四）创新开源办法。积极开拓创新思路，在政策允许范围内，大胆探索，实施政府购买服务、引导民办教育健康发展等措施，努力推动“大班额”问题解决。

一是积极探索政府购买服务。拓宽中小学教职工补充渠道，探索将学校教辅人员通过政府购买服务解决，空出编制用于补充专业技术人员。同时，根据学校实际情况，拿出少量的教师岗位，用于通过政府购买服务的方式引进部分毕业大学生、硕士研究生等，有效补充教师队伍力量。

二是鼓励引导民办教育健康发展。政府及教育主管部门要将民办教育作为教育发展的有益补充，将民办学校纳入教育管理整体范畴，引导民办教育健康发展。按照国家政策规定，研究制定鼓励社会力量兴办公益事业的优惠政策措施，探索灵活的融资方式，支持鼓励社会力量举办、社会力量和公办学校建立学校联盟、名校办分校等方式新建中小学校，综合施策推动中小学校“大班额”问题解决。□作者系兰陵县编办主任 E：ZY

关键词：中小学 大班额 基础教育 机构编制