代表履职档案：代表履职及其保障的助推器

李贺

老纪是闵行区第五届人民代表大会梅陇代表组的代表，虽然已是古稀之年，但多年工作养成的好习惯，让他在每次作为代表参加履职活动时都会自己在本子上记上一笔。同样是人大代表的居委会主任小张，也奉行“好记性不如烂笔头”的原则，几年下来，无论是参加区人大常委会组织的活动还是代表小组活动，都一一记录在册，她的记录是莘庄代表组里最全面的。在闵行300多位人大代表中，像老纪和小张这样的代表有不少，但是还有一些代表尤其是新代表，搞不清自己应当如何履行代表职责，应当参加几次活动，又参加了几次活动，另一方面，区人大常委会对代表整体的履职情况如何也缺少客观的评价依据。难题亟待破解。

2015年，闵行区人大常委会在借鉴其他省市先进经验的基础上，结合闵行实际，讨论通过了《闵行区人大代表年度履职基本要求和保障办法（试行）》。以办法的实施为契机，全区开始探索并建立代表履职档案工作，并以此为抓手，进一步强化代表履职服务保障工作。

什么要求？代表履职有“清单”

虽然代表法对代表的权利和义务有明确的规定，但是对于第一次当代表的人来说，往往是培训时明白、培训后易忘。为了让代表一目了然地掌握年度履职要求，更好地安排自己的履职活动，办法将散见于法律法规和区人大工作制度中的代表年度履职要求作了归纳和汇总。

具体包括七个方面：出席区人民代表大会会议；联系选民不少于2次；向选民报告履职情况1次；参加代表组活动不少于2次；列席区人大常委会会议（包括扩大会议）不少于1次；参加区人大常委会及各工作机构和办事机构组织的培训、视察或调研活动；按照有关法律规定和程序提出议案或代表建议。这些要求，有的是代表法和上海市的地方性法规规定的代表权利和义务，有的是根据法律法规和区人大工作实际作了进一步的强调、明确和细化。这张规范的年度履职“清单”，让代表在具体的履职过程中有了明确目标。

怎么统计？代表履职有“积分”

履职“清单”明确了代表的年度履职基本要求，怎样才能直观地、简单地判断代表履职是否“达标”？对此，办法及其实施细则设计了一套积分制度，代表完成年度履职基本要求的每一项履职内容都有对应的积分。同时，办法特别对代表全程出席区人民代表大会、开展公开接待选民、向选民口头报告履职情况等“高质量”履职行为予以高积分，鼓励代表履职“保量”又“有质”。例如，一般区人代会会期为三天半至四天，办法规定出席每半天记3分，对于全程参加的，则记30分。联系选民每次记5分，而按相关要求公开接待选民，则每次记10分。向选民报告履职情况，书面报告每次记5分，按相关要求口头报告每次记10分。

代表的履职情况由区人大常委会各工作机构和办事机构，各镇、街道、工业区相关人大工作机构进行登记，每季度由区人大常委会代表工委汇总、统计、积分。积分情况每季度汇总，通报各代表组和区人大常委会各工作机构、办事机构，并记入代表任期履职档案。

从试行情况来看，代表之间的履职积分高低相差较大。例如，2016年第一季度，某代表组的代表，积分最高的为170分，最低的仅为5分。

代表工委委员、代表联络员、代表小组召集人、连任五届的钱天信代表笑称，从他了解的情况来看，对于促进代表积极履职，“积分绝对有作用”。有的代表为了追求更高的“高分”，想方设法履职；也有一些代表，为了不让自己的积分太“难看”，也开始抽时间、想办法积极去履职。

如何服务？代表履职有“保障”

代表要完成年度履职基本要求，形成代表履职档案，需要人大各个层面的服务和保障，为此，办法和操作细则对此作出了明确规定。

服务保障的第一层含义是登记代表履职情况，即区人大常委会各工作机构和办事机构，各镇、街道、工业区相关人大工作机构要如实地登记、汇总代表的履职行为，各镇、街道和工业区相关人大工作机构要为每位代表建立履职档案，并负责日常归档工作。

服务保障的第二层含义，也是内含的要求，就是要围绕代表的履职行为，为代表履职提供基础服务和保障。例如代表公开接待选民、通过会议向选民述职，由代表组安排或由代表向代表组提出，人大相关工作机构负责做好公告发布等组织和服务保障工作。

通过“有形”和“无形”的服务保障要求，相关人大工作机构对代表履职的服务保障要求更周到、更细致、更有力了。

有一个案例可以充分加以佐证：办法试行之后，某代表组在2015年底统一组织本代表组所有代表通过会议向选民述职，效果出乎意料之外的好。一方面，统一的“组织行为”，既定的时间段、既定的要求、既定的公告，在给代表带来压力的同时，也给了代表培训、组织等方面的支撑；另一方面，代表带着履职成效回到选民中间，使得其履职行为从联系选民搜集民意开始、到提交意见跟踪办理、再向选民报告履职情况，完成了从选民中来、到选民中去的“大循环”。

该代表组组长坦言，组内代表有相当比例是大厂和高校产生的代表，平时履职时间少，本来担心由代表组统一组织向选民述职，效果会不会差强人意，没想到却得到了所有代表的集体认可和积极参与。一位代表也说，自己本来述职不知道该怎么联系、怎么组织，这次统一、规范的行动，让他在述职时有了“底气”。

好与不好？代表履职有“评价”

如果对代表履职的评价机制缺位，代表履职干好干坏一个样、干多干少一个样，那么这对绝大多数尽责履职的代表来说就是一种不公平，对于那些消极履职者，也不利于增强其履职责任感。办法对代表年度履职基本要求的明确、代表履职档案的建立、履职积分的统计，使得代表的履职行为有章可循、有据可查。

为了进一步明确代表履职档案的作用，办法同时还明确，代表履职和积分情况“由各代表组每半年在组内通报，必要时在选区内通报” “积分情况作为代表履职表现评价的依据之一。”

建立代表履职档案和积分统计，让代表履职工作有了对比，多与少、好与坏，都能一目了然地呈现，无形中对代表形成了一种鞭策和压力。组内的代表可以彼此了解各自的履职情况，在互相比较中成长提高。在选区内通报、让选民了解代表的履职情况，以更有力地监督代表履职，则给了代表履职更大的社会压力。与此同时，区人大常委会可以对代表履职情况进行综合评价，也可以作为推选履职积极代表和推荐作为连任代表人选的重要依据。代表履职档案工作的好坏，还可以作为对代表组工作评价的内容之一。

区人大常委会有关领导表示，中央和全国人大文件明确要求加强对人大代表的履职监督，“建立代表履职档案，记录代表履职情况，并逐步向社会公开” “履职情况采取适当方式向有关方面通报，并作为是否继续提名的依据。”区人大常委会制定办法，是积极贯彻落实有关文件精神，结合闵行区工作实际，进一步创新和完善代表工作机制、建立和深化代表履职监督的一种有益探索。区人大常委会2016年初进行了推荐本届以来履职积极代表的活动，代表自评和代表组评价履职是否积极的依据，就是参考了办法规定的年度履职基本要求。通过这个标准推荐出来的履职积极代表，区人大常委会一方面予以激励，组织他们参加全国人大北戴河培训基地的培训课程，提高他们的履职水平；另一方面，将综合其它方面的表现，作为是否提名连任代表人选的重要依据之一。

办法试行时间虽不长，但已经对促进代表履职和加强服务保障产生了积极效果。代表履职有了更明确的目标和保障。尝到甜头的好几位镇人大主席表示，已经或打算将履职档案推广运用到镇代表层面，助推镇代表积极履职，促使镇代表更好发挥作用。

为了进一步完善办法，规范代表履职档案，2016年初，区人大常委会组织了14个代表组开展了代表履职档案工作检查、观摩和交流活动。接下来，区人大常委会将结合代表履职档案电子登记系统的开发，统一规范代表履职记录和履职档案，为新一届人大代表履职打下良好的基础。