2016：立法引领改革拓新篇

王海燕

盘点上海过去一年的立法工作，成绩亮眼。

有敢为人先者，比如在全国率先启动社会信用地方立法；制定首部院前急救、院内急救和社会急救“三位一体”的急救医疗服务条例，且在地方性“好人法”中首次写入“社会急救免责”条款。

有以良法推动善治者，比如公共场所控烟条例、道路交通管理条例，几乎与交通综合管理“补短板”同步进行。

而一以贯之的是改革与立法同频共振，发挥立法的引领、推动作用，推动涉及本市改革发展全局和关系群众切身利益的重要立法。这也是上海推进改革创新、民生改善立法上的一个“鲜明标签”。

立法引领的案例显现在各领域

在上海自贸试验区运行不到一年的时间内，上海市人大常委会曾推出一部内容全面系统的《中国（上海）自由贸易试验区条例》，堪称上海地方立法史上最具影响的“第一法”，成为自贸试验区可复制、可推广经验的重要组成部分。

上海自贸试验区运行3年，法制保障没有断档。2016年12月29日，上海市十四届人大常委会第三十四次会议表决通过了关于修改《关于在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》的决定，明确本市法规与法律、行政法规和中央相关方案不一致的均相应调整实施，不再设定3年试验期，为上海自贸试验区建设提供持续法制保障。市人大常委会法工委主任丁伟说，这标志着本市法制保障自贸区建设从“先试先行”迈入3年后的“新轨”，进一步适应扩区后上海自贸试验区深化改革开放的需要。

改革与法治同频共振，这已然成为上海人大立法的鲜明标签。为充分发挥立法的引领和推动作用，市人大常委会积极推动涉及本市改革发展全局和关系群众切身利益的重要立法。

在去年一年的立法矩阵里，立法引领的案例显现在各个领域。

为支持具有全球影响力的科创中心建设，上海市人大常委会瞄准科技成果转化这一环节发力，促进科技成果转化条例草案提交审议，意图解决科技成果从实验室走向市场“最后一公里”的这一转化瓶颈，着力打通科技成果转化环节。

为贯彻国家生态文明建设战略，上海人大以最严标准修订环境保护条例，确立有关大气、土壤、水、固体废弃物污染防治的12项制度措施，规定在所有环境保护领域实行按日计罚制和双罚制。

顺应“一带一路”战略新机遇，上海市人大常委会制定了推进国际航运中心建设条例，明确协调推进机构、固化自贸区创新成果、促进航空枢纽建设，努力营造具有国际竞争力的航运法治环境。

按照深化行政审批制度改革要求，首次由主任会议提出议案，一揽子修改养老机构条例等7件法规中的行政审批条款，支持政府简政放权、优化服务。

发挥统计服务市场运行和政府决策的重要作用，将施行多年的统计管理条例修订为统计条例，规定统计指标体系应动态更新，统计机构和人员依法独立行使职权，部门统计资料依法公开共享。

从零到一的立法突破

综观这一年的立法成果，屡有勇吃螃蟹、敢为人先之尝试。

在公共场所有人突发急病却无人“敢”救，一部“好人法”的破茧而出，打破了这种“集体的沉默”。

去年7月，上海市十四届人大常委会第三十一次会议表决通过了《上海市急救医疗服务条例》。这是全国首部院前急救、院内急救和社会急救“三位一体”的地方急救条例。其看点不仅于此，这部被公众俗称的“好人法”，鼓励和倡导普通市民参与紧急现场救护活动，且紧急救护行为受法律保护，对患者造成损害的，依法不承担法律责任。有评论言，此法规将为好人“撑腰”，具有积极的探索意义和深刻的导向作用。值得一书的是，“社会急救免责”的表述，是在上海这部“好人法”中首次出现的。

走在前例的并非仅有“好人法”，信用立法是另一个案例。

人无信不立、业无信不兴、国无信则衰。上海是全国最早探索信用的地区，解放前第一家民族征信机构、改革开放后第一家信用机构都诞生在上海，信用市场相对比较发达，有关信用制度建设启动也较早，十多年前就在全国率先出台了个人和企业征信方面的政府规章。

若干年后，上海又一次走到了全国前列——率先启动社会信用地方立法。2016年12月，《上海市社会信用条例（草案）》提交市十四届人大常委会第三十四次会议一审。这是全国首部关于社会信用体系建设的综合性法规，对信用信息的内涵外延、归集共享、联合奖惩等作出创制性规定，赋予信用主体知情权、异议权和一定的信用修复权，努力强化信用约束，鼓励诚实守信，同时防止信用滥用。

为了实现从零到一的信用立法突破，上海人大通过举办高峰论坛、社区听证、知识竞赛等多种方式听取各方意见，建立人大、市政府领导双组长的工作机制，对立法中的诸多难点进行攻坚，最终形成草案提交审议。

以良法推动善治

2016年春节，外环线以内烟花爆竹基本“零燃放”。赢得一片赞誉的申城“零燃放”，其功始自烟花爆竹安全管理条例。

立法必须坚持问题导向、需求导向。2016年的人大立法沿袭此特色——以良法促善治。

继禁燃条例之后，市人大常委会将修改《上海市道路交通管理条例》作为年度重点立法项目提上日程，这几乎与道路交通违法行为大整治行动同步拉开序幕。

根据道路交通立法内容多、涉及部门多、立法难度大、社会敏感性强等特点，市人大常委会于7月、9月、11月对条例草案进行了3次审议，“这个立法过程也成为社会参与、社会动员、宣传普法、凝聚共识的过程。”丁伟说。

良法是善治的前提，立法的过程是统一思想、形成共识的过程，涉及公众利益的事情，立法要更加注重公众参与，立法之后必须严格执法，这已成了立法者的共识。

在这部法规的制定过程中，市人大召开了60多个座谈会，征集350多位人大代表和8500多位市民的意见建议，对社会十分关心的禁止鸣喇叭、道路停车管理、机动车多次违法处罚等问题多次论证，慎重作出规定。同时还发挥了市人大常委会立法基层联系点的作用，分别听取机动车驾驶人、非机动车驾驶人、行人以及一线执法人员的意见；对电子警察执法、交通违法行为处理等进行实地调研。

2016年12月29日，上海市十四届人大常委会第三十四次会议表决通过了《上海市道路交通管理条例》。相较原条例，近九成条款新修。由此，通过修法固化道路交通违法行为大整治行动的经验成果，也为本市道路交通的常态长效管理提供强有力的法制保障。

以良法促善治，控烟法规亦然。顺应从严从紧控烟的社会文明发展趋势，市人大深入调研，反复论证，对8700多位市民进行问卷调查，在此基础上修改公共场所控制吸烟条例。条例修改后明确本市室内公共场所、工作场所及公共交通工具内禁止吸烟，并扩大室外公共场所控烟范围，尽最大可能减少“二手烟”危害，上海由此迎来“最严”控烟时代。

以良法促善治，以立法来推动“1+6”文件的实施也值得一书。为贯彻市委关于创新社会治理加强基层建设的“1+6”文件精神，统筹推进基层组织立法，市人大常委会修订通过街道办事处条例，及时审议村委会组织法实施办法、居民委员会工作条例草案，明确建立基层组织协助行政事务准入制度，强化“街村居”公共服务、公共管理、公共安全职能，着力理顺村委会与村集体经济组织，居委会与业委会、物业服务企业等之间的关系，构建各尽其责、协同有力的基层自治共治体系。