破解执行难我们还要做些什么

刘金鹏+施俊

党的十八届四中全会决议提出，要“切实解决执行难，依法保障胜诉当事人及时实现权益”和“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。在2016年全国人代会上，最高人民法院院长周强提出“用两到三年时间基本解决执行难”。上海是最高人民法院确定的执行体制改革试点地区之一，也是要求“两年基本解决执行难工作”重点推进地区之一。

长期以来，上海市人大常委会对破解执行难工作高度重视。早在2011年9月，常委会在听取和审议市高院关于民事执行工作情况报告的同时，作出《关于加强人民法院民事执行工作的决议》（以下简称《决议》）。

锲而不舍 跟踪问效

时隔5年后，为持续跟踪了解贯彻执行《决议》、本市法院执行工作及其改革情况，监督和支持法院加大执行力度，增强执行合力，破解执行难问题，2016年6月至11月，在市人大常委会副主任薛潮带领下，市人大内司委组成调研组，对本市法院执行工作及其改革情况开展了专项监督调研。

调研中，重点聚焦本市法院贯彻党的十八届四中全会精神和落实《决议》、开展破解执行难专项治理、推进执行体制改革试点，以及有关行政机关和单位履行法院判决、协助法院执行和支持法院执行体制改革试点工作等四个方面情况，力求梳理分析当前执行工作中存在的主要问题、困难及其原因，研究提出对策和建议。

2016年12月29日，市十四届人大常委会第三十四次会议听取和审议了市高院《关于本市法院执行工作及其改革情况的报告》，市人大内司委向会议提交了《关于本市法院执行工作及其改革情况的调研报告》。

破解顽症 成效初显

调研发现，近年来全市法院忠实履行法定职责，努力提升执行工作公信力和群众满意度。特别是2016年以来，市高院积极采取多项措施，加大执行力度，强化执行管理，集中破解执行难，取得良好效果。

成效一：执行体制机制改革稳步推进。全市法院实行执行裁决权与执行实施权相分离改革，建立完善团队化执行组办案模式，改革完善“立审执”衔接协调机制和执行办案责任制等多项制度，力求破解执行瓶颈障碍。

成效二：执行工作专项治理行动成效初显。深入开展打击规避执行、抗拒执行行为和涉民生涉众型重大疑难案件集中执行专项行动，提前完成执行案款集中清理工作，执行案款清理发放金额、发放款项笔数名列全国法院第一名和第三名。

成效三：执行队伍结构不断改善优化。通过深化社会主义核心价值观教育、分类分层教育培训、加大执行工作重点环节和关键节点监督管理等，推动执行人员思想政治、业务能力和作风纪律建设“三同步”，不断提升执行队伍能力水平。

成效四：信息化手段在执行工作中作用逐步发挥。初步建立全市法院执行案件大数据管理系统及分析平台，自主研发执行案款“E号通”系统，逐步完善网络执行查控系统建设，执行信息化建设走在全国前列。

深入问诊 查找原因

从调研和审议情况看，当前本市法院破解执行难工作取得了阶段性成效，但执行难问题还未从根本上解决。

问题一：执行理念有待进一步增强。少数法院和执行人员对破解执行难重要性认识还不足，主体意识还不强。采取财产调查和强制措施还不够有力。“阳光执行”理念有待深化，执行公开双向互动性需要加强，有的申请执行人还难以联系执行人员、无法及时了解执行进度。

问题二：执行机制有待进一步完善。“立审执”兼顾还要加强，财产保全、拍卖评估等执行重点环节还要规范。银行查控机制信息反馈还存在延后性，冻结、扣划等功能有待拓展。信息化执行查控体系尚需健全，大数据整合、分析和应用还需强化。执行考核制度科学性有待提高，适用“终结本次执行程序”还存在认定标准过宽、程序过于简化等情况。

问题三：执行队伍建设有待进一步加强。有的执行人员群众意识还不强，对申请执行人合理司法需求回应不够，还存在畏难怕烦思想，不规范执行、消极执行、拖延执行、选择性执行现象还有发生。有的年轻法官做群众工作、化解矛盾能力水平还有待提高，执行机构“案多人少”矛盾依然突出。

问题四：执行外部环境有待进一步改善。有的单位和部门协助支持执行意识还不强，跨部门协同监管和联合惩戒机制还需健全。检察机关法律监督作用发挥还有较大空间，人民群众监督渠道和平台还需畅通。由于社会信用体系、财产登记制度等尚不健全，致使生效裁判自动履行率还不高。

建言献策 对症下药

围绕如何打赢破解执行难这场“硬仗”，调研组和市人大常委会组成人员以及列席会议的市人大代表建议：

对策一：深化完善执行体制机制，巩固改革成果。调研组指出，要深入推进执行体制改革，进一步理顺审判权和执行权、“立审执”分离和协调配合的关系，完善财产保全和先予执行等衔接机制，确保执行权高效运转。市人大内司委副主任委员史秋琴和市人大代表金永红、李向农指出，要严格执行最高人民法院有关“终结本次执行程序”规定，对企业类被执行人应进行审计，对符合条件的案件要及时恢复执行，谨防失之过宽、标准过低。要建立更加科学合理的执行人员业绩考核体系，确保考核更加符合客观规律，避免为片面追求结案率滥用“终结本次执行程序”，实现案件执结率和群众满意率双提升。

对策二：充分运用信息化手段，提高执行工作质效。调研组和市人大内司委副主任委员陈东指出，要深入推进网络查控系统建设，拓展查控范围，完善网络冻结、扣划功能，将被执行财产“一网打尽”。陈东副主任委员和市人大财经委委员赵福禧指出，要充分运用信用信息共享资源，加大惩戒力度，通过限制高消费、限制出入境、追究刑事责任等措施，提高“老赖”成本。陈东副主任委员指出，要推广以网络司法拍卖方式处置被执行财产，努力祛除权力寻租空间，实现当事人利益最大化。要切实加强执行案件流程管理系统建设，以信息化倒逼提升执行规范化水平。要切实发挥“执行大数据管理系统”作用，杜绝建而不用等情况发生。

对策三：不断加强执行队伍建设，提升执行人员综合素质。调研组和市人大常委会人事代表工委副主任张金康指出，要加强执行人员作风建设，教育引导执行人员自觉抵制各种因素干扰和诱惑。要通过教育培训、岗位练兵等多种途径，提高执行人员各方面能力。陈东副主任委员指出，执行人员要适应信息化发展要求，努力实现从“冷兵器”时期的“线下”操作“老手”，到“热武器”时期的“线上”操作“熟手”转变。张金康副主任委员和李向农、童丽萍代表指出，要关心爱护执行人员，抓紧解决执行力量不足问题，建立符合执行工作特点的履职保护和执业保障机制。

对策四：切实加大监督和支持力度，形成全社会共同破解执行难的强大合力。调研组和多位常委会组成人员及列席代表指出，破解执行难需要全社会共同努力，要由法院“独唱”转变为各方联动“合唱”，要以贯彻落实中办国办相关文件为契机，努力构建联合惩戒机制。市人大常委会法制委委员叶青指出，要真正实现让执行难成为历史名词，必须形成多方共同发力的治理大格局。钱翊樑代表建议，配合法院执行工作是任何单位和个人的法定义务，应彻底改变法院为破解执行难与政府部门逐一协商签备忘录的局面。市人大教科文卫委委员陈保平指出，对与老百姓关系密切的“一府两院”工作，人大在监督中可引入第三方评估机制。金永红、童丽萍两位代表建议，法院要自觉加强内外部监督，特别是要认真落实“两高”有关民事执行法律监督规定，并全面实行执行公开。朱如安代表建议，要将执行不能案件作为法治宣传教育的警示内容，增强公民风险意识。