基于SWOT分析的废弃矿山环境治理PPP应用分析

刘亦晴

(江西理工大学矿业发展研究中心，江西 赣州 341000)

绿色矿业

基于SWOT分析的废弃矿山环境治理PPP应用分析

刘亦晴

(江西理工大学矿业发展研究中心，江西 赣州 341000)

2016年我国矿山环境全面治理翻开新的一页，面对大量的历史遗留废弃矿山环境治理，将环保PPP 模式移植到矿山环境治理领域，解决矿山环境治理资金不足困境，是值得研究的问题。文章分析了环保PPP项目的应用现状，运用SWOT分析法对废弃矿山环境治理的实用和可行性进行了分析。根据矿山环境治理PPP模式的自身特点，提出废弃矿山环境治理PPP具体应用机制：即矿山环境治理PPP项目采用FDBT/FDBOT模式；采用环保区域整体项目包，“二八模式”治理和环境效果付费的合作方式；设计了矿山环境治理PPP项目的利润回报机制；建立废弃矿山环境治理 PPP项目动态管理机制；从法规、制度、专业人才多向度完善政府的矿山环境治理配套能力建设；协同公众力量，利用“互联网+”实现矿山的智慧治理。

PPP模式；废弃矿山；环境治理；SWOT

2016年5月，国务院发布《土壤污染防治行动计划》(简称《土十条》)，严防矿产资源开发造成的土壤污染。2016年7月，《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》联合发布，我国对矿山环境的全面治理将翻开新的一页。指导意见提出要加强新矿山和历史遗留矿山环境的恢复和综合治理强度，全面提高我国矿山地质环境恢复和综合治理水平[1]。

矿业作为中国经济发展的重要产业，长期的无序开发带来严重的环境约束和生态破坏。截至2015年底，我国因采矿活动破坏的土地面积约303万hm2，引起矿山地质灾害3万多处，产生固体废弃物累计存量约450亿t，年均抽排地下水约65亿t，严重污染矿区水土，加快矿山恢复治理刻不容缓。尽管全国已投入矿山治理专项资金超过900亿元，治理面积超过80万hm2[2]，但我国工矿废弃地复垦和生态恢复率平均仅为15%，远低于英美发达国家80%的修复率[3]。这与《全国矿产资源规划》关于历史遗留的矿山地质环境恢复治理率的规定每年投资额约为300亿～500亿元相比，差距还很大，历史遗留的矿山环境恢复治理任务十分繁重。国家《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》规定：对于计划经济时期遗留或者责任人灭失的矿山地质环境问题，由各级地方政府统筹规划和治理恢复，中央财政给予必要支持[1]。面对如此巨大的历史遗留环境负债，地方政府用于环保建设的资金却捉襟见肘，因此寻求社会共同治理、市场化运作的矿山地质环境治理新模式尤其迫切。

文章通过对废弃地矿山环境治理运用PPP模式进行SWOT分析，并根据矿山废弃地治理特点从矿山治理PPP项目机制、PPP模式、利润回报方式、制度组织保障等方面进行尝试分析，以期为PPP模式应用于废弃矿山环境治理提供学术建议。

1 我国环保PPP 项目应用现状分析

2014年PPP模式在我国重新推出，与此同时2014年，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，结束了地方政府传统的融资平台和融资模式，地方政府面临资金短缺和高欠债的双重压力。在此背景下全国各地迅速推出PPP建设项目，广泛应用于我国市政工程项目、公共服务和生态环保等领域，PPP成为一种行之有效的新型融资和管理模式。根据中国拟在建项目网数据显示，截止到2016年8月16日，我国入库的PPP项目数量达9946个，预计投资金额达13.5万亿元，项目之多，投资额大是国家和地方政策加码助推的结果。比较前后三批PPP项目发现，从第二批开始环保领域的PPP项目数量增加明显，全国工商联环境商会数据显示，目前PPP 项目中环保类PPP 项目数量占比达到44%，投资额占比达到22%，环保PPP模式已经成为PPP项目的“新贵”。项目领域多集中在污水处理、垃圾处理、管网建设、海绵城市、生态建设与环境保护等方面。如云南大理洱海污染治理PPP项目协议签署29.8亿元，江西鄱阳湖生态治理PPP项目投资120多亿元。拟在建项目网环保类型的PPP 项目统计图显示我国大气污染治理共投入约360亿元，水污染治理大约400亿元，而针对修复难度更大，治理更难的土壤修复，目前正在大力推动中。

通过对PPP项目库分析发现：一方面当前PPP项目入库数量多，但PPP项目落地比例却较低，平均在10%左右，这说明在政府热火朝天推动的PPP模式在实践过程中还面临制度环境、政府信用与契约、PPP定位模糊、企业跑马圈地等瓶颈制约；另一方面目前环保PPP项目主要集中在高利润或有稳定利润回报的领域，如污水处理、垃圾焚烧发电等，但针对废弃矿山环境治理责任主体不明，治理污染缺乏良好收益机制的中低利润或无利润的环保PPP项目还比较少涉及[4]。

对于废弃矿山的环境治理中低利润或无利润项目，由于收益机制不明确，若按照传统的思维而没有良好的机制设计，可能无法吸引社会资本进行共同治理实现PPP模式良好运行。如何将政府、矿山企业、社会投资机构、中介机构以及环保专业机构有效设计成一个相互依存的系统，应该是废弃矿山环境治理PPP项目推广前必须深思的问题。

2 矿山环境治理PPP项目的SWOT分析

传统的财政资金治理矿山环境面临效率不高、资金短缺的问题，文章借用SWOT分析方法对废弃地矿山环境治理PPP项目参与者进行分析，主要从废弃地矿山环境治理应用PPP面临优势(Strengths)、劣势(Weaknesses)、机会(Opportunities)和威胁(Threats)等角度[5]，以期对PPP模式在废弃矿山环境治理应用的可行性进行评估(图1)。

图1 废弃矿山环境治理PPP模式应用SWOT分析

2.1 废弃矿山环境治理应用PPP模式优势

第一，PPP模式能有效减缓政府融资压力。矿山环境治理需要巨量的投资，比如赣南稀土治污费需用需要380亿元，矿山资源地“环境负债”沉重，可地方财力无力负担如此巨额的治理费用。与此同时我国经济发展进入新常态和供给侧改革阶段，传统制造业产能过剩，房地产行业也处于下行状态，社会资本也在寻找合适的投资渠道。据统计，我国民间储蓄超过7万亿元，若加上居民持有的现金、国债、外汇等，实际民间金融资本存量不少于10万亿元，大量的社会资本静待启动[6]。面对大量的矿山治理供给和社会资本投资的巨大需求，PPP模式应运而生。PPP强大的融资能力，可以撬动社会资本进入矿山环境治理领域，有效减缓政府环境治理资金压力。如大理洱海治理PPP项目签署29.8亿元，投资额超大理“十二五”期间环保财政投资总和；葛洲坝集团每年投资100亿元以上对岷江等流域开展污染治理。

第二，PPP模式可促进环保企业的生存和发展。“十三五”期间政府对环保领域治理的强力推动，可以使更多环境治理高新技术企业得到扶持。环保PPP项目的大型化趋势，要求环保行业也日趋集中，迫使环保企业在这场环保PPP的项目争夺战中不断提升自身的技术能力、工程建设和运营能力，推动环保企业自身的重组、并购，在国家利好政策和大批PPP环保基金注入下提升和发展企业[7]。

第三，PPP模式可优化管理效率，提升矿山环境治理成效。传统政府主导方式下的环境治理效率低下，PPP模式将第三方治理引入矿山环境治理，具有资金、管理、技术的专业环保投资运营公司，能提高矿山环境治理的供给和效率。政府也由治理主体转变为支持和监管主体，强化生态新政，提升生态治理能力。

2.2 废弃矿山环境治理应用PPP模式劣势

良好的收益回报是PPP项目吸引社会资本参与的核心，从目前环保类PPP项目实施过程中的问题看，没有良好的收益机制设计，很容易导致PPP项目的失败。与普通竞争性行业不同，矿山环境治理属于典型的政策法规驱动型产业，政府应该退出经济利益环节，思考法规完善、战略规划、政策激励和监管评估等职能来保障社会资本盈利问题，否则他们之间的风险和利益冲突在所难免，企业“跑马圈地”也就难以克服。

2.3 废弃矿山环境治理应用PPP模式机会

目前节能环保治污类PPP项目尽管项目投资周期较长，利润单薄，但却成为PPP领域里的“新贵”，受到资本、环保企业追捧。一方面是由于国家和地方高度重视、国家组织专项环境保护PPP中央项目储备库；二是政府注入中央财政专项资金、中央拨付的各类环保资金等PPP引导基金已达7000亿元优先支持环境保护PPP项目实施，财政种子的吸引效用体现；三地方政府负债压力和公众强烈的环境需求推动下；环保PPP市场潜力巨大。四是已有成功的实践案例，如山西太原采用的引进社会资本全面治理改善生态环境的“二八模式”，将垃圾山、废弃矿山遗弃地建成西山万亩生态园的成功实践为废弃矿山环境治理引入PPP模式提供了借鉴样板。

2.4 废弃矿山环境治理应用PPP模式风险

PPP源于英国并风靡全球,联合国、世界银行、欧洲联盟和亚洲开发银行都力推PPP，60多个国家争相效仿，纵观各国PPP项目的实际应用，相对完善的法规、政策和专门独立机构是PPP项目推行成功的重要保证。但PPP在中国发展的还很仓促，PPP法规、制度还存在与经济需求不相匹配；政府在合作过程中的契约精神、信任度还比较欠缺； PPP项目复杂，在招投标、谈判、融资过程中需要强大的操作能力，目前PPP项目推广方面的专业人才还远远不够，这都成为PPP模式推广中的制约和风险因素。

3 废弃矿山环境治理PPP模式应用分析

从SWOT分析看出，矿山环境治理引用PPP模式能增加融资、促进环保企业发展，提升治理效率等优势，也具备庞大环保需求、政府政策驱动、充裕社会资本和成功案例学习的机会，但同时也存在劣势和风险制约因素。因此PPP应用在废弃矿山环境治理中的关键需要选择一个合适的PPP模式；设计良好的收益回报机制；从法规、制度、专业人才多向度完善国家矿山环境配套能力建设；协同公众力量，利用“互联网+”实现矿山的智慧治理。

3.1 废弃矿山环境治理 PPP模式选择

关于PPP 模式选择的标准，世界各国对PPP模式内涵认识不一。Kessides(1993)[8]、郜建人(2004)[9]、Oyetunji等(2006)[10]都指出以产品(服务)自然经济属性、生产外部性、市场竞争潜力等指标作为选择依据；胡振(2007)则提出消费排他性、收费可能性、项目领域等选择标准[11]。矿山环境治理PPP模式适用条件不同于一般经营性项目，需要结合矿山环境治理项目本身，因此文章选择治理项目本身特点、政府能力、私营部门能力三个依据进行矿山治理PPP模式的选择和设计，具体分析见表1。

从表1分析，废弃矿山环境治理项目属于公益性项目、现金流较少，项目系统复杂；政府目前监管能力、支付能力比较有限；私营部门进入的意愿不太强烈、大型专业化的环保治理企业集团较少等特点，矿山环境治理PPP模式选择倾向于由私营部门部分或全部投资付费合同FDBT/FDBOT模式[12]，即融资-设计-施工-移交(Finance-Design-Build-Transfer )或融资-设计-施工-运营-移交(Finance-Design-Operate-Transfer)。此类模式由私营部门承担矿山环境治理项目的投融资和建设、在运营期内私营部门转让复垦土地、经营产品收费或政府采购服务来获取回报。这种方式能有效减缓政府资金压力，但因废弃矿山环境治理属于中低利润环保项目，必须要设计一个较为合理的利益回报机制才能吸引社会资本。

3.2 废弃矿山环境治理 PPP项目利益回报机制设计

废弃矿山环境治理属于中低利润环保项目，没有合适的项目利益回报机制和财政资金的引导是很难吸引社会资本进行投资治理的。矿山废弃地通过土地复垦可以带来收益，因为土地稀缺同时可以明晰产权，因而具备资产特征，进入矿山废弃地交易市场可以成为资产。本文尝试从项目的资源路径、资金路径和私营部门退出路径三个方面设计废弃矿山环境治理PPP模式的利益回报机制(图2)，从而能在一定程度上保证私营资本投资废弃地矿山环境治理PPP项目有资源收益、投资收益和投资安全退出保证。

图2显示，废弃矿山环境治理PPP模式政府与私营部门采用废弃地项目整体打包、允许私营部门对20%土地进行适度开发，政府依据环境效果进行付费的合作方式。在此基础上，PPP项目利益回报机制从资源路径、资金路径以及私营部门投资安全退出路径三方面进行保证。

第一，资源收益保证。2013年《土地复垦条例实施法》规定废弃地进行复垦后可以通过市场进行转让，因此政府将矿山废弃地土地所有权、资源废料开采权进行转让，私营部门通过复垦使废弃地转变为可利用的土地资源，由于土地的稀缺性且治理方复垦土地产权可进行市场置换，从而实现废弃地资源转化为资产甚至是资本[13]，这样从土地资源角度保证私营部门有一定的价值回报。

表1 矿山环境治理PPP模式选择影响因素分析

图2 废弃矿山环境治理 PPP项目利益回报机制设计

第二，投资收益保证。废弃矿山治理投资额巨大，需要财政资金进行引导。政府一方面对矿山环境治理进行财政贴息、补助、奖励、税收减免等政策投入，另一方面政府将矿山修复专项资金，企业环境恢复保障金组建成环保种子基金，融合私营部门的矿山修复PPP项目投资，形成专门的基金运作，形成上层基金化模式、下层项目合作模式的多元化投资，在一定程度上即可保证基金对PPP项目的支持，也可以进行20%适度的商业投资，保证资金获利。

第三，投资安全退出保证。我国PPP还处于推广阶段，私营部门对政府信用和契约精神还持观望态度，为保证私营部门投资安全退出，政府可以在传统合同期满、股权转让的基础上，尝试建立PPP股权交易平台、PPP基础资产证券化等市场金融交易手段，加强社会对复垦产品和服务的市场置换采购，这样能保证私营部门投资在市场上顺利退出，而较少受限于政府的政策和信用约束。

3.3 形成废弃矿山环境治理PPP项目动态管理机制

国家“十三五”规划对矿山环境问题提出了明确要求，矿山环境修复和矿山建设正在走向制度化、规范化。可废弃矿山环境治理是一项庞大的系统工程，项目周期长达20～30年，在PPP模式项目的整个生命周期中，项目面临的风险以及项目目标、组织、信息等内外部环境和条件变化不断，项目初期设置目标很难准确体现项目全生命周期的质量、利益和风险要求。因此PPP模式项目管理必须是一个动态的过程，在项目整个生命周期内，采用联动调节的动态调节机制，保证PPP模式项目事前目标、事中跟踪、事后评价等阶段的连续性；运用不同的风险管理方法和工具，持续地进行项目目标、风险等方面进行识别、度量、分配、应对和监控，及时进行动态的修正和调整，以有效降低不利事件发生的概率和影响，最大限度地保证项目目标的实现。争取每一步都有严密的制度考虑，保障财政资金的安全和项目的持续运营。

3.4 从法规、制度、专业人才多向度完善矿山环境治理配套能力建设

PPP模式在世界各地广泛应用于公共管理的各个领域，其中有很多成功的案例。纵观PPP模式在不同国家推广应用实践，相对完善的法规、政策和专门独立机构是有效推行PPP项目的保证(表2)[14]。推动PPP立法，从法规、制度、专业人才多向度完善国家矿山环境治理配套能力建设成为调动民间资本、社会资金参与PPP项目积极性的关键所在。

根据国际经验，矿山环境治理PPP模式若要解决融资难和高风险等问题。第一，必须先做好PPP模式法规、政策、建构完整的操作指南、合同指南、PPP标准体系等架构和细则，保证PPP项目的各相关利益方尤其是社会公众不受损害。其次，建设专门PPP监督管理机构且保证PPP监督管理机构独立性。财政部已成立政府和社会资本合作中心，各级地方政府也需要省级PPP中心，对项目的全生命周期进行管控，为提升地方政府的契约精神，还需要尽快健全政府信用机制，设置中央对地方信用的监控和兜底。第三，中央已成立专项资金成立环保种子基金，还需要吸引金融机构、信托投资机构为PPP环保产业基金融资，扩充融资渠道和规模。与此同时还需要推动绿色证券、绿色信贷、PPP产权交易平台等市场工具，从制度上和平台上克服中低利润环保项目的融资困境。第四，环保PPP项目投资大、周期长、风险高，涉及财务、技术、运营管理、法律等多学科，在招投标、谈判、融资过程中需要强大的操作能力，各级政府、投融资服务中介对PPP模式研究还不够，人才培养和充实势在必行。

表2 代表性国家应用PPP模式的法规、政策和专门机构

3.5 协同公众力量，利用“互联网+”实现矿山的智慧治理

公民参与环境治理是西方发达国家一项重要的环境法律原则，建立公开透明的生态反馈网络，可保证公众生态参与环境评价和治理程序[15]。废弃矿山环境治理项目推广应借鉴西方国家的公众参与方式，加强政府决策者、环境技术专家、企业治理方、公众、非政府组织商谈和对话，提升环境治理公众参与和接纳度，减少治理利益冲突和社会成本[16]。

互联网技术迅猛发展，为环境信息化提供了机会，矿山环境治理也应进入云智慧时代。利用大数据和“互联网+”，开发废弃矿山环境治理PPP项目数据平台，建立矿山环境治理定位、预警、项目跟踪、监控和分析于一体环保治理模式，对政府而言，可以利用环境治理数据为PPP项目开展提供决策支持，也能提升政府环境在环境治理谈判、项目决策、环境效果付费方面的评判能力；对私营部门而言，可视化操作大大提高矿山环境治理的效率，提升资本的运营和获利能力；对社会组织和公众而言，公开透明的数据平台，为公众参与治理提供便利，也提升公众草根的影响力量。

4 结论

将PPP模式引入废弃矿山的环境和生态修复项目，既可缓解资金短缺，也能提升生态治理效率，还可以提高社会资本的使用效率，实现政府、企业和社会的“多赢”。通过SWOT分析PPP模式应用到废弃矿山的环境治理项目还存在模式选择、合理回报机制、法规不足等短板制约。文章分析了矿山环境治理PPP模式的影响因素，提出矿山环境治理具体的PPP模式，即采用由企业、私营方部分或全部投资付费合同FDBT/FDBOT模式；提出了政企PPP合作方式，即采用区域环保整体项目包，二八模式治理、政府以环境效果付费的合作方式；设计了矿山环境治理PPP项目的利润回报机制，从资源回报、资本回报、投资退出保证三条路径设计了私营部门在治理废弃地生态环境问题中合理的利润回报，当然这还需要交易市场的完善和推动，政府还需要在市场运作方面加对PPP的推动。同时为规避矿山环境治理和生态修复PPP模式过程中的风险和问题，政府还需要形成废弃矿山环境治理PPP项目动态管理机制，以适应长期的内外部环境条件的变化，还需要从法规、制度、专业人才多向度完善国家矿山环境治理配套能力建设，并充分调动公众和社会力量，利用环境信息化和大数据平台实现废弃矿山智慧治理。

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Analysis of PPP application in abandoned mine environment management based on SWOT

LIU Yiqing

(Mining Development Research Center, Jiangxi University of Science and Technology, Ganzhou 341000, China)

In 2016, a comprehensive environmental management of mine opened a new page, in the face of a large number of historical abandoned mines environmental management, environmental protection PPP mode transplanted into the mine field of environment management, to solve the mine environmental governance fund shortage dilemma is worthy of study. This paper analyzes the application status of environmental protection PPP project, and analyzes the practicability and feasibility of the environmental control of abandoned mine by using SWOT analysis method. According to mining environmental management PPP model with its own characteristics, the paper proposes abandoned mining environmental management PPP specific application mechanism: the mining environmental management PPP project uses FDBT / FDBOT mode; using environmentally-friendly region as a whole project package, 20% of the business model of governance and the environment pay cooperation; design of return mechanism mine environmental governance PPP projects; establishment of dynamic management mechanism of PPP project for environmental management of abandoned mines; to improve mining environmental management capacity building support from government regulations, institutions, professionals and other dimension; collaborative public power, the use of “Internet plus” to realize the wisdom of mine environment governance.

PPP mode; abandoned mine; environmental governance; SWOT

2016-05-30

2015年度国家社科基金一般项目资助(编号：15BJY060)；2014年江西省高校人文社会科学研究项目资助(编号：JJ1429)；2014年度江西理工大学基金重点课题资助(编号：HSFJ2014-K02)

刘亦晴(1977-)，女，副教授，主要研究领域为矿业经济，E-mail:1072039141@qq.com。

X751

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1004-4051(2016)12-0048-06