趟出一条城市转型发展之路解读《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》

本刊记者 柯善北

聚焦建设

趟出一条城市转型发展之路解读《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》

本刊记者 柯善北

过去的30余年，我国城镇化进程快速推进，50%的人口涌入了城市。但是，粗放的发展模式对生态造成了一定破坏。经济的增长、城市的发展，是否无可回避地要经历“大拆大建”城市病的阵痛？是不是一定要以割裂历史的脉络、破坏生态环境为代价？

去年，中共中央、国务院提出，要有序实施城市修补和有机更新，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题；制订并实施生态修复工作方案，有计划有步骤地修复被破坏的山体、河流、湿地、植被。

按照中央决策部署和有关要求，住房城乡建设部将“城市双修”作为治理城市病、转变城市发展方式的重要抓手，推动供给侧结构性改革的重要任务，全面部署，全力推进。

（一）“城市双修”的提出与部署

2015年4月，住房和城乡建设部党组书记、部长陈政高在海南调研时，针对三亚城市转型的特点和城市发展建设中存在的问题提出“城市修补、生态修复”（“双修”）试点工作，并明确了三亚近期启动开展的十项具有节点性重要意义的具体工程，包括城市内山、河、海、湿地生态修复工程，以及城市绿地和绿化带建设、广告牌治理、城市色调整理、城市夜景照明、城市天际线规划、城市建筑立面改造、违法建设治理等。同时标本兼治，在集中精力和时间进行修补、修复的同时，建立城市生态环境的生态性、公共性和协调性系统，树立提高城市景观风貌品质的标准。

2015年12月中央城市工作会议提出，“要加强城市设计，提倡城市修补，加强控制性详细规划的公开性和强制性”。由此，中央层面正式提出城市修补这一说法。

2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，有序实施城市修补和有机更新，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题，促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调、优美。

2016年年底以来，住建部相继印发《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》、《三亚市生态修复城市修补工作经验》和《关于将福州等19个城市列为生态修复城市修补试点城市的通知》，对在全国开展生态修复、城市修补工作、推动城市转型发展作出全面部署。

（二）具体指导意见的出台

2017年3月，住房城乡建设部又印发了《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，明确了生态修复、城市修补工作的指导思想、基本原则、主要任务目标，提出了具体工作要求。

《指导意见》指出，生态修复城市修补是治理“城市病”、改善人居环境的重要行动，是推动供给侧结构性改革、补足城市短板的客观需要，是城市转变发展方式的重要标志。

《指导意见》要求，各地将“城市双修”作为推动供给侧结构性改革的重要任务，以改善生态环境质量、补足城市基础设施短板、提高公共服务水平为重点，转变城市发展方式，治理“城市病”，提升城市治理能力，打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让群众在“城市双修”中有更多获得感。

《指导意见》要求以政府主导，协同推进;统筹规划，系统推进；因地制宜，分类推进；保护优先，科学推进。要求2017年，各城市制定“城市双修”实施计划，完成一批有成效、有影响的“双修”示范项目；2020年，城市“双修”工作初见成效，“城市病”得到有效治理。

《指导意见》从四个方面对推动“城市双修”工作提出了具体指导意见：

一是完善基础工作，统筹谋划“城市双修”。要求开展城市生态环境和城市建设调查评估，编制城市生态修复和城市修补专项规划，制定“城市双修”实施计划，统筹谋划、有序推进“城市双修”。

二是修复城市生态，改善生态功能。要求尊重自然生态环境规律，落实海绵城市建设理念，采取多种方式、适宜的技术，系统地修复山体、水体和废弃地，构建完整连贯的城乡绿地系统。

三是修补城市功能，提升环境品质。要求填补城市设施欠账，增加公共空间，改善出行条件，改造老旧小区。在此基础上，保护城市历史风貌，塑造城市时代风貌。

四是健全保障制度，完善政策措施。要求强化组织领导，创新管理制度，积极筹措资金，加强监督考核，鼓励公众参与。住房城乡建设、规划部门要争取城市主要领导的支持，将“城市双修”工作列入城市人民政府的主要议事议程。

（三）重点抓好五方面工作

据住建部城乡规划司有关负责人介绍，我国城市数量多，自然条件、发展阶段、经济发展水平等差异大，“城市双修”的任务目标、组织方式、理念方法、项目规模、政策举措等不尽相同，有必要选择不同性质、规模和类型的城市作为试点，探索总结更多可复制、可推广的“城市双修”经验，引导各地学习借鉴，因地制宜地推进“城市双修”工作。

关于下一步“城市双修”工作，该负责人表示，要重点抓好五方面工作：

一是推广三亚经验。住房城乡建设部将三亚“城市双修”经验总结概括为“领导亲自推动、坚持统筹协调、扎实推进工作、完善保障措施”4方面共12条，特别是加大治理违法建设力度，多种方式筹措资金，注重公众参与和舆论引导。

二是注重问题梳理。通过调查评估、综合分析，找出生态问题突出、急需修复的区域，梳理城市基础设施、公共服务、历史文化保护、城市风貌等方面存在的问题和不足，确定“城市双修”的范围和重点。

三是做好统筹谋划。各地要把“城市双修”作为贯彻落实中央城市工作会议精神的重要任务，作为提高城市规划建设管理水平的重要抓手，切实加强组织领导。各相关部门要加强分工合作，坚持问题和目标导向，统筹规划，综合施策，保持工作系统性、整体性。

四是细化工程举措。通过制订实施方案，建立项目清单，将“城市双修”细化为可量化、可操作和可考核的工程。细化项目安排，明确建设时序和完成时间，落实实施主体，分项、分期、分片推动实施“城市双修”工程。

五是确保工作实效。坚持以人民为中心的发展思想，将“城市病”的治理成效、基础设施改善程度、社区功能提升完善、环境景观修复效果以及人民群众的满意度和获得感作为评价“城市双修”成效的基本标准。

（四）城市主政者要过五关

对城市的主政者而言，“城市双修”是一个系统工程，作为一盘大棋，牵一发而动全身。

在“城市双修”浪潮涌起的背景下，城市主政者首先要过“观念关”。“城市双修”对城市来说很大程度上就是“刮骨疗毒”，是城市发展方式转型的一场“革命”，这就需要城市主政者转变思想观念，并且以先进的理念为主导，以空前的决心和力度推动“城市双修”。

其次，要过“财力关”，要积极探索多种资金模式。“城市双修”绝不只是表面的恢复绿化、修复秃山、拆掉不和谐建筑那么简单，它需要填补城市建设历史欠账，优化城市空间环境，重新打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，这就要加大生态修复、城市修补等重点工程，同时又涉及加大拆迁安置力度、增加公园绿地数量和规模等，要敢于投入、舍得花钱。这就需要城市主政者积极筹措财政资金，比如将重要的“城市双修”工程纳入国民经济和社会发展年度计划，保持每年安排一定比例的资金用于“城市双修”项目，发挥好政府资金的引导作用。同时还要筹措社会资金，大力推广PPP模式，吸收民间资本进入等。

第三，要过“技术关”，以优秀的实践和经验做保障。在这一方面，三亚的经验可以借鉴。比如临春岭城市果园，让果树上街，将果园种植、休闲游憩和高差处理巧妙融为一体，打造集山体修复、生态保育和城市休闲于一体的城市山体公园。这些生动鲜活的案例，为“城市双修”提供了优秀的项目技术示范。

只有这样，才能真正补足城市短板，转变城市发展方式，只有这样，才能真正改善生态环境和城市风貌，打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。