我国水利水电工程移民利益补偿机制改革思路及建议

崔伟

我国水利水电工程移民利益补偿机制改革思路及建议

崔伟

Wo guo shui li shui dian gong cheng yi min li yi bu chang ji zhi gai ge si lu ji jian yi

水利水电工程在国计民生中地位显著，是社会经济发展的基础建设项目。由于工程浩大，涉及的空间范围广大，一般都需要周围的原居民搬迁，迁移过程中如何补偿原居民利益即成为一个十分重要的问题。文中首先从补偿机制改革的必要性入手，在此基础上提出补偿机制的原则和思路，最后提出如何化解改革成本的思路。

新中国建立以来，我国共修建了八万多座水利水电工程，迁移人口将近2500万，这些工程在发电、防洪、供水、生态等方面发挥了重要作用，促进了社会经济的发展，同时也衍生出了移民难题。若从经济学角度考虑，兴建水利工程是一种优化资源配置的行为，带来一部分收益的同时，损害了另一部分的既有利益，这两部分人之间的交叉存在又引起一系列社会问题。如何分配资源优化配置后的增值部分，建立合理的补偿机制，是本文探讨的重点。

一、补偿机制改革的必然性

1.旧补偿机制遗留问题。IDRN (世界移民网络) 主席Downing指出∶ “从增加的科技知识，包括移民过程纵向前后比较研究 , 已不难发现现有补偿是难以使移民恢复原有状况的。总之 ，那种认为现有补偿可以为移民搬迁后生计恢复 , 实现可持续发展铺设康庄大道的经济学逻辑是错误的”。以往的事实表明，某些水利水电工程项目移民搬迁后，生活更加贫困，这是人为因素造成的次生贫困。移民离开家园就需要重建家园，适应环境和寻找生计，搬迁补偿标准和规则带有明显的时代性，深受当时社会经济发展水平影响，使不同历史时期、移民安置区与非移民安置区之间经济差距越来越大，形成了历史问题。

2.当前补偿机制的缺陷。当前补偿机制存在多种问题，主要有：第一，土地产权制度不完善，农村土地产权的两种形式是私有权与承包经营权，在征地和补偿上有很多麻烦，需要对土地补偿费、安置费与地上附着物补偿费分开管理，存在产权主体和利益主体不一致的现象；第二，确定补偿标准不科学。当前征地补偿标准采用的方式之一是年产值的倍数，忽略了土地的区位价值，这种方式常常导致补偿标准与实际脱节；第三，补偿费用偏低。通常重点基础项目补偿费用多是以政府定价为准，给予农民的补偿费用一般较低。

3.水利水电工程需要得到移民的支持。移民过程也就是利益重新分配的过程，这个过程存在各方利益的冲突，在解决社会冲突时，科塞提出了著名的“社会安全阀”制度，即社会预警机制。一个群体是否支持一种变革，取决于变革参与各方对改革后预期利益的估计。兴建水利水电工程是需要付出成本的，资源重新配置也会带来巨大的长期的利益，问题就在于利益的分配标准与分配方式。当前需要从构建完善的社会保障体系入手，充分解决移民的利益诉求，才能获得他们对水利水电工程搬迁的支持。

二、建立补偿机制的原则和思路

水利水电工程是利国利民的基础项目建设，对国民经济发展和社会发展作用显著，由于工程实施过程中涉及到各利益相关方的矛盾，有一部分人利益受损，因此需要采取补偿措施弥补利益受损一方。补偿的对象既包括直接受影响的群体，也包括间接受影响的群体。补偿过程中应坚持适度、“造血”、兼顾效率与公平、弱势群体保护等基本原则，具体可以以下几点建立补偿机制。

1.为失地农民构建完善的社会保障体系。现阶土地对于农民来说，社会保障功能远大于经济功能。“三农专家”温铁军指出：“对许多人均耕地不足一亩的农户来说，耕地已经不具备生产资料的性质 , 而成了他的社会保障”。 由国土资源部耕地司牵头制作的调研报告表明，在我国广大农村地区，土地的生存保障功能达到土地总效用的51.32%，而经济功能仅为28.70%。即便有其他收入足以取代农业生产的收入，还是有63.7%的人认为土地是他们生存的基础。鉴于当前现状，不能把征地问题土地化，看做一个经济问题，土地就是农民的全部，要为失地农民构建完善的社会保障体系，保障与就业相结合。

2.完善土地征用补偿制度。征地补偿制度主要用于解决征地过程中针对土地的经济补偿或者移民迁移过程中遇到的经济问题。应改变过去按照年产值倍数的计算方法，应按照市场经济的标准进行，采用当前市场评估价作为补偿基础。在确定补偿费用时，更多需要听取土地承包者或移民的建议。在分配补偿费用时，首先要有利于土地承包者而不是农村集体经济组织，补偿费用的用途应倾向于使失地农民重新建立生活、重新恢复开展生产活动。在建立水利水电工程中，失地农民以自己原有的居住和土地使用权作为权益类资产参与工程建设项目，长期分享收益，这样可以切实保障失地农民的合法权益。

3.移民安置方式与经济补偿相结合。移民安置可以考虑受益区优先，水利水电工程通常涉及到地区政府之间、企业之间、移民与当地居民之间一列复杂的关系，地区政府要把帮助移民恢复生产作为重点工作，逐渐提高移民生活水平，可以采取本县分散或集中安置，跨县或跨省安置等等，根据不同的安置方式，详细规定补偿、安置和搬迁等等各种费用标准及使用方法。移民被安置地土地增值部分，应按照贡献进行分配，移民具有与原住民同等的权利，享有土地增值收益。在安置方式上，也可以采用“对口支援”，不同区域根据自己的区位优势、产业优势等，进行经济合作，共同发展，把区域资源开发与移民安置相结合，实现双赢。

三、改革补偿机制成本分析及化解建议

当前，构建移民社会保障制度至少面临三个方面成本和风险：首先，资金问题。构建完善的社会保障制度实质上是解决资金来源问题。根据统计，“全国失地农民总数估计在 4000 万人左右 , 每年还要新增 200 多万人。根据当前我国最低社保标准，即便土地补偿金全部投入，还存在约 6 ～10 千亿元的缺口”。更严峻的事实是，保守估计，到2030年，我国失地农民人数将达到1.1亿。其次，新老安置模式衔接问题。从农转非就业安置的传统模式改变为社会保障安置的新模式，失地农民的利益存在长期与短期利益的问题。最后，新老移民问题。不同时期的移民政策不同，造成了两个移民群体，而两个移民群体间存在补偿标准的不同，比较后容易导致心理失衡，引起群体性上访，最终增加移民政策变革的社会成本。

建立完善的移民社会保障制度，根本上来说要解决资金问题，资金的筹集可以从这几个角度考虑：第一，提高项目投资预算中征地费的比例。我国征地费占项目投资比例与国外相比有很大差距，可以通过提高征地费，充实社会保障资金。第二，提高用地成本中征地费的比例。项目实际用地成本中，政府各项税费所占比例过大，在执行过程中，政府在考虑投资成本的前提下，通过减少税费的途径以增加移民的收入补偿。第三，多渠道募集。建议把一部分农村集体财产转入移民社会保障基金中，为保障基金的保值增值，选择安全可靠的投资手段，充分利用市场经济的有利条件，确保移民社会保障得到充足的保证。

（作者单位：河南省水利勘测设计研究有限公司）