洪泽湖禁止采砂工作的实践与思考

尤其中

洪泽湖禁止采砂工作的实践与思考

尤其中

一、洪泽湖非法采砂及监管现状

2007年4月洪泽湖水域相继发现砂源后，江苏省内外一些采砂船只陆续涌入洪泽湖进行非法采砂活动，情况一度处于失控状态。为加强对洪泽湖及淮河干流采砂的监督管理，打击非法采砂行为，2010年淮安市政府成立了淮安市河道采砂专项整治领导小组，成员包括洪泽湖周边的洪泽、盱眙、淮阴等县区政府，以及市水利、公安、交通运输、国土资源等职能部门。2012年，进一步充实新增市政法委、环保、安监和省洪泽湖渔管办等部门。按照“三部两省”通知部署和省里要求，淮安市通过政府主导，部门联合，市、县联动，定期组织开展联合执法行动，始终保持对非法采砂严打高压态势，洪泽湖非法采砂得到了一定控制。但在暴利驱使下，仍有一些采砂船顶风偷采，致使洪泽湖非法采砂现象一直未能有效根除。目前整个湖区仍滞留几百条采砂船只，这些采砂船分布散乱，流动性大，人员状况复杂，监管难度很大。

二、全面禁止采砂所采取的措施

1.落实禁采监管职责

“三部两省”通知印发后，淮安市及时完善《淮安市河道采砂专项整治行动方案》，调整充实河道采砂专项整治行动领导小组成员，健全相关制度。在《淮安日报》要闻版刊登《通知》内容，详细解读禁采监管机制、措施、责任。以市政府办公室名义在《淮安日报》上向社会公布淮安市洪泽湖禁止采砂责任人名单，明确市政府一名副市长和洪泽湖周边洪泽、盱眙、淮阴三县区各一名副县（区）长为政府责任人，市水利局局长和沿湖三县区水利（务）局局长为牵头部门责任人。盱眙县、洪泽区政府研究出台打击淮河及洪泽湖水域非法采砂实施方案，明确乡镇人民政府是河湖采砂管理工作的责任主体，落实禁采任务。

2.强化巡查和联合执法

为早发现、早制止、早处理，淮安市、县（区）两级水利部门结合实际，制定湖区执法巡查方案，面上巡查每天不少于1次，对交界水域、采砂多发水域实行突击巡查、驻点巡查。市水政支队组织开展联合执法巡查每周不少于1次。洪泽区水政大队安排执法人员及一艘执法船艇长期驻守老子山水域；盱眙县水政大队联合水警和有关乡镇，利用视频监控等科技手段，实时掌握非法采砂船只行踪。定期组织市、县两级联合执法行动，始终保持对非法采砂高压严打态势，市级每月组织1～2次联合执法行动，县（区）每月组织联合执法行动2～4次。近两年共开展联合执法150余次，出动执法人员5400余人次，出动执法船艇900余艘次。

3.建立长效管理机制

为保障洪泽湖防洪、供水、航运和生态安全，使打击非法采砂工作保持常态化、长效化，淮安市政府印发《淮安市洪泽湖禁止采砂长效管理实施意见》，进一步明确沿湖地方人民政府及水利、国土、交通、公安、环保、监察、安监、渔管等部门禁采工作职责，确定长效管理工作重点。具体措施如下：（1）强化联合执法巡查，沿湖县区每天至少开展一次巡查，市各有关部门每月组织不少于一次执法检查。交通、公安、水利等部门一旦发现非法采砂船只和涉砂行为，按照各自部门的法律法规依法处置。（2）严厉打击非法采砂行为，坚持部门联动、综合执法，建立健全打击非法采砂协同机制。定期开展联合执法行动，严厉打击非法采砂、运砂及暴力抗法等行为。推进“两法衔接”，对于查获非法采砂涉及的金额、违法事实情节、违法事实造成的后果等涉嫌构成犯罪的，移送公安机关依法追究违法人员刑事责任。（3）强化源头治理，重点实施采砂船集中停靠管理，各县区对停留在所辖水域的采砂船舶指定地点集中停靠，组织人员集中看管。严密监视境内造船企业，对存在非法改建采砂船只的行为进行查处，实现对采砂船只的长效监管。对筛砂船、黄砂堆场等加强管控，且不断强化对各县区和相关职能部门的履职纪律和问责要求。

三、禁采工作存在的问题和难点

1.采砂管理法律刚性不强

淮安市境内河道采砂现象已出现多年，采砂管理工作也开展了多年，但无论从国家或省级层面，均尚未出台专门针对采砂管理方面的法律法规。已经颁布实施的水利法规、管理条例及实施办法等对河道采砂监管措施和手段也十分有限，刚性约束明显不强。目前，江苏省仅有《江苏省湖泊保护条例》和《江苏省水利工程管理条例》中个别条款涉及采砂监管和处罚的内容，而且《江苏省湖泊保护条例》调整范围过于狭窄，仅适用于湖泊，湖泊以外的河道采砂监管则不能适用该条例；《江苏省水利工程管理条例》赋予水利部门的执法手段则过于单一，仅规定可以处以一万元至十万元罚款。由于处罚力度不大，程序复杂，耗时较长，对于流动性极强的河道采砂作业而言法律威慑性不强，难以有效震慑非法获利者。

2.现有管理体制机制不顺

目前，洪泽湖非法采砂行为已经形成了产、泊、运、销“一条龙”非法产业链。根据相关法律规定，合法的采砂行为，不但要办理河道采砂许可证，还需办理采矿许可证和水上水下安全施工作业证等。就涉及的各个环节而言，具有管理职权的有水利、交通、国土等多个部门，但现实是部门之间缺乏有效沟通平台，协调、配合相当困难，多家发证、多头管理造成了职责交错不清，甚至是矛盾冲突，同时也造成了执法力量的分散。以淮安为例，市水利部门尚无水上执法基地，而海事、渔政部门均有良好的执法基地、渔港与码头，有较为先进的执法船艇装备、湖区视频系统，执法力量也比较充足，海事又是船舶管理的主管部门，掌握着船舶及船主的详细信息。但在采砂监管执法上，这些部门的执法优势并未能够得到充分利用与发挥。

3.禁采执法综合保障不足

突出表现在“人、财、物”三个方面。禁采执法力量不足：目前淮安市涉砂管理的县（区）有盱眙县、洪泽区、淮阴区，均存在执法力量不足的问题。如盱眙县水政大队包括大队长在内一共只有3名水政监察员（其中1名为借用人员）；洪泽区、淮阴区水政大队同时还承担着规费征收、水资源管理等工作，很难保证足够的执法力量从事采砂监管工作。禁采执法经费不足：水上执法与陆地执法相比，需要更多的经费投入，尤其是联合执法时，调集人员多，调用借用船艇、车辆多，执法成本大。仅2015年以来，淮安市、县（区）两级水利部门已在打击采砂活动中投入资金200余万元。缺少专项执法经费使得禁采工作难以为继。执法设备装配不足：淮安市各级水利部门普遍缺少水上执法装备，尤其缺少抗风能力强的船艇，有些县区甚至没有专用的执法艇。目前，市水政支队仅有一艘玻璃钢艇，抗风浪能力较差；盱眙县、淮阴区水政大队没有专用执法船艇；洪泽区大队仅有一艘执法快艇。每次开展较大规模的执法行动，均要提前向省渔管办、省洪泽湖水利工程管理处或者当地海事等部门借用。仅靠水利部门现有的执法船艇远不能满足河道巡查和打击非法采砂活动的需要。

四、对禁采工作的思考与建议

1.加强顶层制度设计

河道采砂已形成多年，但目前江苏省尚无有效力的河道采砂管理方面的行政法规和地方性法规。目前水利部门只能依照《江苏省湖泊保护条例》对正在进行中的非法行为采取行动，相对于采砂暴利而言，效果欠佳。建议借鉴安徽省的做法（安徽省人民政府于2013年颁布《安徽省淮河河道采砂管理规定》）出台针对洪泽湖非法采砂专项法规，明晰事权，使打击非法采砂行为有更为有力的法律法规依据。同时，进一步落实政府主体责任，加大对洪泽湖内“三无船只”的打击取缔力度，并有效疏导船只出湖。建议从省级层面建立定期联席会商机制，将水利、交通、公安、海洋与渔业等执法部门力量进行整合，开展常态化联合执法，建立信息共享互通制度，整合执法资源，形成执法合力。特别是针对洪泽湖区域非法采砂严重的现状，建议省级考虑成立专门执法机构，对非法采砂现象进行管控。

2.强化统一联合行动

由于洪泽湖分属两市四县二区，执法监管力度不一，地方政府行政首长负责制还没有完全落实。单个地方组织的打击行动虽然频繁，但受管理区域的限制，非法采砂船只往往能够通过“游击战术”躲避查处。建议省级层面及早形成包括淮安、宿迁两市四县二区在内的联合行动机制，确保联合行动之下，非法采砂船只无处遁形。建议省级层面加大打击非法采砂的专项活动开展的密度与广度，从“产、泊、采、运、销”五个方面综合整治。产：质监、工商等部门加大对非法采砂船只的生产和销售查处力度，重点查处沿湖部分船厂非法组装、改造、维修采砂船等行为。泊：航政等部门加大力度调查湖面采砂船只的合法性，湖区内停止停泊非法采砂船只。查扣无合法手续非法船只。采：对采砂行为造成的洪泽湖渔业资源、生态环境、水利设施的破坏以及河砂资源流失进行追责、追偿。运：强化源头管理，严禁采砂船只进入湖区及河砂资源外运。加大过闸船只监管，设置运砂船检查站，禁止非法开采砂石资源外运。销：无合法手续的，严禁沿湖码头为非法采砂、运砂提供服务。同时，建议公安部门进一步加大“清水蓝天”行动的力度，重点对洪泽湖非法采砂衍生的黑恶势力进行打击，为经济社会和谐发展营造良好环境。

3.加强资源开发利用研究

黄砂是工程建设的重要材料，也是一类重要矿产资源。如今洪泽湖有一定的黄砂储量，对湖区黄砂开采，既是对资源的合理利用，也能补充地方财政的不足。建议加大对洪泽湖内黄砂科学合理开采的研究力度，规范采砂行业，转变管理模式，以“总量控制、合理引导”为原则，在保证湖区防洪安全、生态安全和资源安全的基础上，科学设定开采区，明确开采范围和开采期，设定年最低开采能力，制定开采弃料回填强制措施，强化依法监管，引入市场机制，科学合理地开采利用资源

（作者单位：江苏省淮安市水利局223005）