基于多环节监管的食品安全现状及其治理

王帅斌，王冀宁，陈庭强，付晓燕

(南京工业大学 经济与管理学院，南京 211800)

基于多环节监管的食品安全现状及其治理

王帅斌，王冀宁，陈庭强*，付晓燕

(南京工业大学 经济与管理学院，南京 211800)

食品安全是事关人民群众切身利益的大事，是重大的民生工程，监管是确保民生安全的核心环节。采用文献分析与逻辑推演的分析方法，剖析了各个监管环节食品安全现存的问题。基于此，共建社会共治体系，建立多环节、全方位的监管体系以及科学的食品安全监管绩效评价体系是改善我国监管现状的重要举措。

食品安全；政府监管；监管环节；绩效评价

食品安全一直是党和国家高度关注的社会民生问题。2015年4月24日，十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过了新修订的食品安全法；2015年6月11日，国家总理李克强在全国加强食品安全工作电视电话会议中强调“以‘零容忍’举措惩治食品安全犯罪”；2016年1月28日，国家主席习近平在国务院食品安全委员会第三次全体会议上强调“确保食品安全是民生工程、民心工程，切实保障人民群众‘舌尖上的安全’。”表明了政府治理食品安全的决心。

然而，食品安全事故屡禁不绝，引发了公众对政府食品安全监管工作的怀疑，考验着政府的执政能力[1-3]。在我国，食品安全事件屡屡爆发的原因有很多。其中，信息不对称是诱发食品安全问题的重要原因，厂商会利用这种不对称而做出机会主义行为[4，5]，造成严重的道德风险[6，7]。随着食品生产技术的进步，监管部门面临着承担高昂的检测成本或者放松监管的两难境地[8]。一旦监管者被食品企业俘获，也会造成行政监管失效[9]，酿成食品安全事故。

为了确保食品安全，国内外学者一直在进行着不懈的探索。针对食品安全监管中的信息不对称现象，提高发现概率和加大处罚力度是治理食品安全问题的重要手段[10，11]。同时，政府建立食品安全信用档案，披露企业违法信息，通过声誉机制达到遏制食品企业违法行为的效果[12，13]。此外，从供需角度来看，推进食品产业供给侧结构性改革，缓解供需失衡问题，是减少食品安全事故爆发的新思维[14]。

在食品安全治理实践中，政府是我国食品质量安全监管体制的核心[15]，一系列解决食品安全问题的举措离不开政府的执法监管。然而，现实情况却不尽如人意，监管体系的不完善、监管理念的落后以及食品安全治理意识的缺乏造成食品安全监管缺位甚至缺失的后果[16]。鉴于此，本文采用文献分析与逻辑推演的分析方法，剖析了各个监管环节监管机制的现状以及存在的问题，并提出共建社会共治体系，建立多环节、全方位的监管体系以及科学的食品安全监管绩效评价体系，量化政府食品安全监管成效的构想。

1 我国食品安全监管现状

民以食为天，食以安为本，食品安全关乎国计民生。然而，“越南酸奶”、“假鸡蛋”等食品安全事件仍屡屡爆发，揭露了我国食品安全形势依然不容乐观，潜在问题不少。

1.1 事前预防监管环节中存在的问题

1.1.1 食品安全风险交流机制滞后

食品安全风险监管体系包括风险评估、风险管理和风险沟通三个环节[17]。其中，风险沟通以信息为载体，连接着风险评估和风险管理。在我国，基础弱、技术落后、信息化水平低的小企业、小作坊在食品行业中占了很大的比重。在信息不对称背景下，这部分企业受制于规模、资金和技术条件，容易产生逆向选择和道德风险，加之从农田到餐桌的时空距离增大，无形中增加了食品生产经营等中间环节出现食品安全风险的可能性[18]。此外，由于缺乏独立的信息披露平台，造成信息透明度差，风险交流、反馈渠道不畅[19]，政府和消费者作为主要的监管者，无法有效地履行监督的权利和义务。

1.1.2 食品行业“潜规则”频现

为治理食品安全，我国相继出台了《食品安全法》、《产品质量法》、《标准化法》等多部法规，构筑起了食品安全监管体系的基本框架。但是随着食品市场竞争激烈程度的增加，食品生产工艺的提高，急需新的法律法规去规范食品生产、销售厂商的行为，防止法律漏洞的存在[20]。此外，尽管2013年“国家食品药品监督管理局”改名为正部级别的“国家食品药品监督管理总局”，结束了以往分段治理的“九龙治水”格局。但是在地方政府的监管实践中，仍然存在着“食药监”和“市场监督管理局”共存的局面，导致监管执行系统性、协调性差[21]，为食品行业“潜规则”的形成提供了土壤，引起民众厌恶。

1.2 事中处置监管环节中存在的问题

1.2.1 基层监管力量薄弱

监管技术改善、监管能力提升是有效实施食品安全监管的前提[22]。然而，监管力量不足、监管保障薄弱、监管队伍素质偏低等问题成为我国基层监管部门的真实写照[23，24]。首先，经费投入严重不足，基层监管力量较为薄弱，对一些问题食品的整治有心无力。其次，基层食品检验检测能力不足，无法对一些潜在的食品安全隐患做出准确的检测，难以形成社会威慑。最后，基层监管队伍中低学历、低素质现象较为普遍，加之培训力度不足，制约了基层食品安全的日常监管工作。

1.2.2 食品召回制度难于发力

食品召回制度是指由政府采取强制措施或者企业自主将危及消费者健康或者存在潜在危害的有缺陷食品召回并予以赔偿的一种制度[25]。食品召回对于维护食品安全，提高食品质量有着积极作用，欧美等不少国家都由专门的机构负责食品召回[26]。然而在我国，食品召回制度施行时间较为短暂，食品召回法规体系不完善、食品召回部门监管职责不清等问题依然存在，同时也造成了对问题食品管理的效率低下。此外，目前我国的食品召回仅仅停留在监管部门和食品经营者之间关于中止生产经营某种食品的浅层表面，导致食品召回成效并未达到监管部门的预期。

1.3 事后处理监管环节中存在的问题

1.3.1 食品企业诚信体系建设落后

诚信是食品行业的首要准则，对于保证食品安全，保障食品行业持续、健康发展至关重要。对于当前中国的食品行业，食品企业诚信体系建设相对滞后，食品安全诚信保障能力不足，诚信信息征集和披露、诚信成效评估、诚信奖惩等一系列必要的诚信制度尚不完善[27，28]。外部约束制度的不完善，造成诚信体系本身缺少应有的刚性。此外，食品企业管理者对诚信体系建设必要性和迫切性的理解不足，缺乏参与外部性诚信体系建设的主动性，进而忽视内部诚信管理体系建设。总之，目前我国的食品企业诚信体系建设落后，诚信体系的不完善给食品企业的失信行为提供了生存的空间和土壤。

1.3.2 政府监管执行力度不够

食品安全事件频繁发生的原因既与不法商家的违规行为有关，也与法律、制度漏洞造成的监管缺失有关[29]。2015年修订实施“史上最严”食品安全法，从法律制度上为食品生产、加工、销售等环节保驾护航。然而，地方政府出于税收、地区经济发展以及政治升迁的考虑，对违规企业惩戒力度往往较小，甚至对企业的违规行为睁一只眼闭一只眼，起不到有效的惩戒作用，政府监管行为的缺失成为当前中国食品质量安全治理最大的隐患。

2 我国食品安全的治理

食品安全是“管”出来的，针对我国食品安全治理中现存的症结，政府要进行科学的、全方位的监管。具体的，在事前预防监管环节，加强食品安全风险监管，完善食品安全相关法规；在事中处置监管环节，推动监管力量下沉，完善食品召回制度；在事后处理监管环节，构建食品安全信用档案以及编制权力清单加大行政问责。

2.1 事前预防监管环节的治理

2.1.1 建立信息披露平台，加强食品安全风险监测、评估和交流

建立信息披露平台，提高食品质量安全信息和监管信息的透明度[30-32]。由于食品安全风险的识别、评估和应对需要处理和提炼大量的信息，因此有必要建立权威的信息披露平台，在对信息进行整合、分类以后进行统一发布。同时，建立信息反馈机制，提高社会公众的参与度，发挥社会公众的监督和促进作用，实现包括政府在内的各利益主体的良性互动。

这一平台涉及政府、食品企业以及消费者。政府作为平台的建设者和维护者，主动公布其获得的食品质量安全信息以及监管信息，通过平台向社会大众定期发布食品安全风险警示信息，避免大范围食品质量安全事故的爆发，为社会大众健康负责。食品企业作为食品提供者，占据着信息的制高点，从解决信息不对称的角度看，政府应加强监管，要求其销售的食品详细标出生产厂家、生产日期、所含成分等信息，并在信息披露平台上予以公布，提高透明度[33，34]。此外，消费者在三方主体中居于核心地位，要通过信息反馈机制参与其中，让食品安全风险无处遁形。

2.1.2 完善法律法规体系，避免食品行业“潜规则”出现

执行良好生产规范、建立危害分析和关键控制点以及食品可追溯体系[35，36]。对食品生产进行连续管理和全程监控，确保食物链上的生产、加工、物流等环节的所有作业的全方位监管，杜绝潜在的食品安全风险，保障流通市场中食品的安全卫生。

深化监管体制改革。我国食药改革必须不忘初心，避免食药监局和市场监督管理局多头领导的存在。食药监局作为主要的监管主体，要切实担负起综合协调、监督评价、实施风险监测与评估、参与制定食品安全相关事宜、及时与公众沟通食品安全相关信息等方面的职责，加大食品安全监管体系建设，保障食品安全法规的贯彻实施，做到无缝衔接农业部和卫计委，切实促进和改善我国的食品安全监管水平。

2.2 事中处置监管环节的治理

2.2.1 加大基层监管队伍建设投入，推动监管力量下沉

建立食品安全监管保障体系。加大基层监管队伍建设投入，为食品安全监管执法保驾护航。将食品安全监管、技术检测以及专项整治经费等列入地方财政预算，为基层食品安全监管提供基本资金保障；建立基层食品安全协管员、信息员工作报酬补偿机制；提供技术支持，改善基层监管执法队伍装备。

建立奖惩激励约束机制。为了加强基层力量对食品安全突发事件的应急处置能力，定期对基层食品安全监管工作人员的理论和实践能力进行考核[37]，使其牢记相关法律法规，并能依法对食品生产、销售场所卫生状况、食品安全事件责任进行调查和处置以及避免次生、衍生事故的发生[38]，提高其执法能力和效率，对于考核不达标者，实施“末位淘汰”机制，从整体上提升基层监管人员素质。同时，实施奖励机制，鼓励基层监管人员愿意、大胆、创造性的开展工作，探索出符合辖区实际的食品安全监管方式，最终实现监管力量的下沉。

2.2.2 落实食品召回制度，避免“劣币驱逐良币”

劣币驱逐良币”又被称作“格雷欣法则”，是指当流通市场上出现两种内在价值不同而名义价值相等的货币时，内在价值较高的货币，即“良币”，会被人们收藏、熔铸或输出国外，逐步退出市场，而 “劣币”，则会成为主要货币。

食品召回制度的落实有赖于公众和食品企业召回意识的增强。从屡次爆发的食品安全事故中发现，公众维权意识的缺乏是造成食品企业有恃无恐的主要原因。为此，政府部门应该加强对消费者的食品召回意识的宣传，改变消费者以往面对问题食品忍气吞声或者自认倒霉的意识，而是能积极主动地向政府主管部门反馈，以便使缺陷商品尽快被召回。同时，消费者要根据受伤害情况申请赔偿，维护自身的合法权益。此外，加强对食品生产或销售企业食品召回方面的教育，如果企业面对问题食品心存侥幸失去了主动召回机会，一旦食品质量安全问题率先被政府、网络媒体或消费者揭露，最终将会影响到企业声誉，使企业利润受损。

落实食品召回制度必须明确政府与食品企业的分工[39，40]。食品企业是召回政策的落实者，有责任主动、快速召回问题食品，并解决好消费者赔偿问题等，而政府是食品召回制度的制定者、督促者，有权利和义务保证召回过程的顺利实现。防止食品生产者为节约成本对其进行简单包装处理再次进入市场流通[41]。一旦这些有缺陷的食品再次进入市场，而真正质优的食品会因为缺乏价格竞争力而逐渐被残次品取代，扰乱市场秩序，造成“劣币驱逐良币”的恶果[42]。

2.3 事后处理监管环节的治理

2.3.1 构建食品安全信用档案，提高企业社会责任

建立健全食品安全诚信体系[43]，关键在于培养食品企业的食品安全诚信行为，依赖于外在监督制度的强制性和内部运行机制的合理性。作为食品行业中最重要的参与方，食品生产经营者诚信与否关系着食品安全诚信体系建设的成败。

内因决定外因，建立健全食品安全诚信体系，首先要提高食品企业的诚信意识，确保食品企业管理决策者对内部诚信管理制度的重视，将诚信贯穿于食品领域之中。外因必不可少，建立健全食品安全诚信体系，必须由政府推动建立系统、具体、实践性强的食品企业诚信档案：对“黑名单”内的食品企业要加大监督查验力度，在信贷融资、行政审批等方面予以约束；对有良好信用记录的生产经营者，在技术革新、品牌塑造等方面予以大力支持[44]。这样，通过食品安全诚信体系建设的内外兼修，最终提高食品企业的社会责任，使诚信成为食品企业时刻谨记的行为准则。

2.3.2 编制权力清单，严格食品安全责任追究

十八届三中全会《决定》强调施行权力清单制度，理清政府权责边界。在食品安全监管领域，根据监管部门的职责编制权利清单[45]，明确政府在食品安全监管中的权利和责任，形成权责一致、分工合理、运转高效的政府职能体系。通过清晰的监管部门的责任权力避免监管部门的多重任务，建立起相应的问责机制，实现食品安全治理[46，47]。

行政问责是对领导责任进行事后追究的一种监督手段，包括各种形式的行政和司法追究，其根本目的在于防范行政不作为、乱作为。

完善行政问责制度，对于超出权利清单的失职、渎职行为进行食品安全责任追究[48，49]。将食品安全事故的发生情况纳入领导(地方主政领导和监管部门领导)干部任用、晋升的考核体系中[50]，作为评定其政绩的重要指标。同时，对于在监管工作中因失职、渎职行为产生不良影响或者食品安全事故的相关责任人，依法对其给予相应的处罚。此外，为了加大威慑力，要实现问责的常态化。

3 食品安全治理启示

3.1 构建社会共治体系

从上述研究中发现，不管哪个环节的食品安全治理都依赖于政府严格的监管、企业的配合以及消费者等社会监管力量的参与。因此，本文提出构建政府主导、各方协同治理的社会共治格局。具体来说，政府在社会治理中发挥主导作用，政府通过健全沟通渠道、落实法律法规等方式规范引导其他主体积极参与共治；行业协会作为自律组织，有义务通过严格自律及与其他企业间的监督、约束和控制参与食品安全共同治理；消费者、媒体等第三方监管力量通过投诉、报道等途径对政府以及企业进行监督，参与社会共治，改善我国食品安全现状。

3.2 建立多环节、全方位的监管体系

从上述研究中还发现，食品安全监管是涉及食品安全事前预防监管、事中处置监管以及事后处理监管的系统工程。因此，本文提出建立多环节、全方位的监管体系。预防性是体系设计的关键原则之一，追求的是未雨绸缪，将食品安全风险消除在萌芽状态；事中监管是针对突发的食品安全事件，监管部门能在第一时间内采取应急措施，避免扩大影响；事后处理监管是政府全方位监管体系的最后一环，强调的是政府对食品安全事故的反思和监管制度的优化。所以，要事前、事中、事后监管并重，不同食品采取不同的监管方式，而不是强调源头治理就放松对事中、事后监管的重视，或者忽视风险监测评估体系的建立，出了事再监管。

3.3 构建食品安全监管绩效评价体系

为了鼓励消费者参与、助推政府加强监管，本文提出构建食品安全监管绩效的评价体系。通过构建科学的政府监管环节的评价体系，为政府监管提供“指引”，使监管更加准确、有效，最终达到“帕累托最优”。另一方面，评价体系的构建有利于量化政府监管质量，促进食品安全信息透明度建设，保障公众知情权，从而对政府监管形成倒逼机制，提高政府监管的效率。

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StudyontheCurrentSituationandControlofFoodSafetyBasedonMulti-linksSupervision

WANG Shuai-bin,WANG Ji-ning,CHEN Ting-qiang*,FU Xiao-yan

(School of Economic and Management,Nanjing Tech University,Nanjing 211800，China)

Food safety is a matter of vital interests of the people and major livelihood projects.Supervision is the core link to ensure the safety of people's livelihood.In this paper,literature analysis method and logical deduction analysis are adopted,current situation of food safety in various regulatory links are analyzed. Based on this,argue that it is an imperative measure to improve the current situation of China's supervision by establishing a social co-governance system,establishing a multi-link and all-round supervision system and constructing a scientific regulatory performance evaluation system of food safety.

food safety;government supervision;regulatory link;performance evaluation

TS201.6

A

10.3969/j.issn.1000-9973.2017.11.031

1000-9973(2017)11-0137-06

2017-06-02 *通讯作者

国家社科基金重大招标项目(12&ZD204)；江苏高校哲学社会科学重点项目(2017ZDIXM074)

王帅斌(1992-)，男，河南太康人，硕士，研究方向：食品安全管理；

王冀宁(1965-)，男，江苏南京人，教授，博士，研究方向：食品安全管理；

陈庭强(1983-)，男，河南信阳人，教授，博士后，研究方向：风险管理与系统控制、农村金融。