安徽、河南、河北三省“降成本”调研思考与相关建议

中国财政科学研究院调研组

安徽、河南、河北三省“降成本”调研思考与相关建议

中国财政科学研究院调研组

编者按：根据财政部党组关于财政科研工作要更好“为党的中心工作服务、为现实服务”的指示要求，紧紧围绕党中央、国务院的重大决策部署和财政部关于2016年中心工作的安排，中国财政科学研究院于2016年4-5月就“企业成本与负担问题”展开大型调研。

调研组选择东、中、西、东北地区12个省份进行了重点深度实地调研，了解了各地企业的运行状况，以及地方政府全面落实“降成本”的具体措施及面临的现实困境，梳理出当前制约实体经济企业发展过程中面临的主要问题，深入剖析企业成本和负担高企的原因及其症结，在此基础上形成了一批高质量的调研成果。本刊从2016年第8期起将分4期陆续刊登深度调研成果，以供学界和实务部门深入了解和探讨“企业成本与负担问题”。

降低实体经济运营成本是推进供给侧结构性改革的重要任务，是应对经济下行压力、增强企业盈利能力和发展后劲、助推经济转型升级的重要举措。2016年4月下旬至5月中旬，我们赴安徽、河南、河北三省开展实地调研。从三省情况看，各地已相继采取了一些降成本举措，并取得了一定成效，但是各地经济仍面临着下行压力和复杂矛盾，在淘汰落后低效产能、深入推进结构调整中，企业承受了巨大的压力，影响各地经济增长和地方财政运行的深层次问题并未得到有效解决，因此需要按照政府引导与市场主导相结合的原则，优化企业发展的制度环境，深挖降本增效潜力，提升核心竞争力，助推企业转型升级。从短期来看，不同地区、不同行业、不同规模的企业，成本构成和问题不同，需要区别对待；“降成本”并不意味着对所有企业、在各个方面降低成本，应同时考虑各地政府的承受能力，中央制定相关政策时应避免“一刀切”，给予地方更多的选择权。从长期来看，“降成本”需要成为一种长效机制，而不是临时性措施，避免出现反弹；而且降成本也不能与结构调整和节能减排等目标相冲突，不能因此而减弱对生态环境的保护力度。

供给侧 实体经济 企业负担 降成本

根据中央“推进供给侧结构性改革”精神，为完善财税政策，降低实体经济企业运营负担，中国财政科学研究院专题调研组赴安徽、河南和河北三省①对“降成本”情况进行了实地调研。现将有关情况汇总如下。

一、调研地区财政经济发展总体情况

（一）调研地区经济发展状况

当前，安徽、河南和河北三省（以下简称中部三省）经济稳增长和调结构出现好的迹象，但总体上看中部三省经济运行仍面临三个突出问题。

1.经济增速明显下降

近年来，受国内外宏观经济形势影响，中部三省GDP增速深度下降，安徽全省GDP增速从2011年13.5%回落到2015年的8.7%，下降了4.8个百分点，河南省和河北省分别下降了3.7和4.5个百分点。2016年一季度相关指标虽有所回升，但基础还不稳固，经济增长率仍呈下降趋势。

表1 2011年-2016年一季度中部三省GDP及增速 单位：亿元

2.工业经济效益下滑，部分行业和企业困难重重

工业是三省经济大头，随着整体市场需求持续走弱，安徽、河南、河北三省规模以上工业增加值增速自2011年开始逐年下台阶，已从两位数的增长分别回落至2015年的8.6%、8.6%和4.4%。2016年1-4月，安徽和河南省规模以上工业增加值同比增长8.4%和7.8%，比上年同期分别下降0.3和0.5个百分点。调研中实体经济反映困难仍然较多，以安徽省为例，2016年前两个月，全省停产半停产企业累计占比6.8%，大型企业困难增加，产值由2015年同期增长4.7%回落到1%，前50名大型企业产值合计下降1.2%。

图1 2015年2月-2016年4月中部三省规模以上工业增加值月累积增速

在新常态背景下，国际经济复苏不及预期、国内经济下行压力加大、全国工业运行总体不佳，中部三省工业企业盈利水平逐年下降。以河南省为例，利润率从2011年的8.67%下降到2015年的6.69%。2015年，河南全省规模以上工业企业实现主营业务收入72381亿元，同比增长6.6%，实现利润总额4841亿元，同比减少0.1%，亏损企业单位数达到1098个，同比增长13%。

表2 “十二五”期间河南省规模以上工业主要指标变化情况

工业企业经济效益下滑的主要原因有：一是工业企业成本增速高于收入增速，盈利空间收窄。以河南省为例，2015年，工业品出厂价格同比下降4.6%，降幅同比扩大2.8个百分点；初步测算，因工业品出厂价格下降，全省工业企业主营业务收入约减少3500亿元，利润净减少200多亿元。工业企业主营业务成本增幅高出主营业务收入0.8个百分点；百元主营业务收入成本87.52元，达近两年最高值。二是传统行业空前下调带动整体利润萎缩。2015年，河南省冶金、建材、化工、轻纺和能源五大传统支柱产业利润总额同比下降8.4%，下拉全省利润增速3.6个百分点；采矿和钢铁原材料行业利润总额同比下降45.3%，下拉全省利润增速5.6个百分点。

3.融资难、融资贵问题困扰中小企业发展

近年来，企业总体融资难度有所上升，基于风险考量，多次降息降准之后银行信贷投放规模仍处于较低水平。以安徽省为例，截至2015年末，仅有412户重点税源企业存在长期借款，占总户数的15.2%，较年初减少126户。长期借款余额合计2265.3亿元，比期初减少335.7亿元，下降13.6%。商业信贷向部分龙头企业和优质企业集中，对中小企业的信贷投放逐步收窄。

4.应收账款和产成品库存上升

三省企业的应收账款、产成品库存（以下简称两项资金）占比居高不下，流动资金存在风险。以安徽省为例，2015年，全省“两项资金”占用6471.88亿元，占流动资产的比重为26.5%，同比提高0.8个百分点。其中，应收账款4899.64亿元，同比增长12.1%，增速高于主营业务收入增速5.5个百分点，企业间相互拖欠现象较为明显。

（二）调研地区财税运行状况

受经济下行影响，当前中部三省财政运行情况不容乐观，财政收入增速放缓，财政支出压力加大。

1.财政收入增长由中高速转向低速

2011-2015年，安徽全省财政总收入分别比上年增长27.6%、14.9%、11.2%、8.9%和9.5%，下降了18.1个百分点。全省一般公共预算收入分别比上年增长27.3%、22.5%、15.8%、6.9%和10.6%，下降了16.7个百分点。河南省财政总收入和一般公共预算收入增速分别下降了16.2和14.7个百分点。河北省财政总收入和一般公共预算收入增速分别下降了17.8和22.2个百分点。

表3 2011-2015年中部三省财政总收入规模及增速 单位：亿元

表4 2011-2015年中部三省一般公共预算收入规模及增速 单位：亿元

2.财政收入结构不合理情况有所加剧

从财政收入总体结构来看，税收收入比重下降，非税收入比重上升。2011-2015年，安徽、河南、河北三省税收收入占一般公共预算收入的比重分别下降了2.4、3.6、4.6个百分点。

表5 2011-2015年中部三省一般公共预算收入结构 单位：%

进一步观察税收收入，受经济下行影响，已经由前期中高速转向中低速增长。2015年，安徽省地方税收收入1589.2亿元，同比增长5.7%，税收增速自2003年以来首次回落至个位数水平，增长水平略低于同期经济表现。分产业看，地方税收中第三产业税收的比重进一步上升，来自第二、第三产业的地方税收收入比由2010年的39.1∶60.8调整为2015年33.2∶66.6。其中，来自房地产业的税收由2010年的25.8%上升为33.2%；来自采矿业的税收由2010年的6.3%下降为2.6%。

河南省地税税收增长与经济增长同向变化，但下调程度前者大于后者。2014年和2015年，经济增速分别较2013年回落0.1、0.7个百分点，而税收增速则分别较2013年回落9.8、12.8个百分点，显示出在速度型经济增长模式和以间接税为主的税制结构下，税收收入随经济减速而加速放缓的特征。从税源结构看，河南省地税税源涵盖三次产业中的96大类，但主要集中在房地产业、建筑业、工业和金融业，四大行业税收占地税税收总量近80%。受传统工业尤其是采矿业和高耗能制造业结构调整、产能过剩、价格下滑影响，工业税收近年来快速下滑，税收规模占整体税收比重由2006年的30%下降至2015年的13.2%，由税收第一大行业退居第三位；房地产税收则由地税第三大行业跃居第一位，占整体税收的比重达到34.1%。从国税收入来看，2013年以来，主体税种整体形势不容乐观。2016年一季度，河南全省增值税同比下降0.5%，扣除“营改增”收入下降1.4%，较2015年同期降低5.6个百分点，减收1.03亿元；车辆购置税延续2015年的下降走势，同比下降17%，减收7.42亿元。

影响税收收入的因素主要有：一是经济因素。受经济发展速度、运行质量和经济结构等因素制约，经济增长对税收拉动不足。二是政策因素。政策性减收对税收压力较大。主要有营改增、1.6升以下排量乘用车减半征收车购税和扩大小微企业减半征收企业所得税范围政策。三是税源因素。受市场需求、价格等因素影响，煤炭、有色金属、采矿、原油、化工等基础性行业收入持续收缩。

表6 2013年-2016年一季度河南省国税分税种收入情况表

3.财政收支矛盾比较尖锐

在收入大幅下降、增收难度不断加大的同时，中部三省当前在调整收入分配、落实就业政策、发展教育事业、提高养老保险和城乡低保、提高新农合和城镇居民医保财政补助水平、建设保障性安居工程等民生事业方面，需要大量财政资金投入，加上加快产业结构调整和转型升级，推进重大基础设施项目建设，偿还到期地方政府性债务等，财政收支矛盾日趋尖锐。2015年以来，中部三省的一般公共预算支出增长速度均维持在10%以上，公共预算支出增速快于公共预算收入增速。

表7 2014-2015年中部三省一般公共预算支出和一般公共预算收入增速对比

（三）相关结论

2016年以来中部三省经济运行实现了良好开局，主要指标好于全国且位次靠前，结构优化也带来质量效益提高，特别是经济运行的积极因素在逐步增多，如PMI、PPI等多项先行指标表现向好，用电量攀升、货运量平稳有升。但也要看到，当前国内外环境依然复杂严峻，影响经济增长和地方财政运行的深层次问题并未得到有效解决。下一阶段，应继续强化政策措施落实，进一步加大供给侧结构性改革推进力度。从三省情况看，降低实体经济运营成本是推进供给侧结构性改革的重要任务，是应对经济下行压力、增强企业盈利能力和发展后劲、助推经济转型升级的重要举措。其中降低实体经济运营成本是推进供给侧结构性改革的要求。目前，我国经济面临着下行压力和复杂矛盾，在淘汰落后低效产能、深入推进结构调整过程中，企业承受了巨大的压力，需要政府部门通过积极的政策调整，为企业转型发展卸包袱、降成本，考虑如何既满足要素供给又降低要素成本，担当起帮助实体企业降低成本的责任。

二、调研地区实体经济企业的成本情况

（一）企业税费负担情况

1.调研地区企业的税费负担情况

税费负担主要指企业缴纳的现行增值税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税等18个税种和教育费附加、地方教育附加等收费（社会保险缴费负担问题单独分析）的负担情况。根据河南省调查结果，2015年河南省传统行业企业或者竞争激烈、效益不高的企业，税费占销售收入的比重一般在3%左右，而医药等效益相对较好企业，税费占比大约在5%-10%区间。而从安徽前期抽样调查统计分析看，税费成本占销售收入比重一般在4%-9%之间，部分企业超过11%。

具体从河南省部分调研企业看，2015年，安钢集团税费11.38亿元，占销售收入2.84%；一拖集团税费合计4.1亿元，占收入的2.5%；旭飞光电税费1400万，占比3%；新开普税费4145.74万元，占主营业务收入10.48%；天方药业税费合计1.53亿元，占比9.12%；双汇集团税费37.6亿元，占比8%；思念食品税费7789万元，占收入比3.7%；许继集团税费8.4亿元，占销售收入6.35%；豫光金铅税费23430万元，占主营业务收入2%；神马氯碱税费4655万元，占比3.3%；东方希望铝业税费8.43亿，占营业收入17.34%；黄河实业集团税金2.33亿元，占收入的12.91%；孟电水泥缴纳税款10151万元，占收入10.89%。

2.企业税费负担重的主要原因

通过对企业的调研可以发现，企业对税费负担的感觉和认识与国内现行的经济形势和企业的实际经营情况存在密切联系，在企业产品销售市场状况良好的情况下，企业对现行税费政策没有意见。而在经营状况不佳的情况下，企业会感觉税费负担重。

调研过程中有关部门也指出，现行税收优惠政策落实不到位和一些涉企收费不规范也是造成企业感觉税费负担重的原因。（1）涉企收费不规范现象仍然存在。一是某些单位在开具票据时，只填写收费项目和收费金额，不填写收费标准和数量，增加了检查的难度，对是否违规很难认定。二是部分收费标准设置不尽科学，执收单位收费随意性较大。三是违规收费隐蔽性较强，监督检查难度加大。如企业在办理涉及项目立项、审批前置性手续时，部分部门要求企业到本部门下属事业单位、社会团体或指定的机构办理。这些情况除了企业举报外，在正常的监督检查中很难被发现。（2）部分税收政策落实难。一些企业反映享受优惠政策的门槛高、程序多、成本高，特别是牵涉多个部门的政策，协调难度大，缺少明晰的办事指南，职能界定不清，拖沓扯皮现象时有发生。一些政策从中央到地方，经过层层审批传达，流转时间过长，给基层和企业预留时间短，经常出现文件到、期限过的现象。这些因素都造成企业对惠企政策缺乏应有的关注，争取优惠政策积极性大大降低。

（二）社会保险缴费负担情况

1.调研地区企业的社会保险缴费负担情况

社会保险缴费负担主要是指企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等负担情况。相对于一般性的税费负担，社会保险缴费负担高是调研企业普遍反映的问题。从河南省的调研企业看，人工成本（工资和社保）占营业收入的比重大多在7%-14%区间。但不同行业的企业之间差别大，如新开普人工成本相对较高，占销售收入比重达到23%；而能源成本比较高的企业，比如神马氯碱由于用电成本占比大，近30%，从而人工成本相对较低，接近5%。而从安徽前期抽样调查统计分析看，人工成本占销售收入的比重一般在5%-13%之间，部分企业超过17%。

具体从河南省调研企业看，2015年，安钢集团人工成本25.82亿元，占比6.45%。洛阳一拖集团人工成本15亿元，占比9.1%。旭飞光电6214.3万元，占比14.5%，其中五险一金2199万，公司承担1472.5万元。新开普9158万元，占主营收入23.15%。天方药业2.03亿元，占12%，其中工资性支出1.4458亿元，占8.6%，社保44.7万元，占2.62%。双汇集团工资社保35亿元，占7.5%。思念食品人工成本1.787亿元，占收入8.5%。许继集团12.38亿元，占收入比重9.36%。神马氯碱人工成本占4.72%。黄河实业集团人工成本1.84亿元，占总成本的8.84%。

2.企业社会保险缴费负担高的主要原因

企业社会保险缴费负担高与劳动力成本的提高密切相关。以河南省为例，随着其最低工资标准多次上调，劳动力成本10年增长近4倍。河南2005年平均工资水平14282元/年，2014年42670元/年。企业“五险一金”负担随着工资的上涨逐步加重，企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，企业分别按工资总额的20%、6%、2%、1%、1%计提。

（三）融资成本情况

1.调研地区企业的融资成本情况

企业融资成本包括融资费用和资金使用费。融资费用是企业在资金筹措过程中发生的各种费用，如委托金融机构代理发行股票、债券而支付的注册费和代理费，向银行借款支付的手续费等等。资金使用费是指企业因使用资金而向其提供者支付的报酬，如股票融资向股东支付股息、红利，发行债券和借款支付的利息，借用资产支付的租金等等。此次调研主要关注企业从银行贷款的融资成本情况。

（1）河南省情况。河南省调研企业普遍反映融资难、融资贵的情况。根据河南省工信委统计，2015年，全省21906家规模以上工业企业实现主营业务收入72381.4亿元，同比增长6.6%；主营业务成本63351.3亿元、同比增长7.4%，销售费用1324.5亿元、同比增长6.1%，管理费用1568.3亿元，同比增长3.7%；财务费用758.8亿元，同比增长6.7%。可见，在各项成本中，融资成本（财务费用）同比增长仅次于主营业务成本。

河南省银监局给出的企业银行贷款利率基本情况为：一是分机构类型信贷投放利率情况。从银行方面调查显示，不考虑企业民间借贷情况，企业综合融资成本保持在4.5%-14.5%区间，以6.5%-10.5%居多。二是分企业规模银行信贷投放利率情况。2015年，银行对企业发放贷款的利率水平，主要取决于所处行业、企业规模、经营状况、财务管理水平、发展前景、风险状况和对银行综合贡献度等因素，实行差别化分级利率。大、中、小微企业的贷款利率大都呈阶梯式上升。其中，大型企业融资渠道多、议价能力强，贷款定价较低，利率大致为4.2%-6.5%；中型企业贷款定价居中，利率大致为5.0%-7.2%；小微企业融资渠道少、抗风险能力差，贷款定价较高，利率大致为6.1%-10.0%。

根据河南省发改委2016年初对部分企业的调查数据，多数企业反映银行贷款利率上浮幅度较大，而且在手续费方面的收费项目较多，手续费上升5%-15%，个别高达30%。安钢集团反映部分银行贷款利率上浮5%-15%，有部分银行虽利率不上浮，但以承诺费等其他形式收取额外费用，同时银行业务收费项目很多，如开具银承手续费、银承查询费、银承托收费用、国内证开具手续费、议付手续费、网银年费、询证函收费等。2015年，公司仅金融机构手续费支出就达2700万元，当年财务费用合计14亿元，占销售收入比重3.56%。豫光金铅2015年度公司融资贷款利率在基准利率基础上平均上浮11%，2015年利息支出26060万元，占销售收入比重2.22%。东方希望铝业融资利率一般为基准利率上浮20%-35%。思念食品2015年融资费用7145万元，占收入的3.4%。神马氯碱2015年财务费用占收入比重12.47%。孟电水泥支付银行利息1724万元，占全年收入17.3%，支付银行手续费101万元，占收入0.1%。

（2）安徽省情况。根据安徽省前期抽样调查统计分析，财务费用占销售收入的比重一般在3%-5%之间。同时企业也反映存在着融资渠道狭窄、融资成本高、实体经济投资放缓的现象。截至2015年末，仅有412户重点税源企业存在长期借款，占总户数的15.2%，较年初减少126户。长期借款余额合计2265.3亿元，比期初减少335.7亿元，下降13.6%。同时，企业融资呈现两极分化，包括煤炭、电力、银行、有色金属在内的39户企业长期借款余额1646.9亿元，占总量的72.7%。商业信贷向部分龙头行业和优质企业集中，对中小企业的信贷投放逐步收窄。

（3）河北省情况。河北省钢铁企业存在融资难和融资成本高的现象。以河钢唐钢为例，在当前钢铁产能过剩的大背景下，各金融机构对钢铁企业的授信支持较为谨慎。但作为绿色钢铁的典范，河钢唐钢相比同行业其他企业而言，在融资工作中得到了政府相关部门和金融机构的大力支持，特别是几大国有商业银行，以及人行、开行、口行和储蓄银行，保证了企业正常的生产经营。但在当前形势下，企业融资遇到了前所未有的困难，主要表现在：一是受各银行对钢铁整个行业限额的限制，河钢唐钢的情况好于其他钢企，但融资难度也在增加；二是河钢唐钢在产业结构调整过程中新组建的非钢子公司和新兴产业，受钢铁企业的整体定位影响，争取发展资金的难度也非常大。

2.企业融资难融资贵的主要原因

通过河南、安徽、河北三省的调研，可以发现企业均在一定程度上存在“融资难融资贵”的现象，尤其是中小企业和行业不景气的传统企业（如钢铁企业），这种现象更为严重。主要原因是：

（1）企业筹资渠道单一，银行贷款利率上浮大，手续费高。企业融资成本因为外部环境与企业自身发展和盈利能力的限制而出现不同程度的上升，由于金融机构设立繁多的收费项目和程序，又无形中增加企业的实际融资成本。很多企业特别是中小企业由于缺少抵押、生产流水账等因素导致融资门槛高，手续繁杂，融资成本变相提高，企业利润大部分被融资成本冲抵，造成企业给银行打工现象突出。部分银行在放贷的同时，搭售理财产品、附加相应的存款要求、违规收取各项费用等行为，更加大企业融资成本。不能从银行取得贷款的企业只能转向民间借贷，成本更是大大提高。

河南省工信委的综合测算表明，目前企业融资成本18%以上。以中小微企业融资贵有关测算情况为例。目前1年期贷款基准利率为4.35%，如果不收贷款保证金时，融资100元人民币，基准利率上浮30%之后，费用为5.655元人民币；贷款担保金4%，费用为4元人民币；银行立约贷款后以承兑汇票形式兑付，一年期贷款一般分两期承兑（每期6个月承兑），企业通常等不到6个月就急需贴现，提前贴现贴现率97%，2次贴现共需6个百分点，约合6元人民币。综上，该笔贷款共需支付成本15.655元人民币。如果收取30%贷款保证金时，其他融资成本同上，即15.655元；30%保证金按活期利率存一年，企业获得利息0.09元，融资成本为15.655-0.09元=15.565元；实际融资数量70元，折算每100元贷款融资成本22.24元。在上述两种情况下，平均融资成本为18.95元，年利率18.95%，折合月息1.58分。而河南工业企业2015年百元销售利润率为6.7%，通常流资中转天数按每年三圈计算，100元融资可产生300元销售收入，实现利润20.1元。由此可见，融资成本18.95%与企业利用此笔融资所产生的销售利润20.1元，基本相当。

（2）市场供求关系约束。目前我国已进入全面买方市场，在这种条件下，企业的融资信用处于劣势，只能接受高成本贷款。比如钢铁企业，在当前钢铁产能过剩的大背景下，金融机构对钢铁企业的授信支持非常谨慎，融资成本因之不断上升。

（四）电力等能源成本情况

1.调研地区企业的能源成本情况

企业能源（消费）成本是指企业在生产活动中实际消费的各种能源（如水、电、煤、汽、柴油等）费用的总和。

（1）河南省情况。目前高能耗企业电力成本处于上升阶段。例如，河南作为全国电解铝大省（产能约占10%），由于电解铝企业无自备电厂，电网公司决定用电价格，电力成本占到电解铝总成本的比重近50%，相对于山东、内蒙、新疆等省份，河南省过网费较高（平均过网费约为0.07元/千瓦时、相关省份过网费仅为0.01-0.03元），导致吨铝成本较外省增加近1000元。再如，神马氯碱用电成本占营业收入的比重近30%，但其人工成本仅占5%；洛玻集团的成本结构中，原材料占比41%、燃料（天燃气）占比44%；中信重工2015年比2012年的燃料动能成本上升11.1%，其中平均电价成本上升2.26%，平均天然气成本上升2.2%。

（2）安徽省情况。根据安徽省前期抽样调查统计分析数据，电力成本占销售收入的比重一般在7%-15%之间，部分企业超过20%，少数企业甚至超过35%。

表8 河钢唐钢钢铁主要成本构成情况

（3）河北省情况。对河北省钢铁企业调研时发现燃料动力等能源成本在成本中占比过高。例如，河钢唐钢钢铁公司水电、气体等动力费用在成本中占比8.8%（见表8）；兴隆钢铁2016年1-4月份钢坯成本还原后，燃料及动力费成本474.07万元，占单位成本的比重是33.93%；唐山国丰钢铁2016年5月份，含铁矿粉占总成本36%，焦炭、煤等占总成本25%，风水电气占总成本10%，合金、辅料、耐材等占总成本15%。

2.企业能源成本占比偏高的主要原因

根据上述分析可知，河南、安徽、河北三省企业均在一定程度上存在“能源成本占比偏高、逐年增长”的现象，尤其技术含量低、创新投入少、能源依赖型的企业中（如化工原料行业）这种现象更为严重。企业能源成本、电力成本占比偏高的原因主要为：

（1）能源资源消耗大推高成本。安徽省能源资源消耗性的传统企业占比较大，企业技术水平总体不高，产品附加值较低，能源资源消耗大。从调查统计情况看，原材料、电力成本在企业总成本中占绝对比重，一般超过70%。从原材料成本看，在近几年价格持续下跌的情况下，一直居高不下，消耗量大是主因。从能源消耗看，该省六大高耗能产业增加值占整个工业增加值的比重达26.2%。

（2）电价等能源价格不合理。国内提供能源的企业大多属于垄断行业，自行定价过高，致使企业能源成本占比逐年上升。以电价为例，我国的电力价格属于管制价格。在电力价格管制和交叉补贴的情况下，企业电价当然会偏高。随着煤炭的市场化和价格下降，上网电价下降4分，销售价格上小微企业下降4分，而大中企业反而上涨4厘。目前，企业用电电价0.6－1.0元，分高峰期和低峰期，平均0.8元。同时，有些电费收费过时，不合理。电力紧缺背景下出台的规定仍在执行，如容量电费、过网费等。

（3）其他因素。例如，黄河同力水泥集团，由于生产特点无法享受峰谷电价政策的好处，电价上升，加大了能源成本。

（五）物流成本情况

1.调研地区企业的物流成本情况

物流成本主要是指交通运输、仓储、装卸、搬运、流通加工等方面的成本。根据河南省调研，从物流成本占企业销售收入比重来看，大型物资企业、传统流通企业相对高一些。例如，2015年安钢集团物流费用17.98亿元，占主营业务收入的比重为4.49%；一拖集团物流费用0.68亿元，占比0.72%；双汇集团物流费用11.4亿元，占比2.44%；思念食品物流费用1.28亿元，占比4.63%；豫光金铅物流成本1.28亿元，占比1.1%。

调研组在调研中了解到物流成本高企的原因并不是物流企业赚了多少钱，而是油价、过路桥费等垄断成本过高。据统计2015年河南省社会物流总费用6255.43亿元，同比增长6.9%，比2014年回落0.2个百分点。在物流成本的各项构成中，交通运输费用占比最大，2015年全省交通运输费用4010.40亿元，占社会物流总费用的64.1%；从增长率来看，管理费用增长幅度最大，2015年管理费用1707.17亿元，比2014年增长9.7%。

2.制约物流企业成本下降的主要因素

（1）人工成本、土地成本等物流要素成本快速上涨。据调查，河南省货车司机月工资比2015年同期增长约20%。

（2）物流企业税费负担影响。交通运输业“营改增”试点时期，物流企业难以获得充足的进项税抵扣，包括道路通行费、房屋租赁费、场地租赁费、维修保养费等占成本比重较大的开支项目无法进行抵扣，造成企业的实际税负增加。根据中国物流与采购联合会发布的报告显示，2012年物流行业推行营改增试点以来，货运业税负大增，物流企业税收负担高于全国宏观税负水平。2016年5月1日，国家全面推开“营改增”后，道路通行费和房屋租赁费等费用可以按照一定比例作为增值税进项抵扣，应该会在一定程度上缓解物流企业的税负压力。但车辆通行费收费不规范的情况改进不大。

（3）城市内配送瓶颈制约严重。随着城市化进程加快，物流仓储设施、配送中心设施不断外迁，致使城区仓储等物流基础设施资源紧缺，配送半径不断延长。另一方面，由于城市实施货车“禁行”为主的交通管理政策，外埠车辆进入城市必须办理入市通行证，但是物流车辆入市通行证办理难度大、名额少，物流企业只能使用改装客运面包车或小型电动车等交通工具多次配送，影响了配送效率。同时，运营证审验、二级维护费等费用也增长较快，导致物流企业城市配送成本居高不下。据对河南省重点物流企业调查，目前物流企业城市配送环节成本已占到总体运营成本的60%-70%。

（六）隐性制度性交易成本情况

1.调研地区企业的隐性制度性交易成本情况

隐性制度性交易成本是指由于体制机制问题而造成的经济、时间和机会等各种成本。与上述税费、融资、电力、物流等成本相比，这种成本更多的属于隐形成本，是各个领域内种类繁多、弹性较大的“灰色地带”。

在此次三省调研中，企业指出的隐性制度性交易成本并不多，但属于企业认为难以解决的问题。例如，河南省政研室就指出电力能源成本上存在着隐形成本。河南省电力公司中存在隐性收费（如装表接电中的接火费），电力公司推动政府出台了电力施工配套收费，比正常的高出2-3倍。再如，河南洛阳市有交通企业反映，营改增后的企业需要按照税控要求进行纳税申报，但相关软件服务企业是税务机关指定的几家企业，而如果将分散的报税数据汇总起来，需要缴纳给服务企业很高的软件服务费用。

2.形成隐性制度性交易成本的主要原因

（1）国家的相关制度规定设置。一是市场准入严格。在注册、登记、设立和资质获取等方面设置了过多的前置条件和复杂程序，提高了企业准入成本。二是行政审批项目较多，程序复杂，要求严格，过分强调事前审批，增加了企业投资成本。三是依附于行政审批的中介服务繁多，如项目投资、资质获取等方面的咨询、论证、评价等强制性的中介服务比较多，收费过高。四是公共资源交易成本高。如安徽省刚实行公共资源集中交易，但分散交易和过分强调价格优先的制度，导致公共资源出让成本过高的后遗症还没有消除。

（2）垄断性经营。主要是公路、铁路、港口、机场等基础设施服务和水、电、气等垄断性行业产品价格刚性，并利用垄断地位保持高价，同时借助这些垄断行业捆绑了一些不合理收费，如强制对进出港（场）企业收取机场货站操作费和安检费、码头闸口费等，推高了物流等方面的成本。一些依附于行政机构的中介服务往往形成垄断性经营，强制服务，收费过高，推高企业成本。

三、调研地区现行降成本政策分析

（一）调研地区降成本政策及其成效

1.降低税费成本政策

（1）安徽省政策。安徽省为降低企业税费成本，主要实施了以下政策：

一是建立实施“涉企收费进清单，清单之外无收费”制度。

二是自2015年起连续3年，对年应纳税所得额低于20万元（含20万元）的小微型企业，减按50%计算应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税，停止执收淮北、蚌埠、池州等市价格调节基金等。

（2）河南省政策。河南省为降低企业税费成本，主要实施了以下政策：

一是稳步推进营业税改征增值税。自2013年8月1日起在交通运输业和部分现代服务业启动实施改革试点，2014年1月1日将铁路运输业和邮政业纳入试点范围，同年6月1日将电信业纳入试点范围。营改增后，有效降低了企业税负，2015年全省共有19.6万户纳税人纳入“营改增”试点范围，共为企业减税约80亿元，改革效应持续释放。

二是认真落实国家税收优惠政策。以落实国家小微企业税收优惠政策为例，全面落实扩大小微企业所得税优惠范围、延长小微企业营业税和增值税免征时限等税收优惠政策。据初步统计，2015年全省累计减免小微企业税负36亿元，其中所得税超5亿元、营业税25亿元、增值税近6亿元。

三是加强涉企收费管理，减轻企业负担。开展一系列专项清理规范工作，重点对行政机关、事业单位、代行政府职能的社会团体收取的涉企行政事业性收费和政府性基金，行政审批前置、涉企市场监管和准入以及其他具有强制垄断性的涉企经营服务型收费、行业协会商会涉企收费等进行了清理。同时提高涉企收费政策的透明度，实行目录清单管理并动态更新，加大信息公开力度，保障了企业和群众知情权，促进了企业营商环境的进一步改善。公布了河南省政府性基金目录清单，取消征收2项，保留征收23项；公布了省级行政事业性收费目录清单，省定收费项目由51项减少到15项；公布了省级涉企行政事业性收费目录清单，收费项目由89项减少为79项。

四是加大规范银行合理收费力度。加大监督检查力度，坚决清理整顿银行业不合理收费，推动银行业收费规范化、透明化、合理化。银行业金融机构严格落实银监会“七不准、四公开”原则，按照收益与风险、成本匹配的原则，根据借款人情况，自主合理定价，规范收费行为，在营业公共区域显著位置公示贷款执行利率、费用、提示事项等内容。杜绝不合理的变相收费行为，停止执行多项收费种类，如对公贷款账户监管费、贷款承诺、提前还款手续费等，下调保函、银企互联开通、个人结算类业务收费标准。2015年辖内主要银行业机构收费项目平均减少近300项。

2.降低人工成本政策

（1）安徽省政策。安徽省为降低企业人工成本，主要实施了小微型企业社会保险补贴政策。对小微型企业招用就业困难人员，签订1年以上劳动合同并按规定缴纳社会保险费的，给予不超过3年的5项社会保险补贴。

（2）河南省政策。河南省为降低企业人工成本，主要实施了企业稳岗补贴政策。对依法参保缴费、上年度未裁员或裁员率控制在4.5%以内的企业，由失业保险基金按不超过该企业及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额的50%给予稳定岗位补贴。2015年全省失业保险基金共支付企业稳岗补贴2.6亿元，受惠职工32.78万人。

3.降低融资成本政策

（1）安徽省政策。安徽省为降低企业融资成本，主要实施了以下政策：

一是利用财政资金，降低市场的融资成本。省财政自2015年连续3年，每年安排11亿元资金，充实县（市、区）符合条件的政策性融资担保机构国有资本金；每年安排3亿元，建立省级融资担保风险补偿专项基金。

二是利用金融扶持政策，降低企业财务成本。根据《安徽省人民政府关于金融支持实体经济发展的意见》（皖政［2015］87号）要求，鼓励企业在境内外多层次资本市场上市（挂牌）进行融资。充分发挥安徽省市场利率定价自律机制作用，引导金融机构不断降低企业贷款利率，清理和规范资金“通道”和“过桥”等环节收费，规范与贷款挂钩的评估、登记、审计、公证、保险等中介机构收费行为。试点开展应收账款质押、转让融资业务。利用全国统一信用信息共享交换平台，开展守信联合激励和失信联合惩戒，清理“三角债”。

三是推广“税融通”业务。对已有纳税记录、无不良信用记录、纳税信用级别不低于B级的中小微企业全面发放“税融通”贷款；需要融资担保的，由政策性融资担保机构提供低费率担保服务。有效破解了小微企业的融资难题，而且有助于引导企业经营者走“诚信纳税、诚信经营”的道路。

根据统计，实施相关政策后的减费让利效果明显。第一，贷款利率整体下降。2015年末，安徽省银行业金融机构贷款利息收入与贷款余额之比为5.80%，同比下降0.50个百分点，下降明显。第二，服务收费行为得到约束。2015年，安徽省银行金融机构手续费及佣金净收入增速比各项贷款增速低9.47个百分点。第三，服务收费项目大幅减少。2015年末，安徽省法人银行平均每家银行服务收费项目78项，比年初减少13项，比2011年末平均减少21项。

（2）河南省政策。河南省为降低企业融资成本，主要实施了以下政策：

一是引导金融机构为小微企业增信。积极落实小微企业信贷风险补偿政策，拨付奖励资金6.03亿元，带动银行业金融机构对小微企业贷款增量754亿元，带动市县设立安排小微企业信贷风险补偿资金7.51亿元，有利调动了市县和金融机构两方面积极性。发挥融资性担保机构的“增信功能”，统筹8.9亿元用于全省政策性担保体系建设，使全省中小企业政策性担保机构担保服务能力有较大提升。安排1亿元对产业集聚区担保贷款余额大、增幅快的担保机构给予奖励。

二是培育和发展地方资本市场。组建中原农业保险公司和中原资产管理公司，壮大“金融豫军”。促进私募股权和创投基金发展，陆续设立规模30亿元的先进制造业集群培育基金、12亿元的“互联网+”产业发展基金、100亿元的中小企业发展基金和5亿元的科技创新风险投资基金等。支持全省担保体系建设，从2016年起连续三年每年安排10亿元注入省中小企业担保集团有限公司，由其通过投资市县政府性融资担保机构，带动市县配套投入，全面提升政府性融资担保机构担保能力。支持省级再担保机构发展，安排专项资金用于小微企业信用担保补偿的补偿，对担保机构从事小微企业担保业务发生补偿后给予一定比例的风险补偿资金。

三是支持直接融资，拓宽企业融资渠道。鼓励企业直接融资，对发行债务融资工具实现直接融资的企业，按照实际发行金额给予不超过0.1%的发行费补贴。支持中原股权交易中心为挂牌企业提供股权融资、债券融资、资产证券化等产品和融资服务，按照挂牌企业实现股权融资总额的千分之一对中原股权交易中心给予奖励。

四是窗口指导银行减费让利。2015年，引导银行业对小微企业实行优惠利率、收费减免，辖内银行贷款利率总体呈下降趋势，贷款利率水平平均下降1个百分点以上，社会融资贵问题得到一定程度缓解。2016年一季度，国开行联合河南省财政厅创新实施“小微企业扶持工程”，贷款平均执行利率6.52%左右，远低于市场水平；工行免收小微企业融资服务费，包括免收4项顾问类费用、8项承诺费、10项收费项目；农行加强利率定价转授权，逐步扩大了二级分行利率定价自主权，由各二级分行自主审批定价的占比约75%，较上年提高25个百分点；中行非贴公司贷款利率、零售贷款利率分别较2015年下降0.77个和1.04个百分点；光大、浦发贷款平均利率较上年下降1.05个百分点；农信社小微企业6个月至1年期贷款加权利率较上年下降0.68个百分点。

五是强化创新改善金融服务。第一，优化贷款流程。督促银行机构及时办理并简化小微企业的贷款展期、到期续贷、借新还旧等手续。如华夏银行创新发放小企业年审制贷款，降低企业转贷资金成本，粗略测算可使企业融资成本降低接近2个百分点；兴业银行对小企业推出的“连连贷”业务、中行的“中银接力通宝产品”等。第二，发行债券。2016年1-3月全省银行业共帮助企业申报债权36支，注册债务融资额度1407亿元，其中成功发行324.9亿元，为在建及重大项目提供了充足的低成本融资支持。第三，拓宽融资渠道。2016年一季度全省发行非保本理财产品预期收益率4.14%，较上年同期下降21.89%，接近2011年的最低值。第四，改进服务。实行贷款重新定价、缩短融资链条等，创新融资工具、优化融资方案，帮助企业解决续贷、倒贷难题。

4.降低电力成本政策

安徽省为降低企业电力等能源成本，主要实施了以下政策：

一是降低能源资源消耗。加大技改投入，启动新一轮以智能制造工程为核心的重大技术改造升级工程，提升能源效率、生产效率，提高产品成品率和优质品率，降低能源资源消耗。促进节能减排，鼓励支持企业使用高效节能产品，大力推广合同能源管理模式，每年选择一部分企业开展节能诊断及绿色工程试点。围绕废料、废水、余热、余压、余气等资源的循环利用，突出抓好产业循环式组合和企业循环式生产，构建资源循环利用产业链条，着力培育一批循环经济型企业、产业园区，建设一批资源再利用重大示范项目，提高能源资源利用效率。按照高端化、智能化、绿色化、服务化的方向，积极发展高端装备制造、战略性新兴产业等能源资源消耗少、附加值高的产业。鼓励企业开发新产品，提高产品附加值，降低成本比例。

二是降低用能成本。加快输配电价改革，推动电网企业加强管理。安徽省比2015年实际电价水平降低1.08厘/千瓦时，安徽省监审的最终结果是电网公司扣减不合理成本38.2亿元，其中，折旧13.27亿元，运行维护费21.91亿元，其他3.02亿元。积极推进电力直接交易，放宽电力直接交易参与范围，将电力直接交易范围逐步扩大到所有符合条件的工业用户；加强电力企业投资监测，根据其成本情况适当降低电力价格；引入社会资本参与售电市场，赋予电力用户用电选择权，通过充分竞争，降低用户用电成本；取消用电企业停产或减产期间暂停或减容期限限制。

5.降低物流成本政策

河南省为降低企业物流成本，主要实施了以下政策：

一是推动物流业与制造业联动发展。河南省围绕重点产业，着力发展食品冷链、汽车等专业物流，推动重点制造业企业与第三方物流企业联动发展，既降低了制造企业的物流成本又壮大了地方物流产业，形成了一批特色物流产业基地，初步形成与主导产业相配套的物流服务体系。

二是加强交通物流设施建设。河南省以建设大枢纽、构筑大物流为总体要求，加快推进综合交通枢纽和物流设施建设，基础支撑和配套服务能力明显提升。包括：（1）综合交通网络持续优化。全省已基本形成以铁路、高速公路为骨架，普通干线公路为支撑，农村公路、水运通道为补充的综合交通网络。（2）枢纽功能持续完善，地区性交通枢纽加快发展。洛阳、南阳、商丘等地依托高铁站、城际站、支线机场建设综合交通枢纽，区域集疏能力显著增强。（3）物流园区建设力度加大，支持郑州航空港物流园区、河南保税物流中心等申建国家级示范物流园区，加快构筑形成全省物流园区支撑网络体系。

6.降低隐性制度性交易成本政策

（1）安徽省政策。安徽省为降低企业制度性交易成本，主要实施了以下政策：一是全面推行商事制度改革，开展“三证合一”和“先照后证”登记工作；二是开展公共资源交易制度改革，建立规则统一、过程透明、程序科学的集中交易平台，实行公共资源集中交易。

（2）河南省政策。河南省为降低企业制度性交易成本，主要实施了以下政策：一是继续取消、下放投资领域审批事项，推进简政放权、放管结合、优化服务向纵深发展。在项目核准方面，取消7类、下放2类项目核准，取消了银行贷款承诺等18项核准前置审批；项目审批方面，对已纳入全省或行业发展规划、省审批的政府投资重大项目，合并审批项目建议书和可研报告；项目备案方面，加强对各地备案行为的在线监管，严格执行备案程序和时限规定。加快推进省投资项目在线审批监管平台建设，将所有审批事项纳入在线监管平台，实现省、市、县平台与国家平台的“纵向贯通”，提升审批效率。二是搭建银企对接平台。2015年，对全省6000余名小微企业高级客户经理进行专门培训。开展金融机构与中小微企业贷款项目对接活动，搭建银企对接平台。通过省市县三级联动，政银企三方联手，促成8725家企业成功签约，贷款金额871.38亿元，有效缓解中小微企业融资难问题。同时，联合保险机构、担保机构和税务部门积极开展银保合作、银担合作、银税互动，着力解决小微企业融资保证不足和信息不对称问题，帮助860家小微企业获得信用贷款27.26亿元。拨付19家银行业机构信贷补偿基金60273万元，奖励完成小微监管目标的银行业机构37728万元，预拨7家银行业机构2015年上半年风险补偿金12428万元，有力调动银行业机构支持小微企业的积极性。

（二）现行降成本政策中存在的问题

1.政策缺乏统筹规划，存在不稳定、临时性的特点

现行降成本政策体系缺乏顶层设计和整体规划，导致不同政策之间、政策和预期目标之间协同性不足，甚至彼此之间存在冲突。如为降低企业人工成本而对企业购置机器人给予补贴的政策，似乎能够实现企业在借助机器人工作的条件下少雇佣工人从而节省用工成本的功能，但实质上却因小失大，和宏观调控政策要实现的就业目标存在明显冲突。采用机器人造成的工人失业或就业岗位减少问题比人工成本问题更为严重，直接关系到社会能否稳定发展，因此就业问题应放在首位予以考虑。再如，在降低融资成本方面，各地在微观金融机构的降息和减少收费项目及程序方面都采取了一定的政策。但仍然存在政策不稳定、临时性的特点。各企业急需国家统一长期的宏观政策和灵活的贷款利率政策，以及减少银行贷款中过多的收费项目和过于繁琐的贷款程序。

2.政策同质化严重

一是现行降成本政策大都是“一刀切”，由于不同行业具有不同的发展特点和成本结构，因而未能兼顾不同行业自身特有的降成本需求，做到“因业而异”，从而使得降成本的政策效果大打折扣。如电子商务企业大多数为中小企业，基本上可以分为三种类型——网商企业、代运营企业以及电子商务服务类企业，这些电商企业一个共同的特点就是人力成本比较高，属于人才密集型企业；另外，大多数电商企业对于资金的消耗巨大。电商服务业市场投入回报周期较长，前期的消耗和投入都是极大的。因此，电子商务企业存在的主要问题是资金和人才比较缺乏。此外，相比传统企业而言，电子商务行业属于轻资产，而金融机构的贷款更青睐于实体企业，他们有固定资产用于抵押，但电子商务服务行业可抵押物少，现行降成本政策缺乏对电子商务行业实际情况的把握，商务企业融资难问题未能得到有效解决。

二是各地区未能很好地结合本地实际情况制定降成本政策，做到“因地制宜”，不同地区政策之间高度相似。如河北是煤炭钢铁大省，河南是农业大省，两地的经济结构差别较大，企业对降成本的需求大不一样，若采用近似相同的一套降成本政策，政策效应针对性不强。

3.忽视了对原有政策的调整完善

现行种类繁多的降成本政策虽然创新性较强，采取了许多不同于以往常规方法的新举措，千方百计降低企业各类成本负担，但却忽视了一个重要问题，即企业部分成本高企是由原有政策不够完善造成的，只要能够结合实际情况，对原有政策进行适当的优化调整，就能起到事半功倍的降成本效果。

以河南省为例，一是现有的铝土矿资源税征收办法和实际情况明显脱节。铝土矿是氧化铝生产的主要原料，“十一五”以来，河南省铝土矿资源贫化问题不断加剧。2006年生产用铝土矿铝硅比是8.18，目前进厂铝土矿的铝硅比只有4左右，有的甚至下降到3左右。随着高品位铝土矿资源枯竭和选矿技术的进步，多数企业目前采用低品位铝土矿脱硅技术，将低品位铝土矿石加工成为铝土矿精矿利用，基本保证了资源供给，但生产成本同时大幅上升。根据国家有关政策，加大低品位矿石利用应给予一定的税收优惠或免征资源税，但在实际操作过程中，河南省仍按照多年前的高品位矿石标准征收20元/吨的资源税。低品位矿石和高品位矿石收取的资源税相同，但进入生产流程所产生的效益却相差甚远，无形中增加了企业成本和负担，也不利于低品位铝土矿资源的更广泛利用。

二是现有的矿山地质环境恢复治理保证金返还程序不够合理，占用了企业大量资金，显著增加了资金成本。目前的矿山地质环境恢复治理保证金返还程序规定，保证金在矿山的建设开发期间不能使用，企业一方面要投入资金进行环境恢复治理和土地复垦，另一方面大量保证金积存银行，在当期复垦和治理过程中不能发挥有效作用，增加了资金困难。根据相关文件要求，在采矿过程中每年必须交纳一定的矿山地质环境恢复治理保证金，该保证金是根据实际产量进行缴存，每吨需缴存8元。然而，氧化铝企业自采矿山却有其特殊性。在实际开采过程中，一般都按照设计开采新采坑时，直接回填到老采坑中，边采边恢复治理。虽然采矿和恢复治理同步进行，但矿山地质环境恢复治理保证金并未得到返还，对于氧化铝这个资金密集产业，在当前融资成本不断升高的情况下，面临的资金压力极大。

4.未能有效化解企业转型升级成本

在供给侧改革的背景下，部分行业面临化解过剩产能、结构优化调整的巨大压力，这给相关企业带来了很大的转型升级成本。如唐山国丰钢铁公司积极响应国家政策，关停工厂北区生产线，在环境保护、大气污染防治和对当地钢铁产业结构调整等方面起到了示范带动作用。然而，北区关停对企业影响巨大，公司产量、规模大幅下降，盈利能力、竞争实力被严重削弱，在金融业务中的话语权大幅降低，并导致收入、税收减少，南区费用升高。北区关停导致4063名职工下岗，企业为保障职工经济补偿金的及时足额发放，多方面筹措资金3亿元，北区约7亿元的资产净值也遭受严重损失，这些都极大增加了企业的成本。公司预计全年减少销售收入28亿元，利润4.38亿元，影响税收1.8亿元，南区吨钢成本增加77元。因此，在经济结构优化调整进程中，简单粗暴关停产能的做法并不可取，势必给企业带来巨大的转型升级成本，现行降成本政策还需要进一步充实，尽可能做到既能够有效地化解过剩产能，又不会过多地增加企业成本，为供给侧改革的顺利进行保驾护航。

5.政策落实难

企业享受优惠政策的门槛高、程序多、成本高，特别是牵涉多个部门的政策，协调难度大，缺少清晰的办事指南，职能界定不清，拖沓扯皮现象时有发生。一些政策从中央到地方，经过层层审批传达，流转时间过长，给基层和企业预留时间短，经常出现文件到、期限过的现象。这些因素造成部分降成本政策难以发挥预期的作用。

四、我们对降成本的认识和建议

（一）正确处理“降成本”中的若干关系

1.政府降成本与企业降成本之间的关系

企业所涉及的成本包括两个方面：一是市场决定的企业成本，如工资成本、原材料成本、物流成本等；二是政府决定或与政府相关的企业成本。如企业税费负担、社会保险费、电力价格等。应该说，“降成本”所涉及到的各项成本中，多数属于政府相关的成本，因而降成本需要政府推动相关改革。但降成本不能仅成为政府单方面的行为而忽视企业自身的作用。市场决定的部分成本，只能由市场决定，需要通过企业自身提高竞争能力、加强管理、提高效率来降低。所以，降成本需企业和政府“双轮驱动”。

2.中央降成本与地方降成本的关系

在政府推动的降成本相关改革中，包括税收、社保收费和部分政府性基金和收费等政策规定在中央，地方权限范围较少，需要中央进行规定，部分政策属于地方政府权限，可由地方确定。中央所确定的全国性政策，需要适当考虑地方的实际情况。例如，在降低养老保险费率等社保收费方面，就需要考虑地方的承受能力，经济状况好的地区，降社保费容易，而经济落后地区则存在困难。因此，中央制定相关政策时需要避免“一刀切”，应给予地方更多的选择权，让各地根据实际情况进行选择。

3.结构性降成本和全面性降成本的关系

“降成本”需要考虑结构性问题。一是成本结构问题，即制度性交易成本、企业税费负担、社会保险费、财务成本、电力价格、物流成本等的不同侧重点。其中，制度性交易成本是降成本的重点和难点，需要针对重点问题，并实现不同降成本之间的协调配合；二是不同地区、不同行业、不同规模的企业，成本构成和问题不同，需要区别对待，不能“一刀切”。例如，在钢铁等产能过剩行业的银行贷款授信等方面就不应该搞“一刀切”，应对经营较好、偿债能力较强的钢铁企业进行区别对待，采取差异化的信贷政策。

4.短期降成本和长期降成本的关系

“降成本”的相关政策措施，部分政策属于长期政策，部分政策属于临时措施。总体上，结合财税体制改革，“降成本”需要成为一种长效机制，而不是临时性措施，避免出现反弹。例如，在企业税收政策上，应建立税收调控的长效机制，而不是大量的临时性减免政策。同时，降低部分制度性交易成本涉及到的利益关系复杂，需要综合性改革和持续性改革，应站在有利于规范政府收入和供给侧改革的角度来推进“降成本”改革。

5.企业降成本与增成本的关系

“降成本”并不意味着对所有企业都应该在各个方面降低成本，也需要考虑政府的承受能力，不能一味减负。同时，降成本不能够与结构调控和节能减排等目标相冲突，不能因此而减弱对生态环境保护等方面的调控，在降低企业相关成本的同时，还需要增加生态环境保护等成本。

（二）完善“降成本”政策的相关建议

降成本的核心是按照政府引导与市场主导相结合的原则，深挖降本增效潜力，提升核心竞争力，助推企业转型升级，最终去除不合理成本。总体上政府降成本政策是优化企业发展的制度环境。根据调研地区情况提出如下几点政策建议。

1.加强政策的顶层设计

在国家层面，应加强降成本政策的顶层设计和统筹规划，明确“降成本”的基本目标，构建政策的长效机制。基于此，各有关部门在金融、投资、进出口、能源、税费等重点领域开展治理，加强降成本政策的协调，对各省有关部门提出明确工作要求和任务目标，切实保障政策落到实处，真正发挥政策的预期效能。

2.多渠道化解企业转型升级成本

在化解过剩产能的过程中，简单依靠行政力量关停产能的方法会给企业和政府增加很大成本。为此，可以考虑从不同途径着手降低企业的转型升级成本。如加大实施“走出去”战略力度，制定相关政策对企业走向国际市场、消化国内过剩产能给予鼓励。以钢铁行业为例，可加大对钢材出口政策支持，提高钢铁企业国际市场竞争力。出口钢材目前实施不完全退税政策，冷轧板的出口退税率为13%，热轧卷为9%，相当于国内钢铁企业背负了4%和8%的增值税参与国际市场竞争，给原本就产能过剩的钢铁产品造成了很大的销售压力。因此可考虑提高钢材出口退税率，增强中国钢铁企业国际市场竞争力。

3.降低能源资源消耗

加大技改投入，启动新一轮以节能降耗为核心的重大技术改造升级工程。鼓励支持企业使用高效节能产品，大力推广合同能源管理模式，每年选择一部分企业开展节能诊断、绿色工厂试点。围绕废料、废水、余热、余压、余气等资源的循环利用，突出抓好产业循环式组合和企业循环式生产，构建资源循环利用产业链条，着力培育一批循环经济型企业、产业园区，建设一批资源再生利用重大示范项目，提高能源资源利用效率。

4.降低用能用地成本

加快推进输配电价改革进程，提前开展输配电成本监审，核定电网准许收入和输配电价，积极推进电力直接交易，放宽电力直接交易参与范围，将电力直接交易范围逐步扩大到所有符合条件的工业用户；加强电力企业投资监测，根据其成本情况适当降低电力价格；引入社会资本参与售电市场，赋予电力用户用电选择权，通过充分竞争，降低用户用电成本。改善用地管理方式，合理调剂安排使用计划指标，削减土地闲置严重地区的供地指标，增加土地利用效率高的地区的供地指标；完善用地使用制度，在招拍挂基础上，允许采取弹性出让年限、先租后让、租让结合、分阶段出让、分期供应等供地形式，降低工业企业用地成本。

5.降低企业投资制度性成本

建立企业投资负面清单制度，推动市场主体依法平等进入清单之外领域，放开垄断性行业竞争。继续深化行政审批制度改革，围绕生产经营领域，合并具有相同或相似管理对象、管理事项的证照资质。剥离依附行政机关的中介服务机构，其所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业，不得开展与本部门行政审批相关的中介服务，确需开展的需转企改制或与主管部门脱钩。严禁行政机关指定中介服务，参与任一中介服务竞争的市场主体必须超过3家，供企业自由选择。

探索建立企业投资项目负面清单制度，研究制定禁止类和限制类清单。继续取消、下放投资领域审批事项，有关部门协调做好同步放权和承接监管，采取汇编指南、集中培训、研讨交流等多种形式。不断健全投资审批权下放后的管理规则、业务流程、监督措施，确保严格执行审批程序和时限规定。将投资审批事项纳入投资项目在线审批监管平台，实行网上受理、办理、监管“一条龙”服务，对在同一阶段、同一部门实施的多个审批事项进行整合，实现“一次受理、一并办理”。

6.降低收费成本

严格落实省、市、县三级涉企收费清单制度，全面清理、简化、整合行政事业性收费项目和政府性基金，及时更新涉企行政事业性收费和政府性基金目录清单并向社会公布，未列入清单的一律不得收取费用。

根据国家安排，组织行政审批中介服务收费清理，从严设立政府定价或纳入行政事业性收费管理的行政审批中介服务收费项目，推进行政审批中介服务收费市场化改革，建立行政审批中介服务收费目录清单管理制度。

7.缓解小微企业融资难问题

加快落实小微企业风险补偿资金奖励政策，支持市县建立小微企业风险补偿资金，鼓励银行业金融机构加大对小微企业贷款力度。推动小微企业贷款担保风险补偿资金政策尽快落实，充分发挥政府奖励资金的引导作用，鼓励各地担保机构与银行开展“政、银、担、企”合作，适当降低银行贷款利息和担保机构担保费率，减轻小微企业融资成本。

8.鼓励金融机构创新科技服务

鼓励保险公司围绕科技企业风险特点和保障需要，积极发展科技企业专利保险、信贷保证保险、产品研发责任保险等各类科技保险，市、县级政府按险种可对科技保险给予一定比例的保费补贴。对认定的首台（套）重大技术装备生产企业，且投保综合险或选择国际通行保险条款投保，省财政给予保费补贴。对银行业金融机构面向小微企业提供知识产权质押贷款的，可按照其实际融资额给予金融机构一定比例的奖励，对中小微企业专利质押融资贷款的利息、评估、担保等费用给予资助。

负责人：白景明

执 笔：白景明 徐玉德 许 文 何 平龙海红 李 婕 梁 强

（责任编辑：董丽娟）

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2096-1391（2016）11-0025-20