推进涉农资金整合 提升财政政策效应——山东省泰安市财政涉农资金整合情况调研

刘斌

推进涉农资金整合 提升财政政策效应
——山东省泰安市财政涉农资金整合情况调研

刘斌

财政是国家支持农业发展的重要手段。在我国经济发展进入新常态，发展现代农业的进程中，如何优化财政支农目标及结构，提高财政支农资金效率，完善财政支农制度，成为当前迫切需要研究和解决的重大课题。特别是在加快新农村建设、全面建设小康社会的过程中，国家加快实施了扶贫脱贫战略。为了集中资源打赢脱贫攻坚战，对财政支农工作提出了“优化财政涉农资金供给机制，提高资金使用效益”的要求。基于我国目前财政支农涉农资金存在着的投入相对不足、结构不尽合理、使用效率较低的现实，本文重点关注财政涉农资金的有效整合，着力探索提高资金使用效益和提升财政政策效应的途径及方式，为下一步财政支农政策的优化提出建议，以促进我国农业发展和农村建设。

涉农资金 整合 政策效应

财政涉农资金的有效整合，是提高资金使用效益和提升财政政策效应的重要举措，对于进一步完善我国财政支农制度和改进财政政策，具有重要的现实意义和参考价值。

一、泰安市财政涉农资金整合情况概述

2014年开始，泰安市选择岱岳区、新泰市开展了县级涉农资金整合试点，2015年东平县启动了涉水涉地资金整合试点。2016年，岱岳区、新泰市、肥城市也被纳入涉水涉地资金整合试点县范围。自开展涉农资金整合工作以来，泰安市在项目管理和运作上进行了一定创新，形成了较为符合自身情况的涉农资金整合方式。

（一）设立机构，落实责任

泰安市政府成立了泰安市涉水涉地资金整合试点推进工作领导小组，领导小组下设综合协调组、项目推进组、审计监督组三个工作组，加强对试点工作的组织协调、督促指导及支持和帮扶力度。试点县（市、区）政府成立了由县（市、区）长为组长的整合试点工作领导小组，财政、发改、农业、国土、水利等有关部门主要负责人为成员，全面负责整合试点工作的领导、组织和协调，推动涉农资金整合取得实质性进展。

（二）创新落实项目方案编制工作

对现有涉农资金进行全面盘点，摸清各项资金的设立依据、绩效目标、来源渠道、投入规模、执行期限、扶持对象等，在此基础上按照“有保有压，分类施策”的原则，逐项清理涉农资金，从源头上推动资金整合，进而确定整合规划。其中，对已经到期、过时的资金，坚决予以取消；对不符合公共财政支持方向、结余结转规模较大、使用效益不高的资金，予以压减或转变投向；对计划保留的资金，按照“以大并小、以新并旧”的原则，将性质相同、用途相近、使用分散的资金归并起来，结合实际使用目标编制项目方案。

1.典型案例之一：新泰市

新泰市2014年整理出可供整合的经常性项目涉及9类52个（不包括政策性补贴项目、“四防一抗”以及部门争取的一次性项目），并结合当地实际，编制了《新泰市2014-2016年涉农资金整合试点项目总体方案》，形成了以项目为依托的涉农资金整合模式。

2014年，新泰市重点发展了柴汶河下游的楼德蔬菜标准园建设项目以及石莱镇泰茶生态示范园区。其中，楼德蔬菜标准园建设项目整合各级建设资金共计4541.76万元，包括国家高效节水灌溉试点县建设项目资金、中央财政农机购置补贴项目资金、省级农产品质量安全示范县项目资金、省农村沼气建设项目资金、新泰市农业产业结构调整资金、农村公路网化示范县项目资金和省级以上饮水安全工程资金等。该项目可以辐射带动楼德、宫里段磁莱铁路以北、天宝镇政府以南柴汶河下游两岸，涉及3个镇49个村的蔬菜种植4.5万亩。石莱镇泰茶生态示范园区建设项目整合各级资金3456万元，重点用于示范园区及辐射区域配套设施建设，整合资金包括泰安市泰山茶产业扶持项目资金、农村公路网化示范县项目资金、高效节水重点县建设项目资金、中央彩票公益金农村公益事业项目资金、区域战略推进项目资金等。2015年新泰市确定以蔬菜标准示范园区建设项目、羊流惠美农牧循环经济产业示范园区建设项目、山东鑫基牧业有限公司国家级标准化示范场区综合建设项目为整合载体，三个项目平台累计投资9923.33万元，整合各项涉农资金1541万元。

2.典型案例之二：肥城市

肥城市2016年成为涉农资金整合试点，按照部署，其涉水涉地整合试点主要包含各级政府安排的全国新增千亿斤粮食产能规划田间工程建设、高标准基本农田土地整合、农业综合开发土地治理、小型农田水利重点县（市、区）建设四项资金。在编制整合方案时，肥城市将涉水涉地资金与农村实际需求相结合，依托现有工程实施，打破部门限制，将资金运作到实处，使百姓看得到收益。2016年肥城市将整合涉水涉地资金项目区确定在近年来未整建制规模化实施过涉水涉地项目的区域，整合片区涉及石横镇、湖屯镇、王瓜店街道3个镇街，实现项目区域相对集中连片，规模治理。

表1 肥城市2016年涉水涉地整合资金统计表 单位：万元

图1 肥城市涉水涉地资金整合机制框架图

（三）创新落实项目运行管理机制

因为涉农资金的整合涉及到多个部门的配合，所以在项目运营前期，有关部门要及早研究年度预算执行目标计划和专项资金安排使用的具体意见，提前通报有关政策制定、资金补助等情况，对部分专项资金提前下达，促进县（市、区）统筹安排预算，及早编制规划，搞好政策衔接。在项目申请程序上，根据上级项目申报指南，由基层乡、镇、街道筛选推荐，报主管部门会同财政会审，形成申报材料上报，或是县（市、区）直接主管部门管理项目，形成材料会签上报，由上级主管部门审批。从2015年开始，一些项目改为实行“备案制”管理，形式上是地方自主安排项目报上级备案，项目资金实行一般性转移支付，减少了单独申报审批，做到“多个渠道进水，一个池子储水，一个龙头出水”。

项目资金管理上，涉农资金的管理主体是各级政府及其派出机构，包括财政和各业务主管部门。涉水涉地整合由市长任组长的涉水涉地资金整合试点工作领导小组统一领导，由财政局农业科牵头，在国库集中支付系统设立“涉水涉地领导小组办公室”专户，实行专人专账管理，按照“支付审核、国库集中支付”的方式，统一支付资金，统一会计核算。各项目成员单位对单项目进行会计核算，即各会计主体责任不变。项目资金管理实行“三个统一”，即资金统一安排、资金统一使用、资金统一管理。在项目效果评估上，主要采取财政绩效考评的方式。通过定性和定量指标完成情况，追踪专项资金与项目资金使用效益。考核体系和标准由考核主体确定，目前参照省财政厅设定的具体定量和定性指标，设定优秀、良好、合格、不合格等级。

二、财政涉农资金整合中存在的问题

（一）资金管理方面

首先是涉农资金整合规模有限。一方面，部分上级主管部门仍然按原渠道和办法对分管的项目资金进行管理；另一方面，各部门直接到县、到点的项目不便于整合，造成实际能够整合的资金规模有限。

其次是涉农资金整合协调不畅。项目通常由国土、水利、发改、农发四个行业主管部门负责组织实施，由财政部门牵头，但各个主管部门分别掌握本部门一定额度的资金分配权，资金呈现相互重叠交叉、多头管理的现象。

第三是涉农资金整合审批权限集中、时效打折。一方面，涉农资金的审批权限一般集中在中央层面，使用主体主要在县乡两级，由于各地情况复杂各异，许多中央统一制定的支农政策难以适应各个地方的实际，资金使用方向与地方的实际需求往往有脱节现象，“好钢用不到刀刃上”。另一方面，各部门在专项资金申报、使用环节上仍旧是单独申报和使用，涉农资金种类多、项目杂，资金申请过程中经历层级多，委托代理关系复杂，审批和下拨时间跨度大，信息沟通不畅、造成在县级层面上很难将项目统一安排实施，资金使用时效打了折扣。

第四是涉农资金整合缺乏统一规范。虽然涉农资金整合主要内容是落实项目资金的“三个统一”和项目管理的“五个统一”（即统一规划布局、统一标准质量、统一建设实施、统一竣工验收、统一建后管护），但是由于涉及多个部门，各部门对项目的标准不一致导致资金整合缺乏统一规范。

（二）资金使用效果方面

目前来看，以县级政府为主体的涉农资金整合缺少指导和衔接，效果不够理想。首先，一些地方和部门年终仍有大量涉农资金滞留未拨付使用，影响了财政支农项目的实施以及资金效益的发挥。其次，由于各类专项资金涉及主管部门众多，一方面导致很多资金的整合只是停留在地点上、空间上项目堆砌式整合的初级阶段；另一方面，因资金管理办法、使用界限各不相同，致使资金使用分散，使用效率和政策效应欠佳。

除此之外，由于目前基层政府财力有限，无法承受上级政府下达的某些涉农投资项目的资金配套要求，于是便会出现专项资金沉淀和浪费。虽然一些项目资金实现了一般转移支付，但是上级部门对下级的指令性具体安排使得基层财政难以实现资金的统筹使用，既影响了涉农项目实施效果，也难以达到转移支付和涉农项目既定的政策目的。

（三）资金使用监管方面

首先，监管合力还未形成。因项目主管部门之间缺乏制度化的协调机制，用于同一项目的专项资金又是多头管理，难以捆绑整合使用，既增加了监管成本，又降低了资金使用效率。

其次，监管方式有待完善。绝大部分涉农项目资金由业务主管部门负责业务、技术上的指导，由项目实施单位负责具体施工，监督部门难以开展严密的过程监管，也缺乏监督途径和手段。同时，由于专项项目点多面广，项目竣工后漏审计现象仍然存在，部分涉农资金仍有被截留和挪用现象。

三、财政涉农资金整合政策改进建议

（一）财政涉农资金整合基本策略

1.完善涉农资金整合的顶层设计。涉农资金整合牵涉部门众多，需要协调处理的矛盾和问题纷繁复杂，仅靠财政部门牵头或是县级整合，很难取得突破性进展。因此，应当在省级层面建立涉农资金整合的统筹协调机制，突破各部门之间的利益阻隔。在此基础上，各市、县逐步建立相应的统筹协商机制，清晰界定各涉农部门的整合职责；或者在省级层面将项目整合为一个项目，由一个主管部门管理。同时，还应当从省级层面建立基础数据完备的支农信息平台和信息通报制度，这样既便于各部门自身减少重复性工作，又便于掌握其他部门涉农资金的使用情况，减少乃至杜绝资金用途交叉重复的现象。

2.主要围绕农业生产发展、农村基础设施建设、农村社会事业发展等方面推进资金整合。除有特定地域、特定对象、特定要求的专项资金外，将财政安排和上级下达的能统筹安排的涉农资金，全部纳入整合范围。

3.创新涉农资金整合方式。要以上级涉农政策导向结合本级政府年度重点涉农工作为依据，搭建主导产业、优势区域和重点项目平台，在“资金性质不变、管理渠道不变”的前提下，遵循“统筹规划、分工实施、共同挖坑、分别栽树、优势互补、各记其功”的原则进行涉农资金整合，对投向相近或目标一致，但来源不同的各项涉农资金进行统筹安排和科学配置，最大限度地发挥资金规模效益。

4.明确涉农资金整合支持的重点。在整合资金的使用上，要形成拳头、集中投放、凝聚合力，做到“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”。要强力推进产业富民工程、突出抓好镇驻地村、集中居住区、特色村三个重要节点的综合整治，构建镇际、村际之间联系密切、衔接顺畅的“路网、水网、管网”体系，推动区域性项目的连片综合整治，发挥涉农资金的综合效益。

（二）财政涉农资金整合政策改进

1.加大涉农资金的清理整合，优化涉农资金结构。首先，继续围绕农业生产发展、农村基础设施建设、农村社会事业发展等方面推进资金整合；其次，对现有涉农资金进行全面清理，对不符合公共财政支持方向或已经完成目标任务的涉农资金，要予以取消或转变用途，最终形成规模更大、质量更高、效果更好的资金。

2.优化资金管理、统一项目工作程序。首先，将适合地方管理的涉农资金项目审批权和资金分配工作下放给地方，为地方政府提供更好的财力保障。同时，要允许地方结合自身实际需求，适当调剂使用涉农资金，不再限定资金在县级的具体用途，以便提高资金使用效益。其次，将项目由一个部门制定统一的报批流程、进度要求、时间节点、标准要求，以便于地方操作实施。

3.实行资金的切块下达。首先，对涉农资金在年初尽量做到切块下达，由县按照整合计划早安排、早部署、早实施。其次，涉农资金原则上按因素法切块下达，提高一般性转移支付比例，尽可能地减少专项转移支付项目以及相应的资金配套要求，扩大地方的自主权。

4.做好财政涉农资金与社会资本的深度融合。资金使用上，积极采取政府和社会资本合作、政府购买服务、贷款贴息、产业基金等方式，撬动更多的社会资本参与到涉农项目和脱贫攻坚项目上来。

5.加强涉农资金整合后的监管力度，构建以绩效为导向的资金分配激励机制和全方位监督体系。在方法上，要结合预算绩效管理改革和财政资金竞争性分配等改革的先进理念，对项目的可行性和绩效目标进行评估，如推行和完善报账制、公示公告制和专家评审制等各项规章制度，明确资金投入、预期绩效等内容；在激励机制上，对资金整合成效好、绩效管理水平高、资金使用效益显著的地方和项目，在分配资金时给予奖励和倾斜；在监督体系上，要加强涉农专项资金多渠道的监督，逐步建立全方位、多层次、多形式的涉农专项资金监督体系，做到“资金范围延伸或拓展到哪里，资金监管就要跟踪到哪里”，保证涉农资金的安排使用更趋于合理和有效。

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作者单位：山东省泰安市财政局

（责任编辑：李利华）

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2096-1391（2016）11-0150-05