地方政府治理与债务信息披露的耦合

姜宏青 于 红

地方政府治理与债务信息披露的耦合

姜宏青 于 红

国家治理现代化构成了当前政府会计改革的宏观环境，政府债务作为政府会计的重要组成部分，其信息披露体系尚未适应政府治理目标的要求。地方政府治理要求协调政府、市场与社会的管理，协调宏观管理与微观管理的关系，协调当前需要与未来可持续发展的关系。政府举债行为涉猎的领域与地方政府治理密切关联，其信息也渗透在政府债务管理的全过程中，二者相互关联。因此，基于政府治理理论需要构建多重分类的地方政府债务信息披露体系，创新债务信息披露方式和披露载体，全面地、可持续地反映和监督地方政府债务管理过程，满足宏观决策、微观管理以及社会公众监督和评价的信息需求，进而促进地方政府治理，实现善治目标。

地方政府债务 地方政府治理 耦合 多重分类

一、问题的提出

政府会计依附于特定的环境和主体而存在，对会计主体的经济事项进行反映和控制，以信息为手段参与经济决策和主体的管理活动。按照新的《预算法》地方政府可以以举债方式筹集资金，政府债务成为政府会计反映和控制的重要组成部分，其信息披露应当依据所属环境的现实需求做与之相吻合的设计与研究。纵观当前，财政资金管理改革基于“强化政府治理”、“全面推进政务公开，促进国家治理体系和治理能力现代化”（李建发、张国清，2015）的政策背景展开。政府治理在国家治理中处于核心地位，是整个国家治理体系中的一个最为重要的子系统，研究国家治理现代化，就必须研究政府治理现代化（何增科、陈雪莲，2015）。地方政府债务的管理作为财政管理的一个分支必须融入政府治理层面进行研究。一方面，要实现地方政府治理现代化，民主与透明是基本要素，要求全面及时充分地披露政府债务信息；另一方面，高质量政府债务信息反过来能够为地方政府的经济决策与公共管理提供依据，促进其实现治理目标，两者的耦合效应值得深入探究。

从地方政府债务管理的现实要求来看，有效预警和防范债务风险，构建完善有效的信息披露体系具有重要性和紧迫性。首先，地方政府违规举债屡禁不止，敲响债务监督的警钟。此前《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》中指出，一些地方政府仍然违规举债，或为企业举债违规提供担保承诺等；个别金融机构继续为地方政府违规举债提供支持，并要求政府进行担保；“明股暗债”等变相举债行为时有发生①《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-12/22/content_1955661.htm.2015-12-22。。最新《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示：有的地区仍违规或变相举债，有的地方出现一些隐性债务，如至2015年底，浙江、四川、山东和河南等4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式，举债余额为153.5亿元②《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，审计署网站，http：//www.audit.gov.cn/ n5/n26/c84918/content.html.2016-6-29。。这些缺乏规范与监督的举债方式，无疑将继续累积债务风险隐患，潜在威胁国家经济社会安全，加强债务监督势在必行。而完整有效的债务信息的缺失必然导致监督的无效。其次，债务风险的不确定性迫使政府不断加快债务信息披露改革的步伐。财政部表示，当前一些地区债务规模较大，个别地区存在发生局部风险的可能性。财政是国家治理的基础和重要支柱，债务风险事关国家社会全局，而目前地方政府债务评估与高风险预警机制尚未健全完善，很大程度上是由于缺乏完善有效的债务信息为其提供数据支撑。最后，债务利益相关者的多元信息需求推动信息披露的完善。地方政府举债既是各级地方政府筹措资金的手段，又涉及政府宏观经济调控政策；既是政治问题又是经济问题，债务资金的来源与支出更涉及民生；既关乎利益又关乎风险。诸多研究表明，地方政府债务管理不仅关乎政府内部管理的绩效问题，更关乎宏观经济发展、财政政策和货币政策的履行，以及资本市场的稳定发展，涉及非常广泛的信息使用者对这类信息的搜集、分析和利用。因此，全面研究债务信息需求成为政府债务信息披露改革的一大推动力。

学术界已对地方政府债务信息披露展开了研究，一方面分析我国地方政府债务信息披露现状，对存在问题及原因进行阐述。目前我国政府债务会计报告不完整、不合理、不清晰（王鑫和戚艳霞，2015），地方政府性债务信息揭露情况不容乐观，普遍存在债务底数不清、偿债责任不明等问题，其原因在于缺乏有关地方政府性债务信息披露的法规要求、科学完备的地方政府性债务管理制度与机制，以及在政府债务确认、计量、核算和报告等方面的财务会计程序和方法的不足（陈志勇和王银梅，2014）。另一方面对完善债务信息披露的措施提出建议。就披露内容而言，马海涛（2011）建议对地方政府信息进行披露的同时，还要披露有关于债务的预测、时效性和专业审计标准等内容；朱文蔚（2014）认为地方政府债务信息披露内容应该涵盖地方政府债务的整体状况、预算年度举借与偿还金额、偿还资金来源、政府对外担保债务及债务余额等内容，进行预警标识，将细化的地方政府债务预算提交到同级人大审批；王雍君（2016）认为至少有三个层次的信息披露需要特别强化，即现状（究竟欠了多少）、可持续（当前政策是否可持续）、易损性（各种冲击因素是否会导致财政状况迅速恶化）。就披露主体和披露载体而言，李敬涛和陈志斌（2015）认为应分为中央政府与地方政府两层主体分别进行披露，以政府资产负债表为主要披露载体，并辅以表外披露的形式。就构建系统或体系而言，孙芳城和李松涛（2010）指出应构建政府债务信息质量评价体系，改革财务报表体系，在现有预算报告的基础上根据权责发生制引进的程度增加财务报告信息；杨亚军、杨兴龙和孙芳城（2013）提出应建立以风险管理为导向的地方政府债务会计系统，基于权责发生制，采用双重会计处理基础，重点解决计量属性问题，设置适当债务会计科目，并设计可全面反映地方政府债务情况的地方政府整体层面财务报告；陈志勇和王银梅（2014）提出通过完善法律法规体系、建立健全统一的政府债务管理制度、建立完善的信息披露机制、改革完善会计制度和报告制度以及编制地方政府债务预算等措施，进而完善地方政府债务信息披露体系。

以上学者基于会计视角对债务信息的核算与披露进行了系统研究，并提出富有建设性的对策，对于完善债务会计理论和指导债务信息披露实践具有现实意义。但是，政府的举债行为受哪些因素影响、涉及哪些财务关系，如何把债务行为嵌入政府的治理活动中研究债务行为和政府其他经济管理行为的关联，从更为广阔的视角研究政府债务管理活动、信息披露和政府治理的关系与互动，既是政府治理的研究选题，也是政府理财和政府会计改革的重要选题。鉴于此，本文以“地方政府治理—地方政府举债行为—地方政府债务信息披露”为主要脉络，研究政府债务信息披露与政府治理的耦合关系，探寻治理导向的地方政府债务信息披露体系的构建，以债务信息披露促进政府治理，以期为推动政府会计理论创新，提升政府治理能力寻求改革途径。

二、地方政府债务信息披露的现状

近年来，尽管我国不少地方政府及部门都开展了债务公开工作，但其效果究竟如何？一句话总结：政府债务信息披露尚待强化（王雍君，2016）。据清华大学公共经济、金融与治理研究中心最近5年连续定期推出的《中国市级政府财政透明度研究报告》表明：地方政府的债务情况一直是财政透明度公开中最难啃的骨头，2015年除了北京、广州、上海、天津、宁波和厦门6个城市外，其他地级及以上市政府都未公布政府债务和举债资金使用情况；2016年政府债务公开虽然有了较大改善，37个直辖市、省会城市和计划单列市中，有23个城市部分公开了政府债务，就披露内容而言，仅披露了政府债券的情况，缺少银行借贷、投融资平台负债、或有债务、政府投资类债务等重要内容的公开，而且公开的口径和统计方法也不一致①盛克非、朱海滔：《政府债务应公开让民众监督》，法制日报，2016-08-10（007）。。已经有的公开的债务信息只有借了多少、还了多少、还剩多少的总额信息，均缺乏如债务结构、使用情况、管理效益情况、偿还情况等具体信息。由于没有统一的公开口径、时间、途径、方法等，出现了公开途径不一、数据笼统、内容呆板单一等状况，致使地方政府未能够完整、全面地公开所有政府性债务。总体来看，债务信息披露存在的问题表现在：

（一）多口径管理导致的信息利用效率不高

地方政府债务信息分散在不同的机构，由于缺乏统一的分类、核算和统计标准，各分散主体在计量债务时各成体系，以不同的视角进行归集。在信息汇总披露时不能避免因核算口径不同产生的债务数据统计差异，这样的结果既使更多的外部会计信息使用者无所适从和难以选择，对政府披露信息的机制产生怀疑，对政府透明信息的诚意产生怀疑，也难以客观预警债务所带来的财政和经济运行的风险，即便是政府本身在使用债务信息时也难免需要在不同的计量结果间评价差异。

（二）碎片化披露导致的信息缺损与信任度降低

一方面，地方政府债务信息尚未建立披露机制。本文查阅23个城市的地方政府官方网站，披露地方政府债务信息的城市有9个，占39.13%，而且披露的地方政府债务信息仅限于本期债务总量和债务期限，对举债主体、偿还计划、使用项目情况等没有公开披露。政府债务信息只作为政府预算资金管理的一个部分在年度预算决算报告中呈现，已披露的债务信息仅为总括的财务性信息。另一方面，大量的地方政府融资平台债务和大量的担保债务都构成地方政府的“隐性债务”，其信息难以以正常的渠道获得。这些披露的零零散散的债务信息不具有连续性和可比性，不能综合反映债务全貌，不足以为提高政府债务管理水平、评价债务资金使用绩效、开展地方政府信用评级和风险防范等提供信息支持，因而，不具有决策价值和可利用价值。

（三）政府会计规范债务信息的局限性

随着政府会计改革的不断深入，在政府会计准则和已经出台的政府总会计制度中对地方政府债务的核算和披露做出了规范，以双轨制的模式分别核算收付实现制的债务信息和权责发生制的债务信息，其贡献在于对当前产生现金流量的债务信息和本期及未来各期承担的债务义务进行划分，利于地方政府有效规划债务资金的使用和归还。其局限在于：第一，能够纳入制度规范进行核算的地方政府债务仅仅是其中的一部分，对于融资平台、PPP合作以及各类担保产生的债务不在核算之列；第二，以政府主体核算的债务，主要是以金额计量的负债信息，不能体现政府举债行为的合规、合理和有效性；第三，在债务信息生成与披露的框架结构方面缺乏完整性和立体性。因而，在债务会计的改革方面仍然存在很大的空间。

（四）债务管理制度规范对多元化信息需求的忽略

随着《关于加强地方政府性债务管理的意见》的公布，国务院相关部委和各地方政府也后续出台了政府债务管理的相关文件，对政府债务信息的披露做出相关规定。各文件所强调的债务信息披露是以对政府各部门的管理有用为导向，主要是向各级政府部门、行政部门、审计部门提供加强债务管理及监督所需要的信息，而忽略了不同利益主体多样化的信息诉求，比如基于政府信用评级的信息需求、债券投资者的信息需求、政府PPP合作各方的信息需求等。

因此，现行的政府披露的债务信息不能系统反映政府债务资金的来龙去脉，也不能用来评价政府举债行为的合理性和有效性，不能用来展望地方政府举债和偿债行为的可持续性，也就难以用来评价政府举债行为对宏观经济政策、对市场信用、对政府内部管理的影响力。关键原因在于仅仅把政府债务作为地方政府的一个筹资方式、作为一个会计要素来对待，局部地认识和研究债务信息，没有将债务事项与地方政府治理相耦合，全面研究债务和治理之间的相互关系，因而缺乏整体性和可持续性。本文试图分析地方政府治理与债务信息披露之间的耦合关系，将债务信息披露的研究依附在政府治理目标的实现行为中，探讨两者之间的相互作用，旨在构建一个清晰有效、可持续反映政府债务的信息披露体系。

三、地方政府治理与债务融资的信息关联

（一）地方政府治理的基本理论内涵

治理（Governance）是指“官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”（俞可平，2002）。治理主体不仅包括政府组织或机构，也包括民间的公共组织，属于公共管理领域多种主体针对社会公益事项以民主、法制、透明、责任、回应以及效益等理念进行合作与协调，实现社会善治的目标。善治是治理的最佳状态或最终目标，是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与社会、政府与公民、政府与市场对公共事务的互动合作管理，是国家与公民社会的一种宽容为本、合而不同、合而共生的互促互进关系，是两者的最佳状态。

治理具有层次性，包括：全球治理、国家治理、地方治理、社区治理、乡村治理等具体的领域。英国学者威廉·L·米勒、马尔科姆·迪克森和格雷·斯托克认为：地方治理是“关于地方服务的委托、组织和控制，这些地方服务包括地方区域内卫生、教育、治安、基础建设和经济发展等”。这个观念强调了地方公共服务的委托代理意图，以公共需求为导向，提供公共服务的组织的目标控制过程，从而履行地方政府的职能。孙柏瑛教授在总结了西方学者的一些具有代表性的观点后认为：地方治理是“在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程。理想地方治理模式包含以下思想：是具有弹性的地方制度与组织结构安排；是地方政府改革和自主选择可持续发展道路的行动过程；其运作依靠在地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网络；关注环境变化和挑战，视野始终放在地方的战略发展前景上”（曹剑光，2008）。这个观点具备了更多的管理思想，将地方治理的目标、方式、途径和内容予以整合，以区域发展战略引导各方管理行动，其治理思想更加具备了地方治理主体的自主性、运营性、权变性和合作性，重视制度在治理过程中的作用。然而，“地方治理”与“地方政府治理”二者虽然关系密切但仍存在差异性，“地方治理”的范畴主体还包括除地方政府外的第三部门、私人组织等，强调多主体的合作对地方公共事务的治理；而地方政府治理主要指在治理理论的指导下地方政府如何通过分权、重组等改革提高能力以适应全球化等不确定因素的挑战；如何促进公民参与，如何促进多中心网络的建立、发展，如何在多中心合作中起到核心作用，以更好处理地方公共事务，促进整个地方治理的发展的过程。因此，“地方政府治理”的观念更加适合以组织视角研究地方政府在促进地方治理方面的行为价值定位、行为方式和行为结果的影响力。

地方政府治理理论对地方政府债务研究的启示在于：（1）地方政府治理是以地方政府为主要治理主体进行的区域性管理，以地方政府职能为约束框架提供满足需求的服务，地方政府在区域发展和区域间合作方面承担责任和义务，同时也具有与之相关的自主决策的权力。因而，地方政府应结合区域发展决策债务资金的管理事项，并为之承担责任。（2）地方政府治理更加重视民主、透明和互动机制的建立，以及时透明的信息公开机制促进社会监督、公民参与和市场对政府行为检验的发展。其中就包括跟债务事项相关联的所有互动机制和信息透明机制的建立。（3）地方政府治理包括内部治理和外部治理，外部治理在于政府和市场及公民社会的合作协调，内部治理在于明确政府组织的战略目标，完善和健全管理制度，改革政府流程，强调政府绩效和问责，强调回应性。债务事项从决策开始到偿还结束就融汇在政府治理的整个框架和流程中。（4）我国地方政府治理的理念和发展战略必须在中央政府宏观治理的基础上树立及制定，必须服从于国家的法律法规制度体系，以保持整个国家不同区域发展的公平性和法制性。比如服务型政府的转型、《预算法》对政府债务的规范、国家层面债务规模和结构的控制要求等，成为各地方政府治理应该遵循的基本准则。

因此，按照地方政府治理理论，要实现地方政府善治的目标，必须处理好以下几个关系：

1.宏观管理与微观管理的和谐

中央政府是顶层制度设计者，地方政府是顶层设计的具体执行者，地方政府治理不仅是各级政府区域性的内部管理活动，还是国家治理的重要组成部分，其治理活动不仅涉及到内部政府组织的战略目标、政府管理流程制度、政府绩效等，还关系到中央政府宏观调控政策的实施，关系到国家战略的实现。从这个意义上讲，地方政府治理要保持微观层面和宏观层面的协调与和谐。

2.政府与市场及社会的和谐

公共管理强调构成现代民主社会的三种力量或三种权力、三种机制——国家、市场、社会之间要实现有效制衡。就地方政府治理而言，该理论同样适用。政府治理的过程是各方利益与矛盾相互交织及博弈的过程。当前，政府、市场、社会公众等多元主体治理模式已得到充分发展，各主体之间互动网络高度发达，既分工合作又互为补充（陈志斌、李敬涛，2015），因此，政府治理过程中要正确处理和市场及社会的关系，逐步转变和合理定位政府职能，避免政府管理中“错位”、“越位”与“缺位”等问题或现象的出现；要强化市场机制和社会管理机制的优势，建立广泛的、深刻的合作关系，在合作中弥补政府失灵和市场失灵，在三方势力和谐中实现善治。

3.当前需求与未来发展的和谐

亦可称为地方政府治理的可持续发展，即政府治理要保持动态的有序性、连续性，能够在可预见的期间内处于稳定可持续发展状态（陈志斌、李敬涛，2015）。充分发挥国家发展战略和地方政府发展战略的引导作用，一方面，地方政府权衡资源配置的短期效应和长期效应，构建前瞻性的融投资机制和公民社会发展规划，避免“政绩工程、面子工程”等的资金投入；另一方面，政府应具备面对和处理危机事件的能力与资源，在风险应对和稳定发展中保持政策的连续性及资源配置的连续性。而这个过程中必不可少的是要积极回应社会公众的需求，以需求修订战略，以战略引导需求，在更为长期的发展中维护公共服务的代际公平。

那么，作为政府治理组成部分的债务管理，其信息披露的目标在于既能为政府治理全过程提供信息支持，又能全面反映政府治理行为的信息，优化政府债务行为的同时，满足其关系人的信息需求。

（二）地方政府债务管理与地方政府治理的信息耦合

举债是地方政府筹措资金的重要方式，政府债务管理既是对债务行为的管理也是对该行为所涉及的关系进行管理。详解一个完整的地方政府债务管理流程（见图1），应包括三阶段：决策阶段I和II、资金使用及债务评价阶段，即：要不要举债（举债的必要性）、能不能举债（举债的客观条件）和债务资金的运营与管理。决策阶段I：要不要举债，即举债决策分析。一个地方政府是否需要举债应当由其发展战略和执政理念决定。站在战略高度上决策是否需要举债，既要考虑区域治理的全局与协调，又要考虑可持续发展的前景展望，能够有效遏制当前各地区盲目举债、“形象工程”和“政绩工程”驱动以及官员更替导致的“新官不理旧债”、“旧债未还又添新债”等行为。在决策过程中，需要有民主过程和公众的参与，需要政府内部各个部门之间充分沟通与协调，从优选方案以及举债必要性方面首先做出判断。决策阶段II：能不能举债，即举债能力分析。分析政府所拥有的独特资源与能力对举债行为的支撑力。首先是地方政府债务融资规模和投向的限制，这是来自中央政府或者上级政府和法律法规的标准；其次是地方政府债务融资的影响因素，包括：本区域的债务资金投向优先方案、举债方式选择、应债资源分析、风险评估、信用评级以及可持续举债和偿还债务的能力分析等。当举债要求的主客观条件都能达到时，选定举债方案，进入阶段III：债务资金的运营与管理。这是对前一阶段决策的具体应用，可分为“借”、“用”、“还”三个环节。“借”环节主要涉及借多少、向谁借、怎么借等问题，这就需要政府合理选择合作伙伴、债权人及设计内部管理流程等。如发行债券，便会涉及到政府与债券市场、与社会公众的关系协调问题。“用”环节主要涉及政府内部管理活动，包括政府人员需要如何合理配置、管理债务资金，并对债务资金使用用途、结构及使用绩效做出评价，以实现债务资金的效率和安全。“还”环节主要是偿债资金预算、支付和资产移交，对债务资金的监督与评价。

图1 地方政府债务管理流程及涉及因素

从图1可以看出，政府的债务管理既是政府内部的管理活动，又是影响国家宏观经济战略发展的组成部分，同时还与市场、与社会各利益主体产生交集，因此，以治理视角研究地方政府债务管理既涉及债务行为的管理，又涉及由举债行为产生的关系管理，其信息渗透在所有方面和所有阶段。充分完整地搜集、传递和披露债务信息，满足各方利益相关者的信息需求，成为政府治理的重要手段，同时也是优化政府治理、实现善治的有效途径。政府债务信息与各治理要素的相互关系如图2所示。

图2 地方政府治理与债务信息耦合

概括来说，地方政府债务信息通过满足由举债行为产生的各种财务关系及信息需求，实现优化治理目的，而治理的优化会进一步促进信息披露的完善：（1）债务信息促进宏观管理与微观管理的和谐。政府债务在决策阶段涉及债务规模、债务结构的确定以及与财政政策和货币政策的协调，涉及整个经济风险、财政风险和金融风险的评估与平衡，债务决策首先要置身于这样的宏观框架中，然后考虑区域政府的经济发展和民生需要。反之，完整的债务信息可以提供债务规模和结构以及宏观决策需要的信息。同时，完整的债务信息不仅实现本级政府对内部债务的管理，而且能够打破政府各层级、各区域的信息不对称，完善上下级政府沟通机制，为上级政府部门、审计机构、监察机构、立法机构等监督提供信息依据。同时标准完整的债务信息也为不同区域的政府债务管理提供评价依据。（2）债务信息促进政府与市场及社会和谐。政府市场化融资需要对政府财务状况、负债规模及结构、偿债能力、运营能力、信用等级、抵押担保情况进行评估，更需要对债务资金投放的领域和项目情况进行评估，通过债务信息的披露，可以使得涉猎其中的使用者掌握准确充分的信息数据，以满足决策和评价的需要，充分透明的信息利于在政府与市场及社会的合作中建立高效率的信任关系。（3）债务信息促进当前需求和未来发展和谐。债务资金主要用于受益期长的公共基础建设项目，属于当期投入未来偿还的公共资金，既涉及政府执政战略的实现又涉及公共资源的提供者和偿还者的利益分担与共享，关乎公众对公共资源受益的代际公平。因此，社会公众对政府债务资金的使用和资源的配置享有知情权、监督权和表达权，完善的债务信息披露可以使地方政府对债务资金管理保持可持续性，也可以帮助公众更加清晰地了解政府债务资金的使用及管理情况、资源配置情况以及债务风险防范与控制等情况，有助于公众对受托责任及政府信用做出评价，增强公众对政府的信任，有助于保障地方政府债务持续健康运转。反之，地方政府治理水平的提高会进一步促进并完善信息披露，从而实现地方政府治理与债务信息的耦合。

四、多重分类的地方政府债务信息披露体系的构建

政府信息披露是缓解委托人与代理人利益冲突的可行性制度设计，构成国家治理结构的有机组成部分（谢柳芳，2015）。目前，我国尚未建立一套完善系统的地方政府债务信息披露体系，信息的分散披露导致无法对外提供规范、统一的债务信息报告，根据地方政府治理理论的内在要求和政府债务管理的现实需要，应该在统一口径的基础上，实现完整债务信息的披露。多重分类的地方政府债务信息披露体系便是基于这一理念而建立的，是对债务信息整合式的披露。这个披露体系（如图3所示）的多重分类特征主要体现在：

图3 多重分类的地方政府债务信息披露体系

（一）多层次信息构成

依据公债理论和《预算法》的规范，地方政府债务资金主要投向公共基础设施和长期公益项目建设，政府举债行为依托项目来进行，以项目为核心形成关联主体和关系人。而改革中的会计制度仅以部门为主体核算债务，不可避免会出现项目债务核算不完整、项目债务与部门债务混淆、各自边界模糊、披露数据口径不一等问题。要实现地方政府债务信息披露体系提供完整全面的债务信息的目标，有必要对不同种类的政府债务设置多元主体分层核算，并在此基础上形成多层次的债务信息报表。

1.部门会计主体

按照政府承担的经济职能划分形成的各部门，例如教育部门、社会保障部门、医疗卫生部门、交通运输部门等，各部门又分为管辖的各子部门，分别设置部门会计主体，负责核算本部门在运营结算过程中形成的债务，汇总形成部门债务报表。

2.项目会计主体

按照政府负责建设的项目，例如城市基础设施建设、教育、医疗卫生、社会保障等，归口到相关主管部门，由主管部门托管分别形成独立的会计主体，负责本项目的核算与管理。在政府会计的框架内单独设置会计科目和财务报表，独立全面核算债务资金的来龙去脉，以形成项目债务报表。

3.基金会计主体

按照基金种类成立基金会计主体，进行核算与报告政府托管的各项专门来源和用途的基金，形成基金债务报表以全面反映各项基金的资金运营和管理情况。

4.地方政府合并债务主体

一级地方政府为债务报告主体，将所属的部门自身债务和所托管的债务（包括项目债务和基金债务）予以合并，形成本级政府合并债务报表，对这个报表进行分析形成一级地方政府的债务报告，作为政府综合财务报告的子报告予以披露。

（二）分模块信息构成

地方政府债务信息与地方政府治理具有耦合性，其治理效果取决于利益相关者对债务信息的获取、掌握、认知程度，这就需要债务信息的披露应兼顾信息受众群体的多样性与复杂性（陈志斌、李敬涛，2015），因此，在披露信息的设置上需分模块化。

1.基础信息模块

提供与政府债务相关的基础背景和制度信息，具体分为：（1）政府举债背景与概况，包括地方政府的战略与执政理念定位、当地的经济发展水平、人口状况、资源禀赋、信用等级、债务现状、发展规划等一系列信息；（2）债务管理制度框架，是地方政府债务管理部门、项目主体、部门主体和基金主体在整个债务运营管理过程中规则的集合，包括项目可行性分析、资金循环流程，偿还计划、责任控制等。

2.流程信息模块

提供具体的债务财务信息和债务预算信息，以全面系统反映债务资金的来龙去脉，具体应包括：（1）债务预算和财务信息，包括债务财务报表和债务预决算报表两部分，其中前者提供以权责发生制为基础计量的财务会计债务信息，由部门债务表、项目债务表和基金债务表构成，后者则是以收付实现制核算的预算会计信息；（2）债务分析及预测，对结果性和过程性的债务信息的解读，包括债务规模的变化趋势、债务的结构变化、债务举借使用偿还过程中存在的问题及建议等，并根据当期的债务状况、发展规划、经济形势等，做出债务未来发展趋势的预测；（3）风险评估，从债务规模、结构、效率、偿债四方面分别进行风险评估。

3.专项信息模块

这是按照地方政府债务管理中涉及的不同利益相关者的信息需求进行分类，分门别类地披露债务信息，以满足信息需求进而优化地方政府治理、实现善治目标。具体可分为：（1）宏观决策模块，所需信息广泛，一般包括政府债务预算及预算执行信息、财力信息、绩效信息、遵守法规情况等，有利于中央部门据相关信息做出宏观的政治经济等决策；（2）内部管理模块，提供详细具体的债务流程管理信息，便于加强债务管理的控制与运营；（3）民生模块，满足社会公众对政府受托责任评价需求，信息来源包括政府债务预算及预算执行信息、负债规模及结构、偿债能力、运营能力、抵押担保情况等；（4）信用评级模块，主要针对政府财政状况及抗风险能力，为债权人、投资者做出决策时提供参考依据；（5）政府绩效评价模块，可从预算执行绩效分析、筹资绩效分析、用资绩效分析、管理绩效分析等方面建立分析指标体系。

五、结 论

地方政府债务管理包括政府举债行为管理以及由此产生的债务关系的管理，属于地方政府治理的组成部分，两者相嵌相融。以地方政府治理研究债务信息披露，需要将债务管理过程镶嵌进政府治理框架内，分析其行为所涉及的治理关系，分析其治理关系所覆盖的信息需求，在政府治理框架内梳理债务活动过程与信息影响，提出构建多元主体和多重分类的债务信息披露体系，完整反映债务资金的来龙去脉，反映政府举债行为与治理因素的关联，既利于宏观决策，又能实现微观债务管理；既满足社会公众监督评价的需求，又能够促进财政可持续透明，优化地方政府治理，实现善治目标。当然，要实现这样的信息披露目标，现行的政府债务会计核算与披露手段是难以完成的，需要创新债务会计系统，创新债务信息披露载体与方式，构建独立的债务报告制度，这也成为后续研究的话题。

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［9］ 孙芳城，李松涛.基于风险防范的地方政府债务会计体系研究［J］.财政监督，2010（20）：5-8.

［10］杨亚军，杨兴龙，孙芳城.基于风险管理的地方政府债务会计系统构建［J］.审计研究，2013（3）：94-101.

［11］盛克非，朱海滔.政府债务应公开让民众监督［N］.法制日报，2016-8-10（007）.

［12］俞可平.全球治理引论［J］.马克思主义与现实.2002（1）：20-32.

［13］曹剑光.国内地方治理研究述评［J］.东南学术.2008（2）.

［14］陈志斌，李敬涛.政府善治目标的实现与政府会计治理效应［J］.会计研究，2015（5）：13-19.

［15］谢柳芳.政府审计与政府信息披露研究：基于提升国家治理能力视角［M］.成都：西南财经大学出版社，2015.11.

于 红，中国海洋大学管理学院会计学硕士

（责任编辑：邢荷生）

The Coupling of Local Governance and Debt Information Disclosure

Jiang Hongqing Yu Hong

The modernization of state governance constitutes the macro environment of current government accounting reform.As an important part of government accounting,the information disclosure system of government debt has not yet adapted to the requirements of the government governance objectives.The localgovernance requires coordinating the managementof government,market and society,the relationship between the macro and micro management,and the relationship between the current needs and future sustainable development.Government borrowing behavior is closely associated with the governance,and its information also penetrated in the whole process of government debt management.The two are related.Therefore,based on the theory of governance,we should build multiple classification system of information disclosure of local government debt,innovative way of debt information disclosure and disclosure carrier,comprehensively and sustainablyreflect and supervise local government debt management process,meetthe information needs of macro strategy,micro management and public supervision and evaluation,promote local government governance,and achieve the goal of good governance.

Local Government Debt;Local Governance;Coupling;Multiple Classification

F812.2

A

2096-1391（2016）11-0121-11

姜宏青，中国海洋大学管理学院教授，管理学博士，中国会计学会政府及非营利组织会计委员会委员，财政部政府会计准则委员会咨询专家，研究方向为会计理论与方法、政府与非营利组织财务与会计

*本文是财政部中国会计学会2015年度招标课题（批准文号2015KJB011）和山东省社会科学规划研究重点项目“我国地方政府债务会计研究”（批准文号15BKJJ05）的阶段性成果。