关于加快粮食安全立法进程的思考

刘畅宜

民以食为天，粮食是事关国家主权安全的重大战略问题，而保障粮食安全最有效的手段和方式就是通过立法形成规范性文件保障粮食安全的各个环节。我国目前在粮食安全立法方面仍未形成系统的法律体系，本文欲通过分析粮食安全立法的重要性必要性，以期加快立法进程。

粮食安全立法思考

我国作为世界人口第一大国，需要解决13亿人口的吃饭问题，粮食安全是头号大问题，粮食作为满足国民基本生存生活需要的最基本原料，关系到一个国家的政权稳定和国民的生存安全，对一个国家的正常秩序和粮食安全都具有重大关联。法律的作用就是在每一个环节设置相关制度措施防范和控制风险的发生。笔者试从法学角度，思考如何加快粮食安全立法进程，以期达到完善粮食安全法律保障体系的目的。

一、粮食安全立法保障的现实意义

粮食作为满足国民基本生存生活需要的最基本原料，关系到一个国家的政权稳定和国民的生存安全，对一个国家的秩序稳定具有至关紧要影响。粮食安全法律保障制度就是要对各种可能威胁国家正常秩序的风险进行有效的防范和控制。粮食在生产、分配、交易和食用等每个环节都可能产生风险，法律的作用就是在每个环节设置一定的制度措施防范和控制风险的发生。因此，笔者尝试从法学的角度对粮食安全进行界定，即粮食的生产、流通、储备和消费等活动符合国家相关法律法规，其行为能够满足国家防范和控制影响粮食安全的各类风险的要求，从而达到粮食的供应和消费需求的良性平衡，保障各方的合法权益，维护国家的正常秩序和人民的安定生活。

各国通过各种手段确保关乎国计民生大事的粮食安全问题，在我国特殊国情影响下，在过去很长的一段时间里，统购统销的行政管制方式是控制我国粮食生产和流通的主要方式，这时的粮食安全风险系数不高。但随着改革开放的深入，尤其在假如WTO以后，国家逐步放开了对粮食的生产、流通和进出口贸易等环节的限制，粮食市场放开后，更多的市场形式参与进来，自由的同时风险系数也相应提高。自由的市场更需要健全的法律法规予以规制。无论是从我国粮食市场化过程中的对市场秩序的规制要求，抑或是政府部门在此中的职能定位，都急需国家加快对粮食安全相关立法，才能使经营更规范，政府调控更有效，粮食安全保障更可靠。

二、我国粮食安全立法的现状及存在问题

1、《粮食安全法》立法层面的缺失

粮食安全是关乎社稷民生的大事，这已然成为共识，但我国至今仍未有一部健全地、系统地规范粮食生产、流通、储备和消费等各个领域的法律。目前现存立法形态过于分散，易造成各环节执法部门的职责不明确，易导致相关环节制度脱节，从而影响整个粮食安全法律保障的整体效率。

2、现存粮食安全法律法规的效力层次较低

目前粮食安全法律法规仅包括《农业法》第五章“粮食安全”、《中央储备粮管理条例》、《粮食流通管理条例》等，前者属于法律规定，后二者都属于行政法规，与之相配套的操作性规范属于行政规章，效力层次都不高。其他关于粮食安全的规定以部门规章及地方性法规和政府规章为主，法律效力层次普遍较低。

3、现行粮食安全立法内容不完备

我国现行关于粮食安全各个环节（粮食生产、流通、储备和消费等）已建立初步的法律基础，有法可依。但在许多方面仍存在立法空白，如粮食储备环节，对中央粮食储备上有比较详细的规定，但在私人粮食储备者的规定上只是略微带过等。内容不完备的另一个表现为，现存粮食安全法律法规之间有冲突的空间，因我国现行有关立法采取的是分散立法的形式，缺少一部统一的基本法，各环节的法律规定散见于纷繁复杂的规章制度中，且由不同的立法部门制定颁布，立法背景差异、部门间的差异，立法中表现出来的利益自然难以平衡，冲突也就在所难免。

三、构建适合我国国情的粮食安全法律保障体

1、制定一部《粮食安全法》基础性法律

这部法律应由国家最高权力机关即全国人大制定，属于国家基本法律体系的一部分。粮食安全涉及的各种社会法律规范，需要这样一部基础性法律去调整，把粮食安全法律制度的立法宗旨、目标、基本原则及其他基本内容都囊括其中。

制定《粮食安全法》的目标是解决现存有关粮食安全立法的零散杂乱的状况，以建立《粮食安全法》为基础，粮食生产安全法律规范体系、粮食流通安全法律规范体系、粮食储备安全法律规范体系和粮食消费安全法律规范体系为补充的完整的我国粮食安全法律保障制度体系。

2、完善粮食安全行政法规、规章和地方性法律法规

根据粮食安全法律规范整体框架结构要求，粮食安全的每个环节都需建立完善的可操作的法律制度，且相互之间可以衔接。因此，需要从整体出发，对粮食生产安全、流通安全、储备安全、消费安全的各个环节的法规体系进行整合、修订和补充，该整合的就整合、该修订的就修订、该废止的应废止。这些有关粮食安全具体方面法律、法规和规章制度都是对粮食安全基本法律的补充规定及配套实施机制，立法宗旨和基本原则要与基本法相适应。

3、通过完善立法填补粮食安全法律制度的空白

对一些粮食安全的立法空白进行必要的完善，如完善粮食安全行政执法制度以及监督责任制度、大宗粮食期货交易制度等。

四、结语

粮食安全作为一个系统问题涉及到粮食的生产、流通、储备和消费等各个环节，但是我国目前有关粮食安全的立法采取的分散立法的模式，造成粮食安全法律体系混乱、繁杂，所以加快制定出一部粮食安全基本法，对各环节的分散的法律制度进行整合、修订和补充，建立健全完善我国粮食安全法律保障体系，以真正适应不断变化发展的粮安要求。

参考文献：

[1]乔兴旺.中国粮食安全国内法保障研究[J].河北法学，2008（1）：43.

[2]秦雷鸣.粮食法立法探讨[J].粮食问题研究，2008（1）：28.