存量规划中公众参与途径分析——基于欧洲城市更新脉络

初松峰

(厦门大学建筑与土木工程学院 福建厦门 3610000)

存量规划中公众参与途径分析
——基于欧洲城市更新脉络

初松峰

(厦门大学建筑与土木工程学院 福建厦门 3610000)

存量规划需要多元主体参与。欧洲城市更新的经验表明，单纯的政府主导、忽视不同主体的参与，将导致诸多问题。存量规划中公众参与具有利益诉求多元性、产权关系复杂性和参与需求广泛性的特征，应该引导由政府、居民、社会部门分化而成的多元主体参与存量规划，建立多层面的公众参与途径，实现规划中主体权利有效运用，增强社会凝聚力。

存量规划；公众参与；欧洲经验

0 引言

存量规划需要面对不同方面的利益博弈，是通过规划手段调节产权的过程。城市更新、历史街区保护规划均属于这个范畴，需要多方参与。我国正处于转型期，从前单纯依靠政府推动旧城更新的模式需要调整，需要引入多元主体参与，共同推动城市发展。本文通过对比中国、英国、德国的经济社会发展现状、产权关系和公众参与途径，借鉴欧洲多部门参与伙伴式关系的经验，提出应当建立正式与非正式的公众参与途径，保障主体权利有效运用，增强社会凝聚力，进而推动城市空间优化。

1 存量规划的特征与转型

存量规划是在国家严控新增建设用地指标的背景下，通过修复、更新、调整等手段，促进城市建成区功能结构优化调整的规划。传承历史文化内涵，尊重更多人的利益，渐进式地提升整体环境。

1.1 新常态背景下中国城市规划的转型

在城市发展的初期与中前期，城市发展以向外扩张为主，以大手笔粗放式的开发模式，构建辉煌的城市景观，促进快速的经济增长。但是这种发展模式因不可持续而产生的问题已初步显现，主要体现在土地资源的浪费，城市功能与结构形态的不匹配，旧城空间质量、公共服务能力需要提升等方面。这一系列的问题，都要求城市规划的重点从增量向存量转型，从编制目标到规划内容，都要做出相应的调整。中央城市工作会议提出要遵循城市发展规律[1]，即要求直面新常态下城市发展的转变，将城市发展目标从狂热的面积扩张调整到内部结构功能优化的方向上。因此，政府提出了“严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率”的总要求[2]。

1.2 存量规划的基础：复杂的产权

存量规划相较于增量规划(表1)，将面对复杂的产权、高昂的交易成本与激烈的矛盾冲突。存量规划的基础是产权[3]，而增量规划则是通过征收等手段，灭失私有产权、集体所有产权，直接转换为国家所有。因此，存量规划需要面对不同方面的利益博弈，通过规划手段，重新分配各方利益。这就要求存量规划不仅需要空间规划，更需要通过制度设计，调配各类资源。同时建立与完善实施保障机制，确保存量规划的有效性。

表1 增量规划与存量规划对比表

1.3 存量规划的编制与实施保障：公众参与

长期以来，我国规划都是自上而下以政府为主导的方式，由规划师编制出一幅宏伟蓝图。但是在提倡多元发展的今天，城乡居民参与规划的动机不断增强，参与的呼声越来越大。已有多个城市尝试在规划编制与实施中引入不同的公众参与途径，这是一种进步。但是，目前来看，这些途径多数停留于意见咨询阶段，参与的效果受到局限。而存量规划必须最大限度地尊重各方利益，才有可能使规划顺利实施。因此，有必要探索出一种自上而下引导、自下而上参与相结合，尊重各方诉求的公众参与模式，避免居民在规划中集体失声。

2 欧洲城市更新的经验借鉴：政府主导到多元参与

近现代欧洲的城镇化进程早于中国，以城市更新为代表的存量规划模式已经取得了诸多经验和教训。通过梳理欧洲的经验，对比3个国家的相关状况，能够为完善我国公众参与途径提供借鉴。

2.1 欧洲城市更新总体历程

欧洲城市存量的发展历经“政府主导”“市场化下的私有企业引领”“公私合伙制”“多方合作伙伴关系”4个阶段(表2)，是存量规划由政府主导向多部门参与转变的明证，可以为我国存量发展提供借鉴。

表2 欧洲从城市更新走向城市复兴的发展脉络

英国在20世纪60年代以后城市中心日益衰败。1967年提出的Plowden报告，提倡“积极差别待遇”的理念，产生了“城市优先区”“社会优先区”等概念。1978年颁布的《内城法案》旨在解决由种族问题引发的特定地区社会问题，城市更新策略转变为综合性的、将城市发展关注点转向内城振兴的城市再生计划。1997年英国的城市发展重心转变为“公民社会”理念下的社区发展。在此基础上，2001年发表的《我们城市的未来，城市复兴白皮书》调查报告，转化成英国城市复兴的政策宣言[4-6]。

德国采用审慎的改造与发展态度，通过《特别城市更新法》(1971年)《德国建筑法》(1986年)等法律，赋予政府在城市更新中特别的权利，包括更新地块的审批与征购权、更新地块的优先购买权、中止租赁契约权等。通过公共基金与私人资金共同开发的方式，改造建筑，重塑中心吸引力；对旧工业用地进行更新，快速提升城市形象；更新旧基础设施，促进城市融合；建立多级的管理机构，保护文化遗存[7]，因地制宜，深入挖掘历史空间内涵，活用历史空间并加以合理保护[8]。

2.2 国内外比较分析

2.2.1 国家发展状态比较

改革开放以来，我国经济发展取得长足进步。虽然与英国、德国相比(表3)，我国经济总体上远超两国，但是人均GDP依然落后。房产是我国城市居民的主要财产储存方式，特别是近年来在高房价的影响下，土地使用权与房屋所有权的货币价值更加凸显。存量规划调整城市功能结构时，势必会牵涉到每户居民的根本利益。而对补偿的诉求，体现出多元性，具体表现为：有的居民希望整体搬迁并给予货币补偿或住房补偿，有的则是寄希望于“微改造”改善身边环境等。这种多元化的诉求需要不同形式的对话与沟通机制，既要权利适当运用的平台，又要各类活动增加居民之间、居民与政府之间的信任与好感，在平台中协商，保障存量规划在编制与实施过程中高效、可行。

表3 近年来中国、英国、德国经济发展比较(2009年～2014年)

注：国家统计局统计的中国GDP与人均GDP单位均为人民币，为了便于对比与简化计算，采用2014年12月23日人民币兑美元汇率1∶0.1 606进行换算。

2.2.2 产权制度比较

用地功能调整是存量规划的重要手段。这种调整的基础在产权，其中价值最高的是土地产权。土地产权可以视为所有权、使用权、收益权和转让权的权利束。我国城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，但是使用权可以通过划拨、出让、招拍挂等形式实现流转，以开发、租赁等形式实现土地的收益权(表4)。这种法理上的所有权和使用权分离也可以在英国观察到类似情况。两国案例表明，土地收益权可以独立于法理上的所有权，而与使用权挂钩。同时，德国的案例证实个人所有权与使用权合一也可以促进经济增长。权属的转移涉及到一系列的合约安排，我国居民作为土地使用权的所有者，在法律规定下通过合约让渡或变更的方式全部或部分实现收益。公众参与就是要降低存量规划实施的制度费用来提升社会效益。

表4 土地所有权与使用权比较

2.2.3 公众参与途径比较

我国法律规定的公众参与的规定比较宽泛(表5)，而英国(表6)与德国(表7)的公众参与一般贯穿规划的编制全过程，在不同阶段均会征询公众意见。在形式上我国主要的参与方式体现在居民知情权与建议权的运用，相较于德国，我国的非法定参与途径较少，由非政府组织或居民自发组织的参与途径有待完善。

表5 我国现行规划法规对公众参与的规定

表6 英国城市规划公众参与要点

表7 德国公众参与阶段与形式

3 借鉴与启示：完善公众参与途径

公众参与途径可以归纳为正式和非正式两种形式(图1)。正式参与包括法定参与和非法定参与两部分；非正式参与包括服务性和活动性两类途径。此前对公众参与的认识，停留于正式参与层面，认为参加会议、听取意见才算公众参与，其他的活动都不算。这实际上局限了公众参与的范畴、轻视其作用。公众参与不仅是保障居民权益的机制，是规范参与行为的途径，更是一种活化社会氛围、增强凝聚力的必要手段，是实现城市存量发展的重要途径。

图1 居民参与途径分类图

3.1 正式参与途径的制度化

正式参与是指需要表达意见、多方协商、使用与维护自身权利的参与方式，落脚点在于权利的运用。依照是否具有法律依据，可以划分出法定参与和非法定参与两种方式。

3.1.1 完善法定参与途径

法定参与是指在法律上明确规定的参与途径。以《城乡规划法》为代表的相关法规对公众参与的形式与内容规定，听取相关方的意见，如规划前召开的听证会、邀请居民参与等。除了全国性的法律法规，各地也可以结合自身发展特点，制订相应的管理来规范参与方式。现代城市发展起步较早的广州，在其城市更新规划中采用“公众咨询委员会”等形式(表8)，保障各方利益。另外，存量规划的公众参与还包括了依照法律法规编制的规划中涉及参与部分。《上海市城市总体规划(2016-2040)》提出“发展模式由外延增长型规划转变为内生发展型规划，将土地利用方式由增量规模扩张向存量效益提升转变”，在编制过程中采用公众参与咨询团、市民愿景调查、论坛咨询交流等手段，征询公众意见(表9)。较高的覆盖面保障了意见来源的广泛性，受到法律保障。

3.1.2 非法定参与途径的规范化

非法定参与是指法律没有明文规定的权利运用途径。例如在法律中没有明确规定的社区规划中，居民自发组织起来，召开规划讨论会，共同研究规划方案，保障居民知情权与参与权。

(1)厦门市思明区由政府开设社区规划师培训班，引导本地居民参与学习规划技术与沟通方法，针对性地熟悉政府相关部门办事流程，更好地沟通社区内外，申请政府的专项资金，维护社区获取政府资助的权利。

(2)以工作坊的形式，依照“基础在社区，核心是参与，群众为主体”的思路，凝聚社区共识，在鼓浪屿、曾厝垵、鹭江街道等社区进行“微改造”，实现历史文化的延续和旧城区的有机更新。

表8 广州市城市更新相关法规中公众参与的要点

表9 “上海2040”的公众参与途径

3.2 非正式参与途径多元化

非正式参与，目的在于改善社会软环境、融洽外部环境、实现人民内部团结、延续历史文化，包括除正式参与之外的其他参与途径，分别是服务性参与途径、活动性参与途径。

服务性参与途径，就是居民参与的志愿服务类的参与途径，包括参与社区巡逻队、志愿者服务团队、义工等方式。营平社区位于厦门市老城区，是本岛历史最悠久的片区之一，以平房为主。社区举办多层面的志愿者帮扶活动，如助老、助残、助困、助学等，既能够帮助需要帮助的居民，又可以提升社区凝聚力。

活动性参与途径范畴很广，内容丰富，包含了政府组织的大中型活动，也包括企业、公司、非政府组织等社会部门发起的活动项目。活动形式可以是竞赛类、展示类、体验类、知识讲座类等类型。

3.3 正式参与和非正式参与相互补充

正式参与为非正式参与提供保障。正式参与关乎权利运用，只有居民充分且合理地运用法律所规定的权利，参与到存量规划项目中，献言献策，才能承担起激活存量空间、传承文化的责任。正式参与途径是公众参与的落脚点，有了法律法规以及其他参与惯例，实现权利的合理运用，非正式参与才更有意义。

非正式参与是正式参与的必要补充与感情基础。正式参与途径数量有限，会将一部分甚至大部分居民排出在外。非正式参与途径提供了不同深度的参与项目，让更多的居民参与，可以减少社会成本，让存量规划的效益最大化。只有正式参与途径，可能会使居民为了争夺更多的利益而破坏社区和谐的氛围。通过非正式参与，让更多的居民走出家门，互相认识，融入社区之中；学习本地历史文化，留住乡愁，培养共同的价值观。在此基础上发展的正式参与，才会让居民同心同力，共同实现城市存量土地的全面发展。

4 结语

随着我国经济社会发展进入“新常态”，以旧城区为代表的城市存量土地，已出现公共服务设施老化等问题，需要采用存量规划手段将其激活。单纯的物质更新、忽视不同主体的参与，不能长久。存量规划需要响应多元利益诉求，面对复杂的产权关系，要求创造更多的公众参与途径，搭建沟通平台。具体到我国国情，应该发挥政府、居民、社会部门等多元主体作用，引导各方共同参与存量规划项目，建立公众参与的正式与非正式途径，才能有效保障主体参与的权利，增强社会凝聚力，实现社会效益最大化。

[1] 新华网.中央城市工作会议公报[EB].2015.

[2] 国土资源部.关于推进土地节约集约利用的指导意见[EB].2014.

[3] 邹兵.增量规划、存量规划与政策规划[J].城市规划,2013(2):35-37.

[4] 朱力,孙莉.英国城市复兴:概念、原则和可持续的战略导向方法[J]国际城市规划,2007(04):1-5.

[5] 杜坤,田莉.基于全球城市视角的城市更新与复兴:来自伦敦的启示[J].国际城市规划,2015(4):41-45.

[6] 曲凌雁.更新、再生与复兴——英国1960年代以来城市政策方向变迁[J].国际城市规划,2011(26):59-65.

[7] 马航,Uwe Altrock.德国可持续的城市发展与城市更新[J].规划师,2012(03):96-101.

[8] 杨波,陈可石.谨慎城市更新策略及其实施保障——以柏林施潘道郊区为例[J].国际城市规划,2015(S1):94-99.

Analysis on approach of public participation of stock planning——bases on urban renewal experience of Europe

CHUSongfeng

(School of Architectural and Civil Engineering， Xiamen University,Xiamen 3610000)

It is necessary to encourage multi-subjects to take participation in stock planning.The experience of urban renewal to urban renaissance indicates that it would lead to many problems if government ignores different subjects participating.It has three characters of public participation in stock planning: diversified interests, complicated property relations and widespread demand of participation.It should encourage multi-subjects including government, citizens, social sector, etc.to take part in stock planning, establishing multi-approach of public participation, to fare use right of subjects, and to strengthen social cohesion.

Stock planning; Public participation; Experience of Europe

厦门大学田野调查基金(2015GF024)。

初松峰(1989.12- )，男。

E-mail:chusongfeng@foxmail.com

2016-08-26

TU984

A

1004-6135(2016)12-0009-06