协同“多规合一”更新林地“一张图”技术方法探讨

周学武，柯善新，贺东北，吴南飞

(国家林业局中南林业调查规划设计院， 长沙 410014)

协同“多规合一”更新林地“一张图”技术方法探讨

周学武，柯善新，贺东北，吴南飞

(国家林业局中南林业调查规划设计院， 长沙 410014)

在“多规合一”工作中，林地专项规划举足轻重。同步更新林地“一张图”、做好林地变更与公益林更新是必要的；先行摸清林地现状，主动衔接国土、城乡建设、海洋等其它规划有利于逐步缩小分歧；搭建合适的数据操作分析平台，有利于在不同工作阶段快速理清问题，即时恰当响应决策支持信息，促进“多规合一”圆满高效完成，同步建成高质量的林地“一张图”。

多规合一；林地“一张图”；林地变更；林地规划

建立完整的国土空间规划与管控体系，将分行业的专项规划统一到一张蓝图上，是“多规合一”的核心目标[1-2]。其中的林业专项规划受约束条件多、涉及面积大、原有林地“一张图”自身的问题也十分复杂[3-4]，因此平衡好林业专项规划往往是“多规合一”工作的难点。选择好林地“一张图”更新与规划技术路线，针对技术难点积极应对非常必要[5]。海南省是首个完成“多规合一”的省份，本文作者团队作为海南省“多规合一”林业专项规划、林地变更、公益林规划落界技术组成员，参与了“多规合一”和林地“一张图”同步建设工作，对其中关键技术环节有一些心得和思考。目前，“多规合一”正面临扩大试点范围、即将全面推行之际，加强技术方法的探讨有益于该项工作的顺利推进。

1 “多规合一”概述

长期以来，我国国土空间规划由行业主管部门主导，各自为政，且规划的种类繁多，相互缺乏衔接，为区域发展与投资建设带来极大困惑与浪费[1-2,6]。从2013年起，国家将建立空间规划体系、落实用途管制纳入政府重要工作事务，开展了“多规合一”试点。2015年海南省作为全国唯一省域“多规合一”试点单位全面开展规划整合，省政府主要领导带头抓，各部委积极支持配合，经过反复的会议讨论、测试、磋商、论证，取得成功，前后历时约2年，可见成果得之不易，也为全国取得了宝贵经验[5-6]。目前试点工作正逐步扩大，只待时机成熟后全国推进[2]。

2 林业专项规划技术工作难点

在“多规合一”工作中，林业专项规划需要融入到总体规划中，与其它专项规划进行协调，逐步解决冲突。每次的多规融合试探，都是一次痛苦体验。首先要整理分析林业自身的规划要求，然后将格式转换到总体规划的格式。当多规叠加提出解决冲突办法时，专项规划要能够快速响应，分析其带来的影响，提出修正意见。多规办据此提出新的规划框架。针对新的框架，林业专项规划需要将格式导回到林业规划格式，将林业规划数据装入进去，重新分析各类指标满足情况，提出新的修改建议，迎接下一次的多规融合试探，直到最终达到“多规合一”。主要工作难点如下：

1) 林地现状不清，与其它部门描述的土地利用现状不一致。例如林地“一张图”描述为有林地的小班，国土可能描述为农作物。只有准确掌握现地实际情况，才能更好地研判其归宿。

2) 林业内部数据有冲突。前期林地“一张图”可能存在遗留问题[5]，如公益林专项规划与“一张图”没有进行对接，部分公益林地块不在林地“一张图”的林地范围。此外，退耕还林工程地、集体林权制度改革已经核发林权证的土地，也有可能没有包含到林地“一张图”范围。

3) “多规合一”归类的林地属性与林业地类存在衔接问题。多部门规划装入同一图层，如果完整保留各规划的属性，会十分杂乱，并存有冲突。因此多规办会发布新的属性集[1]，对林业地类进行归类。这样每次与总体规划进行数据交换，都需要进行属性变换，处理不好会形成较大工作量。

4) 林地约束条件多，满足条件更加复杂。首先是林地总规模的限制，其次是生态红线约束因子，再有是公益林补偿面积与规模限制。此外，一些林地是不可以随意变更调出林地的，如公益林地、已发放林权证的土地、天然林、退耕还林工程地等等[3,4]。限制多，要满足起来就更加复杂。

5) 数据格式与“多规合一”平台有差异，对话困难。“多规合一”选择的数据格式是2000坐标体系，而林地“一张图”推荐的是西安80坐标，每次进行数据交换时，都需要进行数据转换。坐标转换参数是绝密数据，通常只能在省级测绘部门转换。由于数据对接需要多次反复进行，数据转换相当麻烦。

6) 林地小班多，需要多次与“多规合一”协调框架融合，数据处理工作量大。一般而言，林地占国土面积比例较大，而林地区划是按自然植被现状进行勾绘的，小班线条曲折不规整，绘制的误差相比较其它规划通常也较大。林区县林地小班数量大多都在3-4万个以上，进行一次维护工作量很大。当多规办进行一轮协调后，会发布新的框架，林地小班数据需要再次融入该框架中去，涉及到众多小班边线调整和属性数据的变更完善。

7) 决策层提出不同调规方案时，难以及时分析出评价数据信息。“多规合一”，是一个磨合的过程。针对问题，大家会提出不同的解决试探方案，如果能快速提供分析数据，无疑能加速合一进程。

8) 按照林地变更调查要求产出变化图层工作量大。林地变更完成后，需要形成地类变化信息。“多规合一”过程会导致的小班变化更多，形成符合规范的变化图层十分费力。

3 同步更新林地“一张图”技术方法

“多规合一”的过程，同样也是锤炼林地“一张图”的过程。为了优质高效完成“多规合一”与林地变更调查工作，应当把握好如下技术环节。

3.1 准确把握林地现状

林地变更的目标就是要准确反映现状。在“多规合一”过程中，确定土地归属的重要依据还是现状。只有准确掌握现状，在“多规合一”协调中才能争取主动。因此，尽早查清林地现状是首要工作。按照林地变更调查方法，结合遥感判读、管理资料、重点图斑现地调查资料等，及时更新林地小班现状信息。

3.2 盘清林业家底

厘清内部数据关系，补全漏划林地小班。在林地变更工作中，厘清公益林区划界定、天然林规划、集体林改、自然保护区与森林公园界线、退耕还林工程等数据，这些资料中的一些小班是应当认定为林地的。如果以前没有包含到林地“一张图”范围，应在“多规合一”准备时增补进来。

3.3 提前主动衔接国土等其它规划

主动衔接国土、城建、海洋、交通、旅游等规划，做好专项规划对接预案。要想在“多规合一”中争取主动，就应当提前与其它规划进行对接，主动解决问题。至少要与国土、城建、海洋等占地较大的规划进行对接。对现状描述有出入的先行查明，对国土划归林地己方没有纳入的小班收作后备补充林地资源，对方规划作为非林地又与现地相符的主动退出。

3.4 排序林地规划约束条件

排列林地规划需要满足条件的顺序，评估其宽松程度，该坚守的要坚守，可让步的心中有数。按重要度做一个规划条件排序是一个好方法。林地总规模、几项生态红线指标、国家及省级公益林面积、天然林面积、自然保护区和湿地公园、森林公园面积、已经发放林权证的集体林改土地、享受退耕还林政策的退耕地等，应当优先保护，不可随意让步。而宜林地、无立木林地、一般灌木林地、经济林地等则可以排在靠后的位置，满足优先调整的需要。在调整中，随时掌握这些指标的变化，做到心中有数。

3.5 合理规划GIS工作平台与跨平台交换数据途径

“多规合一”工作平台是大家都要遵守的公共准则，林地变更调查往往有自己的软件环境和格式规定。为使数据交换更加容易，尽量降低平台跨越难度，规划好林地平台与交换途径非常必要。一种途径是搭建一个与“多规合一”平台完全兼容的环境，主要林地调整变更工作在这一平台完成，最后一次性转换为林地变更规格数据；另一种是仍以林地变更调查专业软件为主工作平台，协调好每次交换数据的渠道。作者强烈推荐第一种途径，毕竟要做好打持久战的准备，不是简单几个回合能完成的。

3.6 科学设计工作平台属性库

设计好工作平台属性库，做到一库多用，快速应变很重要。载入“多规合一”库的林地信息是很有限的，林地规划工作还需要更多信息进行支撑。工作数据库应当包括这些字段：一是“多规合一”需要的属性集；二是林地变更调查的属性集；三是公益林等专项规划所需要的属性集；四是描述与其它规划关系的属性集，如国土规划地类、城建规划地类等；五是描述调整状态的属性集，如描述林地小班在某次决策中确定、划出、不确定等状态。这类字段可以按数字类型多做几个保留字段，以便响应难以预见的分析结果；六是与“多规合一”库挂接的林地小班唯一码字段，“多规合一”库返回后，通过该字段关联到林业详细信息表，快速回到变更操作环境。

3.7 软件开发是解决重复繁琐劳动的利器

适度软件开发，快速产出重要数据分析表。每次变更后，进行林业数据统计分析，描述各类规划指标的满足情况需要反复进行。为此，将重要信息进行整理，归纳为几个统计表格样式，进行软件开发快速产出统计表格很有必要[7]。不一定进行成套系统开发，完成几个统计分析模块就好。最好能自定义统计范围和分组字段，以便利用有限的几个表格模板，任意自由地产出分析数据。

3.8 优化林地变化图斑生成方式

林地变更调查专项软件对于林地变化图斑产出设定了方式，用于“多规合一”情形，生成的变化图斑多，大量的所谓变化是因为规划调整原因，要逐个变化小班进行维护工作量巨大。其实变化图层重点想得到的信息是林业经营管理活动带来的地类变化信息，如林地征占用、毁林开垦、采伐、营造林等。据此，本文建议的方式是分两步完成。一是在“多规合一”之前，进行林地现状调查和小班信息更新后，即进行第一次变化图斑生成工作，此阶段变化图斑少，且大多与经营管理活动有关，填写变化原因也比较容易；二是在“多规合一”之后，再生成一次变化图斑，与第一次结果叠合，重叠部分采用第一次变化图斑的属性值，其它批量赋值变化原因，作为规划调整原因处理。

4 问题讨论

4.1 “多规合一”过程中林地“一张图”的更新必须同步进行

在配合“多规合一”过程中，事实上完成了林地变更调查的核心工作，在此基础上形成林地变更调查成果事半功倍。另一方面，如果不按林地变更调查的要求配合“多规合一”，一些重要工作就可能做不到位，例如对林地现状调查质量、对重要规划指标的把握等，如果“多规合一”完成后再发现林地变更存在问题，解决起来将十分困难。

4.2 林地“一张图”应与“多规合一”标准对接

“多规合一”体现了大规划、总规划的概念，其数据标准应当得到各专项规划的支持。林地“一张图”在数据坐标体系、文件格式、属性集合等方面应主动与“多规合一”标准对接，使林地数据取得出来、放得进去[1,5]。这不仅是“多规合一”初次建立工作的需要，也是以后利用空间规划开展用途管控工作的需要。

4.3 “规划林地”与“现状林地”不可混淆

在“多规合一”工作中，一些技术人员往往容易忽视这一问题，只注意形成林地规划图，不在意现状林地概念。因规划原因，一些现状林地调出了林地范围，准备用于开发，但并不表示林业部门对这些地不管了，要改变其林地用途，按照国家现有法律法规，必须办理占用征用林地手续，而不是仅仅通过规划调整就可以的。因此，在林地“一张图”中对规划林地之外的现状林地要做好标记，并依法加强林地使用管理是十分必要的。

4.4 公益林地变更需要慎重对待

公益林的区划界定、管理、补偿有一系列规定，国家级公益林涉及中央财政补偿政策与老百姓切身利益。在进行“多规合一”工作中，难免会涉及公益林的变更与调整，因此调整工作必须与“多规合一”同步进行，在工作形式上要让各级公益林管理部门参与。涉及退出的，因公益林规模属于政府生态目标，应提请决策层明确答复。同时这些调整涉及与老百姓的补偿与管护协议，要维护老百姓的合法权益。

5 结语

“多规合一”是国家、省、县级人民政府实施区域空间规划与用途管制的基础工作，是当前乃至将来一段时期政府规划管理工作的重点，是大势所趋。林地“一张图”建设已经成为林业管理工作的依据与基础，作为重要专项规划之一，配合好“多规合一”是其不可推卸的责任，也只有这样林地“一张图”才更具有生命力与发展空间。促进林地“一张图”与“多规合一”技术标准的融合，协调好其同步更新机制非常必要。本文的分析讨论还仅仅只是结合了海南省“多规合一”与林地“一张图”建设的实际技术工作，一定还有其它关键问题不曾显现，一定还有更好的问题解决途径。希望通过更多的技术积累与讨论，不断提高协同技术体系，完善林地“一张图”更新技术规范，让以图管地更加科学合理。

[1] 桂德竹,王硕,张成成. “多规合一”空间规划底图编制方法[J].测绘与空间地理信息,2016,39(8):20-23.

[2] 谢英挺,王伟.从“多规合一”到空间规划体系重构[J].城市规划学刊,2015,223(3):15-21.

[3] 许等平,李晖,庞丽杰,等.全国林地“一张图”数据库建设及扩展应用[J].林业资源管理,2015(5):36-43.

[4] 王吉斌,桂来庭,李才文,等.基于林地“一张图”的森林红线管理方法探讨[J].中南林业调查规划,2014,33(1):4-7.

[5] 丁山,张家阳,魏甫.昌江县“多规合一”林地专项规划工作方法探讨[J].中南林业调查规划,2016,35(2):10-14.

[6] 胡耀文,尹强.海南省空间规划的探索与实践——以《海南省总体规划(2015—2030)》为例[J].城市规划学刊,2016,229(3):55-62.

[7] 郑红,罗为检. 计算机工具软件在林地落界中的应用研究[J].中南林业调查规划,2013,32(2):42-48.

TheDiscussionofUpdatingForestlandOneMapTechniqueAssistingwithMultiplePlansIntegration

ZHOU Xuewu，KE Shanxin，HE Dongbei，WU Nanfei

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan，China)

During the working progress of multiple plans integration,forestland special project plays a decisive role.It is necessary to update forestland one map, forestland change and public welfare forest renewal. Understanding and connecting the current situation of forestland and other projects like land, urban-rural construction and ocean wouldnarrow diversion between each other.Through establishing appropriate data operation and analysis platform could benefit to sorting out problems in different working progress,respond to decision supporting information appropriately,complete multiple plans integration in a satisfactory and efficient way and build a high quality forestland one map all together.

multiple plans integration；forestland one map；forestland change；forestland project

2017-07-28

周学武(1965-)，男，湖北人，高工，主要从事森林资源监测技术与管理工作。

柯善新(1962-)，男，湖北人，教授级高工，主要从事森林资源监测和林业信息化工作。

F326.2

B

1003-6075(2017)03-0001-04

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2017.03.001