深港地区军民一体化交通运输动员体系构建

周京京，李祖贤，刘士通，王开勇

(1．军事交通学院 军事物流系，天津 300161； 2．军委后勤保障部 华北军用物资采购局，天津 300182)

● 国防交通 National Defense Traffic

深港地区军民一体化交通运输动员体系构建

周京京1，李祖贤2，刘士通1，王开勇1

(1．军事交通学院 军事物流系，天津 300161； 2．军委后勤保障部 华北军用物资采购局，天津 300182)

深港地区分属两种社会制度、两种法律体系，军民一体化交通运输动员体系尚未构建。为实现军民一体、深港一体，保持和提升深港地区的战略安全与发展优势，在深入研究深港地区交通运输动员存在问题的基础上，从指挥体系、运行机制、激励措施等方面入手，提出深港地区军民一体化交通运输动员体系构建的对策与建议。

交通运输；动员体系；军民一体化；深港地区

交通运输动员是将交通运输潜力转化为军交运输保障实力的枢纽，是实现深港地区军民交通运输融合发展、寓军于民的重要形式和桥梁，是保障深港地区安全和发展的重要战略举措。构建深港地区军民一体化交通运输动员体系，打破制约军民深度融合发展的瓶颈，充分整合军、地交通运输资源，实现军民一体、深港一体，在更大程度和范围内实现优势互补、资源共享、互利共赢，对于保持和提升深港地区的战略安全与发展优势，具有重要作用。

1 我国民用运力动员基本程序

根据《民用运力国防动员条例》的规定，国家国防动员机构在国务院和中央军事委员会领导下，负责组织领导全国的民用运力国防动员工作；军区国防动员机构，负责组织领导本区域的民用运力国防动员工作；县级以上地方各级国防动员机构，负责组织领导本行政区域的民用运力国防动员工作。国家国防交通主管机构，负责具体实施全国的民用运力国防动员工作；军区国防交通主管机构，负责具体实施本区域的有关民用运力国防动员工作；县级以上地方各级人民政府国防交通主管机构，负责具体实施本行政区域的民用运力国防动员工作[1]。

在我军原来的体制编制下，部队提出民用运力动员需求并上报所属军区，军区范围能够解决的，由军区向军区国动委提出动员需求，经军区国动委审核后分渠道下达民用运力动员决定。对于军区范围内无法解决的民用运力动员，由军区将动员需求上报原总后军交运输部，再由总后军交运输部向国家国动委提出民用运力动员需求，经国家国动委审核后按照上述渠道依次下达民用运力动员决定。 特殊情况下，军区、总后军交运输部也可不经过军区国动委、国家国动委，直接向军区交战办和国家交战办提出民用运力动员需求，经由各级交战办实施民用运力动员。但是，事后交战办需向本级国动委报批备案。

2 深港地区民用运力动员现状

2.1 深圳地区民用运力动员现状

深圳地区的民用运力动员工作，主要由深圳市国动委下属的深圳市交通战备办公室负责组织实施。目前，深圳市以市交通运输委员会为依托，构建了由15个重点成员单位组成、包含74个重点国防交通保障成员单位的民用运力动员组织机构，可以在本级国动委及上级交战办的指导下，依据相关法律法规开展深圳地区的民用运力动员工作。

由于深圳的特殊地理位置，深圳在协助维持香港地区安全稳定方面担负更多的战略任务。尤其是在深港区域一体化发展的大趋势下，深圳与香港的联系程度越来越高，深港地区的交通运输资源在维护两地繁荣稳定方面，具有更加重要的地位和作用。一旦香港出现紧急情况，军区范围内的民用运力动员，由原广州军区审核后按照相关程序向广州军区国动委提出民用运力动员需求，经广州军区国动委审核后，分别经国动委或交战办两条线下达民用运力动员决定，最后由深圳市交战办具体负责深圳地区民用运力动员的组织与实施；对于国家战略民用运力的动员，由广州军区依据相关规定向原总后军交运输部报动员需求，总后军交运输部向国家国动委提出民用运力动员需求，由国家国动委或国家交战办组织协调交通运输部、铁路总公司和民航局等，实施相应的民用运力动员。

2.2 香港地区民用运力动员现状

目前，香港地区还没有专门的关于国防动员的法律法规和制度标准。驻港部队在香港地区也进行了初步的交通运力动员，比如动员大型国有企业进行油料保障等。但是，如何有效动员香港当地和外资企业的交通运力，怎样实施动员补偿等，还没有完善的制度体系。因此，香港地区的交通运力动员还处于尝试和探索阶段，动员体系还未建立。

3 深港地区民用运力动员存在的主要问题

虽然《国防动员法》《国防交通法》和《民用运力国防动员条例》等法律法规对民用交通运力动员进行了规范和约束，形成了一套规范有序的民用运力动员体制机制，对于推动和促进军民融合一体化发展发挥了重要的作用。但是，深港两地在实际组织实施民用运力动员的过程中还是遇到了很多挑战和困境，严重阻碍了深港地区军民融合一体化发展的广度和深度。

3.1 法规体系不健全

一方面，国家虽然制定颁布了《国防动员法》《国防交通法》和《民用运力国防动员条例》等国防动员法规，但这些法规多是给出了原则上的要求，各级的职责权限不清楚、奖惩机制不清晰，难以形成完善的法规体系，可操作性不强。开展国防动员工作很大程度上要靠行政干预，靠“牌子、面子、关系”来推动和维持，一旦涉及重大的、与经济利益相关的工作，就会出现彼此扯皮、互相推诿的现象，动员实效很难保证；另一方面，香港还没有专门的关于国防动员的法律法规，在港内实施交通运力动员的法律基础有待健全。

3.2 体制机制不完善

(1)机构分布不合理[2]。在国家一级，交战办设在原总后军交运输部；在原军区一级，交战办设在联勤部的军交运输部；在省、市、县(区)一级，交战办设在地方政府的相关职能部门，形成了“上军下民”的体制格局，上下关系不顺畅。

(2)机构编制不科学[3]。在省级国动委各办公室中，交战办是交通厅内设的正处级单位；在市、县(区)一级，交战办多数没有专职岗位，工作人员以兼职为主，形成了“有头无尾”的断层格局，国防动员工作在末端的落实难度增大。

(3)职能赋予不充分。从职责分工上讲，国动委的各办公室都兼有“搞协调”和“抓落实”的职能，职能多元，分工混乱；从工作程序上讲，国动委的各办公室都应在综合办公室的协调指导下开展工作，但更多情况下，各办公室是单独行使职能，垂直实施领导，形成条块分割的局面；从人员配备上讲，国动委的领导成员由各级党政领导兼职，办事人员也是兼职多于专职，各级缺乏职责压力。

(4)港内动员机构未建立。由于历史沿革的原因，香港政府和驻港部队没有设立专门的国动委或交战办等办事机构，而原广州军区的交战办无法进入香港本地进行民用交通运力动员，因此港内的交通运力动员面临较大的困难，严重制约了驻港部队履行使命任务的能力。

(5)激励措施不完备。民用交通运力动员工作顺利开展的最核心的问题是要建立健全激励补偿机制，激发民用交通运力参与国防动员的积极性。然而，在现行的国防动员法规体系中，补偿标准多是原则性的要求，补偿标准不明确、补偿程序不规范、补偿方式不丰富，难以调动民用运力参与国防动员的热情和积极性，严重影响了交通运力动员的质量和效率。

3.3 思想认识不统一

一方面，受长期和平环境和社会转型期的影响，少数领导干部对当前深港地区安全形势的复杂性缺乏足够的认识，国防观念比较淡薄，认为国防是军队的事，是“军防”，与地方关系不大，对国防动员工作缺乏应有的重视，出现了“军热地冷”的现象；另一方面，受地方干部使用机制的影响，地方干部把国防动员工作作为兼职对待，国防动员做得好坏与其成长进步关系不大，甚至有的干部还会觉得做国防动员工作是个“费力不讨好”的差事，地方参与的积极性不高。

4 深港地区民用运力动员体系构建

为推动和促进深港地区民用运力动员工作的顺利开展，构建科学合理、符合两地实际的民用运力动员体系，应进一步优化深港地区民用交通运力动员的体制机制，完善两地民用交通运力动员的制度标准，积极创新两地民用运力动员模式，充分调动两地民用运力参与国防动员的积极性，努力形成“军地协同、优势互补、相互促进”的良好氛围。

4.1 指导思想

全面贯彻习主席“能打仗、打胜仗”的指示要求，着眼实现全面建设现代后勤“三大建设任务”，以提升深港地区民用运力动员能力为目标，坚持需求牵引、配套建设、突出重点、创新发展，着力构建以军民融合、平战结合、三军联合、深港综合、指挥体制完善、协调保障顺畅为主要特征的交通运输动员体系。

4.2 基本原则

(1)深港一体。体系构建要以提升深港地区军交运输综合保障能力的实际需求为牵引，统筹考虑深港两地政治制度、法律体系、经济结构等因素，宜深则深、宜港则港，建成要素较全、衔接紧密，符合深港实际的交通运输动员体系。

(2)集约高效。体系构建要以优化完善指挥协调机制为核心，科学构建集中统一、权威高效、反应灵敏的扁平网状指挥协调体系，积极引导深港两地军、政、民各方全面参与，切实做到权责关系合理明确、组织运行协调、指挥关系顺畅。

(3)适应改革。当前，我军体制编制改革正处于攻坚克难的关键阶段，各个业务部门的职能使命也都进行了相应的调整，特别是深港地区涉及两地三方，交通运输动员体系构建必须适应新的体制编制改革。

4.3 基本架构

深港地区军民一体化交通运输动员体系架构，可以概括为“一个支撑、两个机构、三项措施”。一个支撑：符合深港两地政治和社会实际的国防动员法律法规与制度标准体系，为体系构建与运行提供法律支撑。两个机构：设立香港交通战备办公室和深港地区交通运输综合指挥办公室，负责指挥协调深港地区民用运力动员工作。三项措施：经费补偿市场化、运力保障合同化、社会化保障常态化，为交通运输动员体系高效运行保驾护航。

4.4 建设内容

(1)加强法律法规与制度标准建设。一是推动香港地区国防动员立法建设。目前，香港地区还没有专门针对国防动员的法律法规，在香港开展国防动员缺少必要的法理支撑。因此，可根据香港《基本法》第十八条规定，积极推动民用运力国防动员立法建设，确保港内的国防动员有法可依。二是完善国防动员配套法规制度。我国关于民用运力动员的母法《国防动员法》和基本法规《国防交通法》《民用运力国防动员条例》已相继出台，但是法规制度原则性要求较多，许多环节缺乏可操作性。因此，必须加强配套法规制度建设，如制定《国防动员条例》《战时民用运力征用采购条例》《民用运力动员激励补偿办法》和《民用运力动员奖惩办法》等配套法规制度，切实把国防动员落实到具体操作层面。三是构建适合深港两地的技术标准体系。加快构建符合深港两地实际的交通运输设施建设贯彻国防要求的技术标准体系，着力解决铁路、公路、港口码头、信息体制等方面技术标准不统一、转换不顺畅的瓶颈。

(2)构建完善的交通运输动员指挥体系。一是设立香港交战办。参照内地交通运输动员模式，在港内设立香港国动委，其下设香港交战办。香港交战办主要依托香港行政长官办公室、运输署、民航处、路政署等部门联合组建，驻港部队派员担任办公室的军方代表。香港交战办主要在香港特区政府和战区交战办的领导下，负责香港地区的交通战备工作。二是设立深港地区交通运输综合指挥办公室。依托战区交通运输部门，构建深港地区交通运输综合指挥办公室，负责战区范围内的任务部队运力、驻港部队运力和深港地方动员运力的统一指挥、统一管理、统一协调，并可根据编组情况和行动阶段对运输保障行动实施按级分段指挥(如图1所示)。三是赋予国动委动员指挥决策的权力。以法规制度的形式，将平时属于议事、协调机构的国动委，通过赋予任务、调整职能、优化结构等措施，逐步转变为国防动员的组织领导和指挥决策机构，全权负责国防动员的各项工作。明确国动委成员的结构组成和职权划分，重点是区分军、地双方的责任和权限。

图1 深港地区交通运输综合指挥办公室组织结构

(3)构建深港两地民用运力动员运行机制。构建符合深港两地实际的民用运力动员运行机制，规范民用运力动员的程序，确保民用运力动员工作科学、高效进行(深港地区民用运力动员运行机制如图2所示)。战区范围内的民用运力动员，由任务部队提出动员需求并上报战区，战区向战区国动委提出民用运力动员申请，经战区国动委审核后分渠道下达民用运力动员决定；战区范围外的民用运力动员，由任务部队提出动员需求并逐级上报战区运输部门和军委后勤保障部运输投送局，军委后勤保障部运输投送局向国家国动委提出民用运力动员申请，经国家国动委审核后分渠道下达民用运力动员决定。

(4)制订科学完善的动员激励补偿措施。科学完善的激励补偿措施，是激发民用交通运力参与国防动员积极性的重要举措。一是经费补偿市场化。依据《民用运力国防动员条例》中有关经费补偿条款，针对深港地区经济高度发达，交通运输和人力成本较高的现实，区分平时、非战争军事行动、战时等不同情况，对积极参与民用运力动员的机构、企业或个人给予比例恰当、相对丰厚的经济补贴、税收优惠、投融资优惠、市场准入优先权等，激发民用运力参与军事运输的积极性。二是运力保障合同化。部队与民用运力拥有者或管理者签署民用运力动员准备、动员实施及补偿补助等内容的军事合同，并采取相应的管理、监督、执行办法，调整和规范双方在动员过程中的行为。依法签署的民用运力动员合同具有法律效力，是需求者与拥有者当事双方一对一签订的尽职责协定。一旦出现紧急情况，部队可凭合同要求民用运力履行军事运输责任和义务。部队还可以根据担负任务的不同，及时签订急需、重要、骨干的民用运力动员合同，并根据情况变化调整修改部分合同条款，从而增强动员的有效性。三是社会化保障常态化。除了武器装备、危险物资外，驻军的部分兵员及通用物资运输，可常态化依托地方运输力量实施保障，以检验民用运力动员机制的运行效益，确保民用运力动员平战转换顺畅高效。

图2 深港地区民用运力动员体系架构

5 结 语

加快推进深港地区军民一体化交通运输动员体系建设，促进深港地区军民融合深度发展，是实现该地区战略安全、经济发展、社会稳定的重要举措。本文就实现深港地区军民一体化交通运输动员体系构建问题进行探讨，可为构建跨区域交通运输动员体制机制提供有益参考。

[1] 任民．国力动员论[M]．北京：军事科学出版社，2010：342.

[2] 徐奎．国防动员战略规划论[M]．北京：军事科学出版社，2014：240.

[3] 武希志．国防动员概论[M]．长春：吉林人民出版社，2007：81.

(编辑：张硕)

Construction of Civil-military Integration Transport Mobilization System in Shenzhen and Hong Kong

ZHOU Jingjing1，LI Zuxian2，LIU Shitong1，WANG Kaiyong1

(1．Military Logistics Department, Military Transportation University, Tianjin 300161, China；2．Huabei Military Materials Acquisition Bureau, Logistic Support Department of CMC, Tianjin 300182, China)

Shenzhen and Hong Kong belong to two different social systems and legal systems, and civil-military integration transport mobilization system hasn't been constructed in there. To realize civil-military integration and integration between Shenzhen and Hong Kong and promote strategic security and development advantages in Shenzhen and Hong Kong，after studying the transport mobilization problems in Shenzhen and Hong Kong, the paper proposes some countermeasures on constructing civil-military integration transport mobilization system from commanding system, operating mechanism and incentive measures.

transport; mobilization system; civil-military integration; Shenzhen and Hong Kong

2016-05-20；

2016-07-13．

周京京(1980—)，男，硕士，讲师．

10．16807/j.cnki.12-1372/e.2017.01.004

E234

A

1674-2192(2017)01- 0015- 05