总体国家安全观下油气管道风险监控及预警对策

2017-01-17田富俊王晓云

福州大学学报(哲学社会科学版) 2016年6期

关键词：安全观油气预警

佘超田富俊王晓云

(1. 福建农林大学马克思主义学院，福建福州 350002； 2. 福建农林大学公共管理学院, 福建福州 350002)

总体国家安全观下油气管道风险监控及预警对策

佘超1田富俊2王晓云1

(1. 福建农林大学马克思主义学院，福建福州 350002； 2. 福建农林大学公共管理学院, 福建福州 350002)

作为开放与创新型经济建设的大动脉，油气管道是国民经济的“生命线”。油气管道风险的科学监控及预警，是协调发展理念与政府治理现代化的重要体现。但是其在安全治理上存在安全法规体系不完善，安全监管机制不健全，风险潜在来源众多，管道完整性管理不到位等现实困境。为此，亟需从总体国家安全观的视角，来探索油气管道风险监控及预警的新内容、新途径，并着力增强“四种能力”，即国家的保障能力、政府的管理能力、企业的预防能力和公众的社会动员能力。

总体国家安全观；油气管道安全；风险监控；预警对策

作为油气的输送载体，油气管道被誉为国民经济的“生命线”。2016年是中国油气管道“十三五”规划的开局之年，积极贯彻协调发展理念，加强对油气管道风险的科学监控及预警，对我国的安全生产管理具有重要的战略意义。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上强调：“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。”[1]油气管道安全与否，直接关系到我国政府治理能否实现科学化、法治化，是总体国家安全体系的重要子系统。本文以城镇油气管道为研究对象，探讨我国油气管道安全治理的风险监控及预警对策，旨在加强和改进城镇油气管道的安全管理，以期维护和保障我国城镇的公共安全。

一、新时期我国油气管道安全治理的现实困境

截至2015年底，中国在役油气管道总里程累计约为12万千米。[2]油气管道作为国家现代化建设的能源供给通道，其安全运营有力推动和保障了经济建设与社会发展。但是，近几年来油气管道突发事故时有发生，在管道安全和保护方面的应急问题越来越突出。[3]据不完全统计，自1995年-2015年，中国共发生各类管道安全事故1000多起，事故率年均达4次。[4]新时期，我国城镇油气管道安全治理面临着诸多亟待破解的现实困境。

(一)油气管道安全监管机制有待健全

油气管道安全监管机制是一个复杂的体系，涵盖诸多子机制，主要包括：完整性安全管理机制、施工现场安全监管机制、安全管理部门的协同工作机制、社会公众参与监督的激励机制和管道安全风险预警及应急机制等。这些机制不健全主要体现在以下几个方面：第一，地方政府和管道企业工作衔接不畅、管道建设与城乡发展的需求矛盾突出。第二，缺乏健全的管道施工监督机制。在油气管道施工现场，相关部门监管不严，忽视管道安全风险源头的治理，并缺乏事故风险识别技术和能力，增加了管道施工的安全风险。第三，缺乏统一规划与常态的沟通工作机制。在油气管道的安全风险监控及预警管理工作中，多主体的共同参与和安全监管工作的持续进行至关重要。但是，各地区的国土资源、发改委、城乡建设、交通、能源、安监等部门的管道安全监管责任界面不清，导致相关部门之间难以形成有效的协同工作机制。第四，缺乏公众参与监督的长效激励机制。管道安全管理工作中社会公众参与监督的激励机制不健全，造成社会公众参与管道安全保护的积极性较低。这些监管机制尚不够完善，出现了城镇油气管道建设未能与城乡规划进行良好结合等问题，进一步增加了油气管道风险监控及预警管理的难度。

(二)油气管道安全风险的潜在来源众多

城镇油气管道安全风险潜在来源不仅包括地理环境和管道自身因素，还包含着社会环境因素，这是城镇管道安全治理中最为突出的一块“短板”。主要体现在以下几点：第一，管道的敷设自然环境复杂，易引发管道断裂风险。城镇油气管道主要穿越人口、工厂、商业密集的城区，受城市建筑、公路、轨道等的挤压，易出现冲击砸坏、拖拽拉断、下切侵蚀等潜在风险。第二，管道自身存在明显的脆弱性。油气管道长期深埋于土层中，易出现腐蚀开裂的问题，致使管道老化加速和管壁破裂，继而导致油气泄露，最终引发重大安全事故。例如：2013年爆发的11·22青岛输油管道爆炸事件，主要原因是石油管线破裂导致石油泄漏而引发爆燃。第三，管道输送的物质具有高度的风险性。输送的物质是属于易燃、易爆、易泄漏的石油和天然气，其事故发生的隐患具有较强的隐蔽性。第四，我国油气管道超期服役现象严重。2013年11月25日人民网报道，我国60%的油气管道服役超过20年，已达到退役期，至今未进行汰换，属于超期服役。第五，油气管道安全在城镇化过程中受到明显冲击。城镇化建设的各类建筑工程项目在一些地段挤占了管道的安全距离，使得管道路线的规划、布局不够合理，给其安全运营造成潜在的安全隐患，甚至还存在因施工不当、人为恶意破坏等因素造成的“第三方”破坏。

(三)油气管道完整性管理不到位

管道安全风险的人为、管理因素复杂，油气管道完整性管理不到位，严重制约其安全隐患整改的进程。某些地方政府、管道企业、协调组织在处理管道安全问题时存在拖拉、推诿的情况。据新华社报道，2016年6月底，全国仍有113处油气管道重大安全隐患未整改完毕。当前，在油气管道完整性管理上仍存在以下问题：第一，当地政府对油气管道安全管理的组织职能混乱，对管道安全管理的监督责任力度落实不够。一方面，当地政府对油气企业安全施工及管道项目审批监管不力，导致管道安全管理人员误操作引发管道爆炸重大事故。例如：2014年的6·30大连输油管爆裂事件，系项目未经审批盲目施工引起。另一方面，当地政府对管道安全的维护意识不强，对管道安全区域的违规建筑、非法占压、维护安全距离不足、管道交叉穿越等安全隐患的监管出现“缺位”。第二，管道运营企业的安全主体责任落实不到位。管道企业发现管道安全隐患时报告、处理和维护不够及时，且对此增设安全标识并告知相关单位、人员也不够及时。同时，部分管道企业主体过度追求经济效益，对管道安全风险的监控与预警工作不够重视，也未充分发挥社会安全治理专家的“智囊团”作用。第三，管道施工人员的技术水平有待提高。因施工人员对施工技术掌握不全面，致使油气管道施工管理陷入施工缺陷的安全隐患困境。第四，公众保护管道安全的意识不强。一些油气管道和安全警示牌被恶意破坏，打孔盗油现象频出，在一定程度上折射出部分公众的安全意识仍有待提升。

(四)油气管道安全法规体系有待完善

我国有关油气管道安全管理的现有法规主要有《石油天然气管道保护法》《特种设备安全法》以及新《安全生产法》等。从实践中来看，不仅上述几项法规在实际落实中均存在缺陷(见表1)，而且整个油气管道法律法规体系尚不完善。其主要体现为两个方面：第一，油气管道安全立法的基础研究较为薄弱，现行法律法规部分条款与管道安全管理实际有不相适应的问题，且未在加强技术支持体系和配套制度建设的基础上，提高管道安全法律法规的可操作性和执行力。[5]第二，现有管道安全管理的相关法规标准，对政府、部门、企业的监管责任未明确规范，其在管道安全治理中未真正得到落实，最终导致现有管道安全管理的相关法规标准被“架空”。为此，需要在全面梳理现有法规体系缺陷的基础上，加快油气管道安全法规体系的构建进程。

表1 我国油气管道安全管理法律缺陷汇总

资料来源：表格自制

二、总体国家安全观对油气管道风险监控及预警的要求

油气管道风险监控是建立“生存安全”社会的重要基础，也是实现我国内外部总体安全的重要民生工程。“总体国家安全观”高屋建瓴、应运而生，蕴含着以民为本、良法善治和公私相济三大价值，成为引领我国应急法治建设的新航标。[6]这三大价值是总体国家安全观内在价值的具体体现，也是总体国家安全观对油气管道风险监控的新规范。作为我国总体应急预案框架的重要组成体系，油气管道风险监控要着力落实“以民为本”安全观、“良法善治”安全观和“公私相济”安全观的要求，并切实做到以法治推动、善治拉动、理念驱动。换言之，城镇油气管道风险监控不仅要体现国家公共安全治理的要求，而且要着重遵照总体国家安全观的新要求，充分理解和把握油气管道风险监控及预警的新内容、新途径(见图1)。

(一)突出油气管道风险源头的甄别与监管

突出油气管道风险源头的甄别与监管，加强事前预警，是“以民为本”安全观的基本要求。在总体国家安全观下，既要重视自身安全，又不能忽略共同安全。[7]自身安全突出的是“个体”安全，共同安全呼吁的是“整体”安全。诚如恩格斯所言：“支配着生产和交换的一个个资本家所能关心的，只是他们的行为的最直接的效益。”[8]因此，油气企业被资本绑架是“个体”安全与“整体”安全分离、背离的诱因，同样是引发油气管道风险运营和阻碍油气管道安全监控的根源。

由是观之，在油气管道风险监控中，需要制定有效的利益协调机制，改变油气企业“资本二奶”的角色，加强对油气管道风险源头的甄别与监管，形成自身安全与共同安全相结合的“命运共同体”。此外，油气管道风险源头的识别和监管机制的建立，不仅符合国家“整体”的经济发展利益和社会建设利益，同时也注重“个体”生产和生活利益的满足，实现了“个体”安全利益与“整体”安全利益相融合。“个体”安全与 “整体”共同安全的矛盾，从油气管道风险源头的甄别与监管上得到化解，也是转变油气管道风险监控模式的良策。

(二)聚焦油气管道安全的风险防范

“以民为本”安全观要求油气管道风险监控关口前移，聚焦事故发生前管道安全风险的监控及预警，这是一种安全治理和风险控制的意识转变。在总体国家安全观下，国家安全既重视发展问题，又重视安全问题。[9]城镇油气管道安全运营不仅是发展问题，而且是城市乃至国家公共安全问题。在社会转型的新时期，重大爆炸火灾事故将对社会公众的生命财产造成巨大威胁，易引发群体性、个体性的突发事件。比如8·12天津爆炸事件，引起了一定区域内民众的恐慌，这是阻碍“安全生存”社会建设的安全性问题。

另外，油气管道事故发生后造成的不安全因素，也会引发社会公众对油气管道的恐慌与不安，这违背了“以民为本”安全观的要求。风险防范主要侧重于一种安全形态的稳定性，油气管道的风险防范是指油气在管道安全运输的稳定性以及相关领域经济发展的安全保障力。当前，应加强对油气管道安全的风险防范，有效防范类似群体性、个体性事件对油气管道发展和安全有威胁的社会问题，这才是既重视发展又重视安全的具体体现。

(三)重视油气管道维护与安全监控的社会协同

“公私相济”安全观要求经济效益与公民基本权益平等化，鼓励社会公众和社会组织积极参与油气管道的维护与安全治理，重视油气管道安全监控的社会协同。在油气管道安全治理中既要积极发挥政府监管的主导作用，也应依靠社会对油气管道维护与监管的重要力量。总体国家安全观已经构筑起“人民安全—社会安全—国家安全”三位一体逐级递进的安全治理新理念，其旨意蕴含着经济安全、社会安全和文化安全等宽广的安全范畴，因而需要发挥各类社会组织的积极作用，积极参与油气管道安全治理。

城镇油气管道的安全运营，饱含了“个体”、“群体”对“安全生存”社会发展的一种理想，也是社会对于建立安全油气管道设施的一种期盼。然而，在油气管道管理的传统维护与监管模式中，缺乏相应的社会组织协调力与号召力，出现油气管道维护效果差、监管效率低的问题，导致诸多风险监控及预警环节出现混乱状态。因此，城镇油气管道的维护与安全监控需要在强化社会协同的基础上，积极发挥政府部门、志愿组织和公益组织等力量的能动性，加强民间安全维稳组织的创建，以提高油气管道安全监管的实效性。

(四)强调油气管道风险监控及预警的法治化

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。“良法善治”安全观要求政府逐步健全油气管道安全法规体系，强调油气管道风险监控及预警的法治化。即要摒弃行政权利对油气管道风险监控的过度干预，转向油气管道风险预警治理的法治化。在总体国家安全观下，依法治国是维护国家安全的重要保障力。据调查，某些地方政府采取行政方式控制管道安全预警对策的制定，使得油气管道风险监控预警工作陷入滥用权利、对策失灵的治理误区。

习近平总书记指出：“党委政法委要带头在宪法和法律范围内活动，善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用。”[10]因而，为促进油气管道安全监管工作的科学性、有效性和持续性，油气管道监督主体应遵循法治监控思维，并积极运用法治监控方式，实现油气管道风险监控及预警的法治化。如此才能维护好“个体”的自身安全利益与“整体”的共同安全利益，实现油气管道安全监管的法治化与“平安中国”建设同步进行，进而完成城镇油气管道的安全运营和国家总体安全的最终目标。

三、总体国家安全观下油气管道风险监控及预警的对策

新时期，我国城镇油气管道安全监控及预警面临诸多现实困境，需要在总体国家安全观的指导下，按照“以民为本”、“良法善治”和“公私相济”这三个安全观的要求，合理制定我国油气管道的风险监控及预警对策。按照胡鞍钢的理论：灾害损失=强度×脆弱性×集中度(暴露度)÷响应能力。为减少油气管道对社会造成的灾害损失，要增强管道安全预警的管理能力以降低管道事件危害的强度；需增强管道安全风险的预防能力以降低管道灾害对社会的冲击程度；应增强管道风险监控的保障能力以减少管道灾害造成损失的区域；要增强管道维护的社会动员能力以提升管道灾害的响应能力。各级各地政府、企业和公众要牢固树立政治意识、大局意识，进一步健全油气管道的安全监控体系，探索油气管道风险的监控及预警对策，并将二者融入国家安全治理的框架之中，构建我国城镇油气管道安全治理体系(见图2)。

(一)健全油气管道安全监管机制，增强管道安全预警的管理能力

马克思指出：“理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”[11]总体国家安全观是油气管道安全治理的最高纲领，油气管道安全治理的“根本”就是在“以民为本”安全观的指导下，积极构建“源头监督、全程管控”的安全监管机制，增强各级各地政府管道风险监控及预警的管理能力。第一，建立管道完整性安全治理机制。与管道完整性管理相对应，依照新《国家安全法》，将完整性监管运用于项目审批、管道建设、管道维护、运行直至退出等阶段的全过程。第二，建立完善的政府和企业监督机制。政府应统一建立风险监控与预警呼叫系统，明晰监管职能机构和监督管理部门，督促建立完整的管道安全突发事件管理与处置流程，整合分散在各权力部门的监督职能，加强对油气管道安全的综合监督。第三，建立管道安全治理的协同工作机制。构建以“政府主管、部门协同、企业行动”的安全联防机制，全面落实政府部门的监管责任、企业的运营维护责任，增强政府、部门、企业、公众、资源的“五方”协调联动。

此外，我国油气管道安全预警能力的提升，还应结合我国“十三五”时期油气管道建设所面临的新形势，健全油气管道安全监管机制。一要建立适合我国油气管道发展特点的管道安全数据采集机制，加快推进油气管道隐患整改的信息化建设，在大数据的时代背景下实现我国油气管道风险监控的数字化预警；二要制定油气管道风险举报机制，增强我国油气管道安全预警中人防、物防、技防等措施的耦合度；三要制定社会公众自发监督激励政策和群众自发管理预案，激发社会公众参与管道风险治理的积极性；四要建立油气管道隐患整治专项资金管理机制，进一步规范油气管道专项资金的使用和管理；五要构建以“政府为主导、企业为主体”的油气管道安全责任落实机制，将油气管道安全管理纳入绩效考核范畴，严肃查处责任事故，防范、惩治失职渎职等现象。

(二)编制油气管道安全整治预案，增强管道安全风险的预防能力

国家总体安全体系由众多安全子系统组成，其中油气管道是国家安全的一个重要子系统。城镇油气管道深受地理环境、管道自身、社会环境等影响因素的威胁，应编制油气管道安全整治预案，增强对其风险的监控、预测和预警能力。需着手从以下四个方面做起：第一，管道企业应合理设计油气管道的选线。管道选线的设计要“微观”精细化，尽量绕避地质灾害多发区，对于无路可避开的地段线路，制定相应的地质灾害整治预案。同时，应细化地质灾害整治预案的重点环节、工作目标、责令期限和预防措施，并对其进行实时地质监测。第二，管道企业要加强对管道腐蚀检测技术、腐蚀控制技术、防腐蚀技术及耐腐蚀材料的研究，以提高油气管道的防腐质量。对超出服役期的老管道及相关设备进行备案造册，对其进行限期汰换，以防各类安全事故发生。第三，管道企业要配合管道主管部门，加强对管道隐患的排查力度。在大数据时代，应对油气管道的服役时间、埋设区域等相关数据进行编码、采集、分析，结合网络预警系统和管道监控应用平台，实施企地联动隐患排查预案，达到对油气管道安全隐患彻底深入排查治理的目标。此外，对发现存在安全隐患的管道，要及时、深入、全面地对其进行整改。第四，管道企业要设立油气管道安全警示牌和宣传标语，减少管道周边开挖施工导致的管道破坏，构筑全方位的管道“生命线”保障屏障，避免因工程建设对油气管道安全造成危害。

(三)建立油气管道安全保护体制，增强管道维护的社会动员能力

新《国家安全法》第11条第1款提出:“中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企事业单位和其他社会组织，都有维护国家安全的责任和义务。”[12]这从法律上规定了一切公民、组织都有维护油气管道安全运营的责任和义务，这也是“公私相济”安全观的充分体现。因此，增强管道维护的社会动员能力需要做到以下四点：第一，加强社会公众对当地政府管道安全治理的监督，提升管道安全治理能力，增强对油气管道保护的责任感。反过来，提高政府公信力，号召、引领社会公众参与油气管道的安全治理。第二，发挥高校智库、社会组织、乡贤能人等在安全治理的技术支撑和建言献策作用。另外，应积极搭建油气管道安全治理的信息交流平台，加强社会公众与国家、政府、企业的信息交流与共享，实时调度指导，形成合力，共同推动油气管道的隐患整改和保护工作。第三，规范油气企业的施工管理，明确管道施工人员的安全生产责任，加强管道施工人员的安全意识忧患意识，从源头上对油气管道进行安全保护。第四，提升社会公众保护油气管道安全的自觉意识。政府部门和油气企业应落实油气管道标示牌的设置工作，并通过条幅画报、网络媒体、宣传单页等手段，加强对油气管道保护条例和法规的宣传，提高社会公众对管道安全管理的了解和认知。同时，也需通过法律途径，严厉打击肆意破坏油气管道的违法行为，减少“第三方”破坏的发生。

(四)完善油气管道安全法规体系，增强管道风险监控的保障能力

油气管道是现代工业和城镇生活的大动脉，是国家安全保障体系的“能源命脉”，应当依据“良法善治”安全观的要求，对油气管道进行立法监管,提升应对管道安全危机、风险的能力。需努力做到以下三个方面：第一，各地政府应以新《国家安全法》为基础制定管道安全治理的地方性法规；按照有关法律法规和标准规范建立管道保护和安全监管落实主体责任清单(见表2)；加大当地政府、管道企业的问责力度，以增强油气管道安全法规体系实施与运行的有效性、实效性。第二，基于“良法善治”安全观的理论思想，从管道风险监控及预警的需要来加强油气管道安全的立法基础研究；组织有关专家对管道安全的规定原则进行明晰细化，以避免国内法规之间在油气管道安全规定方面存在冲突。第三，群策群力，以管道安全问题为导向，积极发挥社会公众的群体智慧，对油气管道安全法规的制定献计献策；相关立法部门应积极搭建与公众沟通的立法媒介平台，通过征求公众对油气管道安全立法的意见，提升我国油气管道安全法规的立法水平。