地方治理能力的政治生态构建

方 雷 鲍芳修

地方治理能力的政治生态构建

方 雷 鲍芳修

生发于西方政治生态的地方治理思想和实践，不能简单直接用来裁剪中国现实，必须在完善治理结构和治理体系的基础上，提升地方治理能力以实现治理的现代化。既应从地方治理的主体互动、网络构建、资源统合、工具选择等核心能力要素方面，去探求其与政治生态的共生性、结构性、开放性和恰适性等特征的构成性关系，又要针对具体的政治生态，从政党与社会关系、权力与权利平衡、责任体系和信任机制等方面构建适合地方治理能力提升的政治生态环境。

地方治理； 治理能力； 政治生态

地方治理是一个涉及诸多要素的多层级网络系统，它摒弃了政府依靠传统的组织结构、政策命令、财政和运行程序等方式来达成目标。要想避免地方治理成为单纯的“时尚术语”或“政治语词”，就必须在完善的治理结构和治理体系的基础上，提升地方治理能力以实现治理的现代化。作为生发于西方国家的地方治理思想和实践，其模式在不同国家存在着异质性，因此，不能简单直接用地方治理理论裁剪中国现实，而是要从中国的政治生态视角去借鉴地方治理的思想，去凝炼地方治理能力的核心要素，探求地方治理能力和政治生态要素的勾连，管窥限制和促发因素，从而提升地方治理能力。

一、问题的提出

治理似乎正变得包罗万象、无所不能，不论是国际治理、国家治理，还是地方治理、企业治理，这个极具诱惑力的词汇被赋予了重任，以期因应经济、社会、技术和环境等问题所引发的复杂性。在当今中国的政治学和公共管理研究领域，几乎没有哪一种理论能像“治理”那样，有如此之大的包容性和影响力，它在上个世纪末才被引入中国，但却在短短的十几年内，迅速占领了学术话语的霸权地位*陈潭、肖建华：《地方治理研究：西方经验与本土路径》，《中南大学学报(社会科学版)》2010年第1期。。

对此，学界肯定者有之，怀疑者亦有之，莫衷一是。杨雪冬曾较早表达了对治理理论适用性的忧虑，他指出，发展中国家和转型国家的国家建构或民族建构并不充分，在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的情况下，如果过分地夸大“治理”的效用，则可能破坏正在进行的现代制度建设。表现在公共管理上有三个方面：一是政府容易推卸责任；二是治理过程容易被强势利益集团左右；三是效率放大而导致的公平不足*杨雪冬：《论治理的制度基础》，《天津社会科学》2002年第2期。。刘建军也表达了类似的观点，在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱*刘建军：《治理缓行跳出国家权力回归社会陷阱》，《探索与争鸣》2003年第4期。。郁建兴则认为，国家建构与治理之间应该保持一种必要的张力，不能线性地理解它们的关系。在一个现代性与后现代性相交织的时代，争辩二者之间谁先出现、谁更重要，没有实际意义。必须把国家建构与治理体系的发展看作同一过程，在合理界分国家与社会的职能边界、合理确定国家的合法性基础的前提下，实现二者的均衡和良性互动，探索如何促进形成多中心治理体系*郁建兴：《治理与国家建构的张力》，《马克思主义与现实》2008年第1期。。他基于杰索普的策略性-关系性分析路径为治理在中国的适用性进行了理论辩护*郁建兴、王诗宗：《治理理论的中国适用性》，《哲学研究》2010年第11期。。Grindle也认为“要了解哪些因素可以产生作用，而不是纠缠于那些治理的障碍”*Grindle，M．S，“Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing Countries”, Governance: An International Journal of Policy，Administration and Institutions, 2004,17(4),p.525.。这意味着不应该给治理设定一个固定框架或者绝对性前提，而应该从动态的角度避免僵化的结构分析，不能简单化确定“谁决定谁”的问题，应该充分考虑到策略性回应、结构性互动以及时空性转换等所带来的变化。

对于地方治理，无论是肯定、否定，还是渐进适应都是基于一定的前提所进行的判断，这个前提与政治社会生态休戚相关。毋庸置疑的是，治理的适用性必须考虑到中国的政治生态环境，比如政治体制、法律制度、政治文化、公民情感等。托克维尔曾非常推崇的民情在维护美国民主制中的价值也正在于此。对于任何国家的治理而言，政治生态都是地方治理的土壤和源泉，它是地方治理的背景要素和重要依托。如果忽视政治生态的价值，地方治理必然是空洞的、毫无意义的。不否认地方治理主体有主动性和能动性，但在治理过程中，治理主体绝不能只考虑自身的“需要”和“利益”，从而疏离了与政治社会环境的关系。

从地方治理本身来看，它是一套价值、政策和制度的系统，在这套系统中，国家、市民社会和私人部门之间、或者各个主体内部通过互动来管理经济、政治和社会事务。在治理过程中，它要通过物质、信息和能量的输入—转换—输出来实现可持续性并维持动态平衡。地方治理能力的高低在于其政治社会系统能否为治理行为本身提供足够且恰当的能量(比如税收、支持、信任)，没有社会资源的输入，治理体系就会失去运转的功能；然后通过治理主体的合作转换输入的能量以输出恰当的服务和产品，回应社会和公民的需求。人类社会是由一种有机过程的运作构成的，治理的发展和进程内嵌于这种结构性的互动之中。没有结构性互动，治理主体就会陷入到自我中心主义之中，治理就没有了方向感和落脚点。

在地方治理过程中，不能否认会出现下列现象，比如公民参政热情较低，非政府组织独立性和活动能力不强，地方政府过于强势，缺乏恰适的制度安排等，这些现象会抑制治理主体间的互动并影响治理能力。需要注意的是，这些现象决不能成为人们思维中的被动性意象和默从。治理主体间的合作、互动、依赖是一个需要以时间换取空间的过程，传统社会状态存在的主体间对立性思维应该被融合性思维所代替。要充分考虑社会中各主体的主动性和发展性，给予一定的时间和空间把其融入到政治和社会结构之中，使整个体系能够上下左右良性互动，实现能量的交换，从而促进整个体系协调运转。

从学界已有的研究来看，鲜有成果从政治生态的角度去构建地方治理能力。诸多学者往往就治理能力而论治理能力，有些学者涉及了地方治理在中国的适用性以及对域外经验的借鉴和启示，但缺乏系统性的反思。

二、地方治理能力的核心要素与政治生态的构成性关系

中国的地方治理呈现出独特性、复杂性和异质性特点*陈潭、肖建华：《地方治理研究：西方经验与本土路径》，《中南大学学报(社会科学版)》2010年第1期。，凸显了中国独具特色的政治生态。在政治分析中，治理需要被视为一个总体性概念，它代表了一种必要的、启发式的工具来描述复杂的政治过程*Giliberto Capano，Michael Howlett，M. Ramesh，“Re-thinking Governance in Public Policy:Dynamics，Strategies，Capacities”. Palgrave Macmillan，a division of Macmillan Publishers Limited，2015, p.4.。因此，思考中国地方治理能力与政治生态的构成性关系，既要考虑到工具理性又要考虑到价值理性，既要有经验总结又需要理论构建，既要借鉴西方理论又要考虑到具体政治生态的基础规则、过程、行为、结果、价值等各个方面。

(一)地方治理中主体互动能力与政治生态的共生性

政治生态系统是一个由不同的政治行为、策略、互动构成的大系统。在这个系统中，不同类型的政治主体如国家机关、政党、社会组织、大众媒体、市场主体、公民个体等都是政治生活的实施者、参与者，他们彼此之间相互联系、相互影响，共同构成了政治生态的丰富图景。当然，不同类型的政治主体所持有的价值理念、政治思想、利益诉求并非完全一样。在政治过程中，他们之间因思想、观念和利益的差异性，形成了一种既有竞争冲突，又有团结合作的复杂共生的政治生态格局。政治生态理论不否认政治生活中政治主体的多类化、利益的多样化、价值的多元化，因为这恰恰是政治生态本身复杂性的体现，它遵循着一种“万物并育而不相害”的共生性逻辑，这是一种生态法则，同样也是政治生态的法则。

地方治理主体的多元化特质恰恰契合了政治生态这一共生性逻辑。现代社会中地方治理能力的体现不再依靠单纯的政府权威，而是合作网络的权威。它强调治理主体的多元化，权力向度的多元化，尤其是随着治理层级下沉，治理主体多元化就愈发明显。由多元主体参与的治理，其能力的高低关键在于治理主体之间能否进行有效的、良性的互动，没有互动，多元主体的存在与价值可能只具备形式上的意义。

问题的关键是：多个权力主体之间是如何进行有效的互动的？他们互动的前提是什么？具体的运作机制如何？微观合作是如何达成，矛盾是如何化解的？*汪锦军：《合作治理的构建：政府与社会良性互动的生成机制》，《政治学研究》2015年第4期。这一切可以从政治生态的共生性角度来思考。治理的实质在于它是建立在市场原则、公共利益和理念认同之上的合作。它被视为众多要素的新组合，其中每一个要素或者每一个主体都与整体统一性的和谐有关。个体被更多从相互依赖性而不是独立性来诠释，多样化也被在一个更大的空间内被重视。要从政治生态链条的角度去对待每一个节点，赋予每一个节点以自由，这是互动能力产生和运作的关键所在。

(二)地方治理中网络构建能力与政治生态的结构性

生态系统的结构是指不同要素在空间上的组合方式。在政治生活中，随着经济社会发展变化，政治结构中的要素会寻求更适合自身运转的组合方式。如同现代社会结构具有结构高度分化的特征一样，政治生态系统的结构分化也日渐演变成更为复杂的形式。这些结构形式具有越来越专业化的特质，从而一定程度上促进了政治主体的有效作为。当然，结构在分化和演化的过程中同时要保持关联性，否则就会出现协调问题，从而影响系统的运转。政治体系中的结构分化、演化和组合是一种必然存在的现象，它如同生物面对变化的环境具有能够做出调整的反馈一样。政治生态中的主体同样要不断建构新的结构形式以保持对政治环境的动态的适应性。

在地方治理的视域下，治理中政府组织发挥权力和组织优势，市场组织发挥效率优势，社会组织发挥志愿优势，政府、市场和社会的协同共治，各类参与主体相互独立且又紧密联系，在一定范围共同承担公共事务的职责。新的管理模式自然而然会演化出一种新的组织结构形态。从组织的视角窥察，地方治理是一种典型的网络化组织模式，政府、企业和非政府组织形成了一种合作结构的新形态，这种组织群通过集体决策和联合行动来提供产品和服务。

可以说，地方治理是一种全新的、复杂的组织结构系统，系统之间的协同，既可能是秩序性的，也可能是混沌性的。必须从政治生态的结构性视角出发，消除新组织结构运转的障碍性因素，形成结构链接，功能联系，通过建构过程把不同组织黏合成共同体，如同生态系统中生物群落融入食物网的组织方式一样。

(三)地方治理中资源统合能力与政治生态的开放性

政治生态理论强调，政治系统是一个开放的场域，它存在于一个更为复杂的生态环境之中，周围的环境是政治系统赖以生存和发展的基础条件。政治系统的开放性保证外部的物质、信息和能量输入到系统之中，从而维持体系的运转，如果没有外部的输入，系统会失去发展的动力。当然，政治系统并不是毫无节制、漫无目的地吸收外界的能量，它还要通过自身系统的转换以输出有价值的产品和服务来保证系统正常的新陈代谢。因此，可以说政治体系是一个资源整合系统。

对于地方治理而言，强调主体多元合作就是要打开组织边界以吸收、整合、利用更多的资源。因为每个治理主体都可能掌握着大量的其他主体生存和发展所需要的资源和能力，比如政府拥有权力资源、财力资源、政策资源、人力资源、信息资源；非政府组织拥有公信力资源、低支出人力资源、专业知识资源；企业拥有效率、成本控制、专业化技能；个体拥有信息、支持与承诺、政策接受性等无形资源。每个地方治理主体都应该充分利用自身资源并于其他资源进行交换以获取更大的资源，地方治理的要义就是要综合这些散乱的资源以解决现实中的问题。

当然，资源的统合并非简单的任务，不是随意把相关组织和个体拉入到治理中就可以。有学者从实证的角度分析了企业联盟中资源依赖和关系质量对联盟绩效的影响，认为联盟成功的前提在于合作伙伴的选择，而资源的稀缺性和结构性依赖则是选择的重要标准，同时要加强关系管理，实现资源有效整合*贾生华、吴波、王承哲：《资源依赖、关系质量对联盟绩效影响的实证研究》，《科学学研究》2007年第2期。。从政治生态的视角来看，这就是从多元性中寻求统一性的过程，把个体链接成整体的过程，任何一个节点都有着无比的重要性并在整体中发挥着独特的作用，必须调适好各个节点以及彼此的关系，以求共同构成有意义整体。

(四)地方治理中工具选择能力与政治生态的恰适性

政治生态的形成和演化如同生物界物种寻找适合自己的生存空间一样，物种的存在并没有最好的生存状态，它只需要找到最适合自身生存的空间*以印度西高止山脉的懒猴为例，为了避免与其他种类的猴竞争，它拥有了一种捕食有毒昆虫的能力，从而营造了自己的生存空间。，这里所遵循的是一种恰适性逻辑。政治生态的恰适性逻辑反对因偏好而衍生出的行为，它承认行为是蓄意的，但不能是固执的，决不能满足于理性的计算和单纯的结果，要充分考虑规范、文化、意识形态等价值性和制度性因素对行动者的约束。

地方治理过程中，治理工具的选择也不能简单地遵循后果期待逻辑，它应该是具有明显目标、绩效和价值导向的，是工具理性、价值理性和制度理性的融合与统一。政策工具选择中，要注意避免受制于工具而迷失了目标，不能执着于技术性的计算而使工具成为了终极价值；同时也要避免执着于目标而忽视了工具，使目标束缚了工具选择。这意味着需要考虑工具与目标的匹配性和动态适应性问题，也体现着政治生态的恰适性逻辑。

当今政府有着令人眼花缭乱的行为方式：借贷、抵押、补助、合同、规制、保险、税收、支出等等。哪一种工具更能达成目标解决问题，显然难以做出轻易的判断。著名公共政策学者盖伊·彼得斯从多元一致、行为者独立性、行为者之间相互依赖性三个角度提出了政策网络的特质，并认为，政策网络处于高度的动态之中，行为者的权力地位会发生变化，新的行为者会参与进来，有的行为者会离开网络，对于一名政策制定者来说，这样的动力学要求将采取那些有着某种灵活性的政策工具*H·A·德·布鲁金、E·F·坦霍伊维尔霍夫：《对政策工具的背景性探讨》，载盖伊·彼得斯、弗兰斯·冯尼斯潘：《公共政策工具：对公共管理工具的评价》，顾建光译，北京：中国人民大学出版社，2007年，第71页。。布雷塞尔斯则从政策网络的连贯性和相互关联性两个维度，从强弱两个方面区分了四种网络类型，政策工具的选择必须区分连贯性和相互关联性的强弱来寻找适合的政策工具*H. Th. A.布雷塞尔斯：《在政策网络中的政策工具选择》，载盖伊·彼得斯、弗兰斯·冯尼斯潘：《公共政策工具：对公共管理工具的评价》，第99页。。

由此看来，政策工具选择并不是简单拿来主义即可，也不存在能适应各种情况的具有普适意义的政策工具。应该从战略、战术和操作层面进行充分权衡。在战略层面，应根据网络治理的结构性特征，政策制定必须在采取政策工具之前接受适应制度约束的建议，然后才可能创造可供利用的条件。在操作层面，应适应环境变数，诸如政策网络特征，可以影响政策工具的选择、应用以及效果。在这个层面上的注意力集中在政策工具的性质以及政策工具是否能够符合具体的环境。在战术层面，同样的政策工具可以用不同的方式来加以应用，政策工具的应用必须与政策营销的环境相对应。当然，无论战略、战术还是操作层面，必须考虑不同治理主体之间是否能够使用共同的话语和价值系统，相互之间是否能够互相信赖并接受对方的观念和需要。所以说，政策工具是有意识形态特征的。意识形态可以为既存和构想中的社会解释进行辩护，并且为实现其秩序提供策略*彭恩怀：《政治学的世界》，台北:风云论坛出版社,1993年，第43页。。也就是说，政策工具的选择要充分考虑到各种政治生态的恰适性。

三、构建适应地方治理能力提升的政治生态环境

当今时代，治理的兴起使得权力和权威本身的意涵已发生了重大转向，抛弃强制性和等级制来解决问题已经势在必行。在这样一个权力和权威有限且分散的世界，在这样一个碎片化和多元化权威的社会中，不同的行为主体间跨越传统的制度边界生成治理能力就显得尤为重要。地方治理能力的生成、培育和建构必须充分考虑到一个国家政治社会生态的差异性。既不能以政治生态为名抵制变革，固步自封，也不能以忽略政治生态的价值，单兵突进。从当下中国的实际出发，应该从以下方面着手：

(一)实现执政党与社会关系的共时性变奏

地方治理是通过整合多种社会资源以实现有效目标的重要手段，而要想实现有效整合，对中国而言，其首要任务就是处理好执政党与社会的关系。要正确处理好执政党与社会的关系，就必须了解执政党与社会之间的内在的、本质的必然的联系，这样才能建立与完善执政党与社会之间良性的相互作用机制*梁道刚：《从执政党与社会的关系角度看执政能力》，《理论与改革》2005年第1期。。从而既能激发社会的活力和动力，又能实现执政的科学性。

执政党和社会之间是一种相互作用、相辅相成的关系。执政党产生于社会之中，因汲取社会资源而存在、维持和发展，社会的支持是执政党合法性的重要源泉，因此，可以说社会是政党生存发展的土壤；社会的发展同样离不开政党的政策与指导，执政党因执掌国家政权同时对社会产生重大影响力，尽管执政党不是国家公共权力机构，不能直接对社会施以普遍影响力，但通过上台执政成为社会和国家权力之间的桥梁和纽带，在社会中拥有极大权威，尤其对于中国的政党制度而言更是明显。

从历史的维度来看，两者之间不时呈现出不协调的一面，比如执政党凌驾于社会之上，完全涵盖社会，导致社会发育极不完全。从政治生态看来，执政党和社会之间都必须以对方的存在为前提。尽管两者之间存在竞争，但协调与合作更能带来发展。如果一方占据优势，侵犯另一方的空间，就会限制其功能的正常发挥。实现执政党和社会之间共时性关系变奏，考验着执政党的智慧。

从系统论角度来讲，要健全利益表达机制，实现地方治理过程的开放性。政党最基本的功能就是“输入”功能，通过政党，公众可以把自己的诉求或需要告知政府，公众从传统的被动接受者变成具有独特个性化需求和政治参与热情的公民，地方治理成为真正的动态的连续体，执政党通过有力的表达渠道畅通信息避免执政的合法性危机。

在治理过程中，不同主体的利益存在竞争、矛盾和冲突，执政党应该本着客观、公平和正义的原则分配利益和资源，妥善处理化解各方的矛盾，解决实际问题，不断促进地方治理能力的提升。没有广泛的、充分的社会力量参与的地方治理是没有意义的。应该进一步发展社会组织力量并让其真正回归民间和强化其社会属性，以促进其活力和创造力，从而成为地方治理的生力军。

(二)促进地方治理中权力与权利的平衡

地方治理本身蕴含着自主性，而自主性的存在与分权休戚相关。分权运动有着悠久的历史和传统，它对于促进民主、公民参与、经济发展起到了积极的作用。时至今日，许多国家都面临着国家权威解构和市民社会崛起的情势。大部分国家政府都把分散政府权力作为重要的政治手段予以对待。对中国而言，尽管因素复杂交织，但过去30多年的政府分权主要体现在行政权力下放方面，为经济发展做出了突出的贡献。然而随着市场化、全球化、网络化的发展，地方社会内部的结构已经发生了剧变，利益格局分化组合，利益主体愈发多元，地方政府必须以更大智慧和能力才能应对与日俱增的挑战。当前中国改革所带来的各个层面开放性和自主性已然显现出作用，但还必须在地方政府权力界定和限制，市场、社会和公民权利赋予方面继续推向深入，以期实现权力和权利的新的平衡，在保障必要的权威的同时又不压制社会的积极性。

首先，地方政府还是扮演着“元治理”的角色，这对地方政府的治理质量和治理能力有着最关键性的影响。在中国具体情境中，强国家弱社会格局依然存在，地方治理基本上是以地方政府为中心的。因此，要立足“政府—社会—市场”的三分结构，构建地方治理的分权化体制机制，形成以公共权力为核心、各种治理权威分工合力的多元治理格局*范逢春：《全球治理、国家治理和地方治理：三重视野的互动、耦合与前瞻》，《上海行政学院学报》2014年第4期。。从短期来看，国家不会发生真正意义上的空洞化，组织网络依然需要管理，而公共部门能够凭借合法性权力获取广泛资源，似乎具有天然的优势承担此角色。

其次，地方政府要包容和平等对待地方治理网络中的各个其它主体。汉森等学者发现，治理网络存在严重的外部与内部双重排斥。就外部排斥而言，众多受政策影响的群体往往没有机会进入治理网络。他们既无法表达自身的诉求，更没有渠道参与政策制定。就内部排斥而言，治理网络的运行规则与议事程序总是不自觉地按照强势群体的价值观念和利益要求予以建构，而很少考虑政治参与能力和文化成员身份等因素的差异，因此，弱势群体对实际政策的影响力比较有限。虽然治理网络拓展了决策主体，但网络内部的平等性却亟须提高。可以肯定的是，与以往主要由政治精英制定政策相比，普通公民可以直接参与决策的治理更符合民主的自治精神*黄徐强：《公共治理的困境与创新》，《中国社会科学报》2015年12月2日第7版。。地方政府要摆脱权力控制的思维，以更宽广的意识加强横向的赋权与合作。

再次，进一步放开市场管制，加大与市场主体的合作。市场主体是指在市场上从事经济活动，享有权利和承担义务的个人和组织体。地方治理离不开市场主体的参与。所以地方政府必须与私人部门加强合作，这样既可以获得保持有效地方治理所需的政治支持，也可以将其作为满足公民需求所需技能和资源的源泉。地方政府可以从私人部门那里学到很多经济和效率方面的知识，私人部门组织也会受益于公共部门广阔的视野和更为宽泛的价值观念。

最后，鼓励社会组织发展并支持民众参与地方公共事务。没有社会权利的声张，社会就会陷入到国家主义之中，权力的劣根性将不可避免。社会权利的发育和成熟有利于平衡和制约权力的恣肆行为，从而达到有机的平衡。在中国的社会组织发展中，其官方性饱受诟病，但特殊的政治生态也可能意味着动用政府资源和力量建设社会组织也是不得已而为之的办法。政府引导并不意味着政府管控，应该作为引路者，然后再撤出，通过这种培育方式来促进社会组织的发展。公民权利是有效的地方治理的先决条件，地方治理的一大优点就是能与所辖地区的公民保持亲密的关系，但实际上经常是极少数人能够有效参与或真正影响到地方政府的决策。社区内的穷人和边缘化的群体往往无法有效影响到地方政府的决策，这种情况从长远来看将会加大地方政府治理难度，因此，应该赋予公民权利——特别是相对边缘化群体，让其了解信息、机会和责任。

(三)打造多元治理主体的责任体系

地方治理是一种追求效能的手段，它有着诱人的标签，但治理本身的复杂化使得绩效的获得并非易事。从单一的地方政府管理者来说，它面临的公共事务的技术问题(法律、金融、工程、计划、政治等)以及对大量的政府组织、非政府组织、计划和工具及横截面的关注(比如经济发展中有大量的环境成分)来看，任务的复杂性是显而易见的*罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦奎尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》，李玲玲、鄞益奋译，北京：北京大学出版社,2007年，第177页。。而对建立在地方政府、非政府组织、市场主体和公民个人共同分享公共事务管理基础上的合作治理来说，表面上是一种资源统筹集合，但不同治理主体之间在观念、利益分配、价值取向、目的目标上的分歧，可能会导致治理的涣散，也可能存在因责任边界不清而导致的推诿扯皮、争功诿过等现象，继而出现有组织而无责任的悖论。可以说，责任问题是网络化管理所面临的最艰巨的挑战。

要想应对挑战，避免因治理链条的离散、异质和复杂而导致的道德风险、机会主义，就必须明确界分各个治理主体的责任，构建一个恰当的责任体系。责任体系是其他机制有效运作的前提和保障，它应贯穿于治理的全过程，对各个行为主体的权利和义务作出明确规定。

首先，要强化地方政府的责任。这主要基于我国治理体系中地方政府角色的特殊性而言，短期内，我国强政府的格局依然存在。政府能否履行责任、依法行政将会直接影响到地方治理的效果。因此，要对治理过程进行全盘考虑，把政府责任落实到每个环节和领域，建立和完善质询、问责、审计、引咎辞职等制度和程序，实现责任的制度化和规范化。

其次，要创建形成一个与治理意蕴相匹配的责任框架体系。好的治理应该是治理主体之间共同参与、信任与合作。尤其是对政府而言，监督和管理不能过度依赖于审计、控制、专项检查和条例来予以实现，否则合作伙伴之间会形成对抗性关系，彼此间的信任会受到打击。那么如何让其他治理主体形成责任感呢？首要的是应该抛弃期望通过一项政策或条例来解决问题从而达到目的的办法，而要把责任构建成一个体系，这个体系主要包括四项内容：一是要共享治理目标。政府要集成治理中各个主体的期望，构建一个分目标与总目标相一致的目标体系；二是共建价值形成信任。责任不是简单地由合同和条款组成，应该通过信息、知识、目标的分享形成结构性依赖；三是共担风险。风险如同自然灾害不可避免，风险来临时治理主体各方应该共担，这是建立信任并能长期合作的机会；四是建立激励机制。恰当的激励有利于责任感的培育。应该鼓励成本节约、创新性和高质量工作，这些都与结果有关。

最后，建立第三方责任监督和评价体系。在一个复杂网络内监督责任、监控绩效并非易事，决定因果关系的工作相当复杂。对我国而言，迫切需要独立性第三方的监督和评价体系。中国传统文化结构倾向于从人与人之间的情感及关系的角度思考理解世界与人生，不利于科学理性主义的培育，这导致现实生活中，合乎人情似乎比合乎逻辑重要。从现有的监督和评价体系来看，尽管我国社会组织发展迅速，但政策领域的社会组织依然欠缺，为此，必须培育强化第三方独立的机构对治理过程、结果和绩效进行监督和评价。

(四)构建地方治理主体间的信任机制

信任是一种心理学状态，它是正式控制的替代物，高度的信任可以减少对控制的需求，使公开的沟通和谈判细节的确定变得更容易。信任在组织间关系中可以扮演三种角色：一是信任可以避免投机行为，二是信任可以替代科层式治理，三是信任可以产生竞争优势。

信任是最重要的社会资本。对于地方治理而言，行为主体多元化的多中心特征决定了多中心治理必须以行为主体间的信任为基础，不同主体之间迫切需要产生安全感和确定感，这是地方治理能力大小的关键要素。地方治理主体间如果不能产生信任，地方治理也就完全失去了意义。可以说，地方治理的成败取决于不同的治理主体间网络关系的建立以及彼此的信任度。

首先，信任的建立，较大程度上取决于作为强势者的政府能否给予协同者充分的信任。政府应尊重市场和社会的运行规律，尽可能地为企业发展创造公平的竞争环境，为社会成长提供必要的支持与保障，以增加信任资源、降低协同成本，促成更为积极有效的合作。

其次，通过各治理主体共同努力构建公共信任体系。这是组织间协同机制整合的关键环节。信任是促进协同的重要功能性因素，建立和发展治理主体之间的互信关系，是协同治理所需的基础性整合。在我国地方治理中，政府与市场主体、社会组织、公众之间存在一定程度的不信任，实施协同治理的条件并不充分，亟须构建公共信任体系，为协同机制运作提供良好环境。

再次，要促进地方各治理主体之间的互惠规范形成利益共同体。没有利益的分享和彼此间的利益约束，主体之间的忧虑会增强，为此，应该着力把各利益主体之间的利益进行有机调适，以期组织间彼此嵌入并达到耦合关系，达到任何主体的游离都将使自己的利益受损，从而让各主体清楚地认识到，通过彼此间的信任和合作，最终都能因为集体行动而获益。

最后，培养各治理主体的伦理自觉性和道德自律性。在建立信任关系的过程中，不信任是随时可能的。制度作用并不能完全消除信任具有的脆弱性，持久稳定的信任关系的维持还需要增进被信任者的伦理坚定性和道德诉求。被信任者意识到信任与合作对实现共同利益的意义，愿意追求更多的信任。因为像信任、惯例以及网络这样的社会资本存量有自我强化和积累的倾向。信任作为一种“道德资本”，它的使用只会使这种资源的供给增加而非减少。信任意识的自我强化，是道德理性和自觉性的外显，是道德自律的结果，因此培养政府的道德自律意识无疑对信任关系的巩固是必要的*欧黎明、朱秦：《社会协同治理：信任关系与平台建设》，《中国行政管理》2009年第5期。。

[责任编辑：李春明]

The Construction of the Ability of Local Governance——From a Political Ecology Perspective

FANG Lei BAO Fang-xiu

(School of Marxism, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China;School of Humanities and Law, Qilu University of Technology, Jinan 250353, P.R.China)

The idea and practice of local governance theory is originated on the basis of western political ecology, and they can not be simply applied in China. It is necessary to get the governance structure and system improved, on which the ability of local governance could be enhanced and the modernization of governance could be achieved. The formative relation between the core competence of local governance, which includes subject interaction, network construction, resource integration, policy tools selection, and political ecology characterized by inter-growth, structural property, openness and appropriateness, should be explored first. Then, the appropriate political ecological environment is to be structured to enhance local governance ability from the aspects of the relationship between the party and the society, the balance of power and rights, responsibility system and the trust mechanism.

Local governance; Ability of governance; Political ecology

2016-05-18

国家社科基金重点项目“地方治理中党的执政方式创新研究”(14AZZ002)；教育部人文社科基金项目“横向府际合作中利益纠纷解决机制”(13YJC630001)；山东省社科基金重点项目“地方党委领导发展的权力实现方式研究”(161BCXJ03)。

方雷,山东大学马克思主义学院教授，博士生导师(济南250100)；鲍芳修，齐鲁工业大学文法学院副教授(250000)。