跨部门协同的困境及其破解——基于美国海事机构协同机制的研究

□ 姜佳莹

跨部门协同的困境及其破解
——基于美国海事机构协同机制的研究

□ 姜佳莹

跨部门协同在实践中会遇到诸多困难，有效解决这些问题才能促进部门间合作的顺利实现，增进公共价值。海事机构是跨部门协同的典型领域，美国海事机构跨部门协同的成功经验值得中国学习和借鉴。其有效的运作机制包括从结构上和程序上保证跨部门合作的顺利实现，结构性机制包括设立综合管理机构国家海洋委员会，并下设不同的管理机构，详细规定人员职责；程序性机制包括签订合作协议建立部门间协同关系，制定统一的行动规则，明确规定协同合作原则，明确并细化分工与职责等。美国的经验表明，建立良好的组织结构，结果导向的组织与制度设计以及以细节规定提高制度的可操作性是跨部门协同有效实现的重要因素。

跨部门协同；美国海事机构；结构性机制；程序性机制；结果导向；海洋事务

党的十八大提出建立中国特色社会主义行政体制目标，包括“稳步推进大部制改革”，这就对有效的跨部门协同提出了更加现实的要求。随着社会的不断发展，公共部门面临的问题越来越复杂，超出单一部门的解决能力，因此需要多部门、多领域和多层次的协同合作。但协同的实现往往遇到诸多困难，有效化解这些难题才能更好地实现合作，更好地推进公共价值的实现。

海洋事务是最需要跨部门协同的领域之一。美国是海洋大国，也是海洋强国，其有效的海事管理机制是其海洋力量发展的重要保障，而有效的跨部门协同是美国海事管理体制的重要特征。本文以美国海事机构的协同机制为案例，从“结构”和“程序”两个维度分析其跨部门协同有效实现的深层原因，以期为中国政府破解跨部门协同困境提供参考和借鉴。

一、跨部门协同的困境

现代管理的分工和专业化在提高效率的同时，也使得管理“碎片化”，部门之间愈加疏离，沟通及合作机制亟须改进。我国的跨部门协同实践中也存在一些问题和障碍，解决这些问题才能建立有效的跨部门协同机制，进一步实现公共价值。

(一)政府职能定位不清晰，部门间职责分工不明确

长期以来，政府职能都存在定位不清晰、分工不明确的问题，职责清晰始终是政府改革的重点之一。党的十八大强调要“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”我国也一直在政府职能改革方面不断努力，2008年国务院开始推行大部制改革，将职能相近甚至职能交叉的机构整合，合并为一个新的统一的大部门，以减少职责重叠和交叉，降低协调成本。但机构整合本身并不能从根本上解决职责分工不清的问题，部门合并只是将原来不同部门之间的矛盾转到同一个大部门内部，问题依然存在，只是表现为大部门内部的职责分工不明。内部的协同合作依然存在障碍。

(二)部门间合作意识不足，缺乏协同理念

由于不同部门在履行职责的过程中有各自的利益诉求，往往从部门自身利益出发做出决策，追求部门利益，缺乏大局观念，导致各自为政的部门主义普遍存在，部门间协同合作时障碍较多，主动合作的意识不足，对协同合作的重要性认识不足。同时，政府机构的组织文化建设中，普遍对部门间合作重视不足，没有形成作为一个整体的政府概念，缺乏协同理念。这使得政府工作人员往往对跨部门协同的积极性不高。

(三)跨部门协同的形式随意性较大，协同机制运行不畅

目前，政府部门间协同合作的主要形式是各种领导小组或行动小组等临时性机构，其设立往往是为应对突发事件或某一阶段的工作，设立的随意性较大，没有明确的法律法规依据，行动缺乏硬性约束机制，各部门合作的主动性往往不足；同时，这种临时小组内部经常存在信息沟通不畅以及从本部门利益出发的观念和工作方式等问题，临时机构成员的行动表现也不纳入本部门的考核范围，这些都影响实际合作的效果。

(四)跨部门协同制度建设滞后

长期以来，我国都没有建立部门间协同合作的长效机制，没有将部门间合作常态化，跨部门协同的实施主要依据问题的大小及领导的重视程度来定，缺乏规范化的制度保障，对于跨部门协同中各部门的职责权限规定也较少，更缺乏专门的法律依据，不同政府部门之间的协调与合作只能依靠行政手段，约束力和强制力都不足。同时，也缺乏对跨部门协同的绩效考核及相应的问责机制，这也降低了跨部门合作的积极性和主动性。

有效化解这些难题，才能使部门间协同合作顺利实施，更好地解决超出单一部门能力和权限的复杂问题。我国在跨部门协同的理论和实践上都处于探索阶段，学习和借鉴发达国家的经验具有重要的现实意义。美国是跨部门协同机制有效运作的国家之一，研究美国经验的运作机制对中国的实践具有启示意义。海洋事务是最需要跨部门协同的领域之一，由于海洋的整体性及海水的流动性，海洋事务往往涉及多个部门、甚至多个领域和多个地区，因此，海事机构之间的跨部门协同尤为重要。美国海事机构的跨部门协同机制是其海洋事业发展的重要保障，分析其内部运作机制将有利于我国学习和借鉴其成功经验。本文从结构性和程序性两个方面分析其有效运作的内在因素。

二、美国海事机构跨部门协同的结构性机制

美国《政府部门间海洋政策特别工作组最终报告》中提到：任何一个单一的机构都无法成功地解决复杂及不断变化的海洋、海岸和五大湖区的问题。成功的管理要求有一个有效的治理结构，该机构应具有持续的领导力及广泛的机构间协同，以有效管理这些海洋资源的使用。*Final Recommendations of The Interagency Ocean Policy Task Force,p.4.http://www.whitehouse.gov/files/documents/OPTF_FinalRecs.pdf.

(一)海洋综合管理机构——国家海洋委员会成立

美国的涉海管理部门包括国防部、内政部、农业部、卫生和公共服务部、商业部、劳工部、交通部、能源部、国土安全部、环境保护署、管理与预算署、航天航空局、国家信息署、科学技术政策署和国家科学基金会等。这些部门都有各自的职责分工，但也时常会出现交叉和重复。总统行政办公室内就有三个机构负责与海洋有关部门的协调，分别是白宫科技政策办公室(The White House Office of Science and Technology Policy)、环境质量委员会和国家安全委员会。白宫科技政策办公室通过国家科技委员会负责联邦政府科技政策的协调，并下设海洋问题联合分委员会(The White House Office of Science and Technology Policy Joint Committee on Ocean)负责海洋科学与技术政策的协调；环境质量委员会负责协调联邦政府管辖范围内的环境问题及其有关海洋问题；国家安全委员会则通过其全球环境政策协调委员会负责国际海洋问题的协调。*夏立平、苏平：《美国海洋管理制度研究——兼析奥巴马政府的海洋政策》，《美国研究》，2011年第4期。

由于政府职能部门和区域及地方政府的管理职责重复，导致职责不够清晰，职权存在交叉，而各部门及各层级政府的利益取向不同，使得多个海洋管理主体之间各自为政，彼此协调不畅，无法实现对海洋有机体的统一管理，损害了美国海洋事业的整体发展。

因此，为加强联邦政府高层对海洋政策实施及海洋综合管理的协调和领导，美国开展了新的海洋体制建设。2004年12月，美国总统小布什签署行政命令，成立了内阁级的海洋政策委员会(The United States Committee on Ocean Policy)，任命白宫环境质量委员会负责人担任海洋政策委员会主席。2010年7月，奥巴马政府颁布《政府部门间海洋政策特别工作组最终报告》，对海洋政策委员会的结构进行整合，成立国家海洋委员会(National Ocean Council，NOA)，以发挥实现更高水平的管理，更强有力的指导作用，加强海洋管理中各有关部门之间的协调，强化决策和争端解决机制，实现全新的，更高水平的管理。

(二)国家海洋委员会的成员组成及职责。

美国国家海洋委员会的成员包括：国务卿、国防部长、内政部长、农业部长、商业部长、交通部长、能源部长、国土安全部长、总检察长、国家环保署署长、环境质量委员会主席、管理及预算办公室主任、国家航天与航空管理局局长、国家情报局局长、科学与技术政策办公室主任、国家科学基金会主任、联邦能源监管委员会主席、参谋长联席会议主席、总统国家安全事务助理、总统国土安全和防恐助理、总统能源政策助理、总统能源和气候变化助理、总统经济政策助理、副总统指定的一名联邦政府职员、国家海洋与大气管理局局长，以及联合主席可能随时指派的其他的诸如此类的美国政府的高级官员及雇员等。

国家海洋委员会的主要职能是：全面负责实施《国家海洋政策》，并就实施过程中产生的问题向总统提出建议；统筹协调联邦政府部际间的海洋事务，为进一步贯彻《国家海洋政策》制定全国战略行动计划；负责沿海和海洋空间规划的组织和实施；协助行政管理与预算局编制全国年度海洋预算；负责国际海洋问题的协调。

国家海洋委员会的具体职责分为两个层次：

第一层次的职责，也是部门首长级职责，是国家海洋委员会担负执行美国国家海洋政策的整体责任，具体包括：(1)定期更新和制定国家优先目标；(2)审查并给出国家政策执行目标的年度指示，这些目标建立在行政优先权及副级建议的基础上；(3)为争端解决及副级无法解决的问题的决策制定提供平台。NOC一年至少要召开两次会议，但联合主席可以为争端解决或其他问题组织召开额外的会议。

第二层次的职责，也是部门副职的职责，包括：(1)确保国家政策执行目标的实现；(2)确保海岸及海洋空间规划的执行；(3)给予部门间海洋资源管理政策委员会(Oceanic Resources Management-Interagency Policy Committee,ORM-IPC)和部门间海洋科技政策委员会(Oceanic Science and Technology-Interagency Policy Committee,OST-IPC)行政优先权；(4)确保ORM-IPC和OST-IPC的活动及相关行为与政府政策相一致；(5)与国家安全委员会(NSC)、国家经济委员会(NEC)、能源和气候变化政策办公室(OECC)以及其他合适的部门协同合作；(6)向其咨询机构提供指导和反馈，并且接收来自外部的意见和建议；(7)协助解决争端和制定决策，如果做不到，就将问题上报到第一层级。该层级还将承担国家海洋研究领导委员会(NORLC)的法定职责。

(三)国家海洋委员会的内部结构

为推进工作，国家海洋委员会下设以下机构：

指导委员会(Steering Committee)：指导委员会是确保国家海洋委员会在优先发展领域综合协调的重要平台。成员包括来自科学与技术政策办公室(OSTP)和环境质量委员会(CEQ)的代表、部门间海洋资源管理政策委员会(ORM-IPC)和部门间海洋科技政策委员会(OST-IPC)主席，以及国家海洋委员会办公室主任。该指导委员会至少每两个月举行一次会议，与国家安全委员会、国家经济委员会等部门磋商，确保获得它们的支持。

治理协调委员会(Governance Coordinating Committee)：治理协调委员会包括来自美国18个州、地方和部落的代表，他们担任跨辖区海洋政策问题的协调者。GCC成员拥有关于州、地方和部落政策问题的多样化的经验，是国家海洋委员会的重要组成部分。GCC成员任期两年。

海洋研究咨询小组(Ocean Research Advisory Panel)：海洋研究咨询小组(ORAP)成立，是为向国家海洋研究领导委员会(NORLC)提供咨询服务。国家海洋委员会副级委员会(Deputy-level Committee)承担了管理NORLC的法定职责。ORAP的成员来自美国国家科学院、州政府、学术界和海洋产业，代表了海洋科学、海洋政策，以及其他相关领域。ORAP是根据《联邦咨询委员会法》(the Federal Advisory Committee Act,FACA)成立的咨询委员会，是FACA唯一特许的向所有海洋机构提供咨询的机构。国家海洋政策行政命令第13547号指定ORAP向内阁级别的国家海洋委员会“提供独立的建议和指导”。

为了更好地贯彻实施美国的海洋管理政策，国家海洋委员会主席还协同国务卿以及其他涉海相关部门，加强与其他国家的海洋管理机构，以及国际海事组织、国际海底管理局、国际捕鲸委员会、北极理事会等国际组织的合作。

图1 美国国家海洋委员会关系结构图

三、美国海事机构跨部门协同的程序性机制

(一)签订合作协议建立部门间协同关系

签订部门间合作协议是美国海事管理机构实现合作的重要途径。合作协议通常都详细介绍了协同合作的背景、目的和意义，并对合作细节做具体规定。

2013年美国国家海洋与大气管理局(以下称NOAA)与美国海岸警卫队(以下称USCG)首次发布了两个机构的合作战略《美国海岸警卫队与国家海洋与大气管理局海事合作战略》(United States Coast Guard and National Oceanic and Atmospheric Administration Cooperative Maritime Strategy,以下简称《战略》)。

《战略》概述了两个机构未来十年在海洋领域的共同目标，规定了两个机构正式的伙伴关系。其要点包括：(1)推动一个安全的、可持续的海洋环境。培育一个安全、可靠、高效和环保的海运系统；USCG和NOAA协同执法，促进海洋生物资源的可持续发展和管理；协同预备、响应事后灾难和紧急事件及恢复。(2)加强区域合作。包括墨西哥湾地区，北极地区及其他新兴优先区域。(3)培育科学、技术和青年教育方面的创新能力。包括培育新兴技术的熟练与协作能力；协调活动与资源；加强信息互享；加强青年教育中的科学、技术、工程和数学(STEM)。同时，两个机构达成一致：随着时间的推移，该战略保持灵活，以适应不断变化的需求和不断出现的新的研究。

除了以上三个战略重点，还有许多其他因素确保合作的长期成功，包括：实施国家海洋政策；加入海洋法公约；建立有效的伙伴关系；充分利用行政和培训的效率以及规划适应气候变化的影响。

(二)制定统一的行动规则，为协同合作提供依据

美国在20世纪90年代便已认识到联邦机构之间合作的重要性，建立了较为完善的联邦响应体系。通过将不同部门作为一个整体纳入响应框架之内，各机构能够根据自身职责和框架规定发挥自身优势，同时与其他机构互为补充和协助。为应对紧急事件，尤其往往涉及更多的部门的海洋领域紧急事件，美国联邦政府的国家应急预案自1992年以来多次修订。

1992年的《联邦响应预案》(Federal Response Plan,FRP)。1988年美国国会通过《罗伯特·T·斯塔夫灾难恢复与紧急救助法》。作为执行该法案的一项具体举措，联邦政府发布了FRP。其目的是在出现超出地方政府应对能力的巨灾时，及时启动联邦政府的响应机制予以帮助。FRP描述了相关政策、预案编制原则，应急操作方式、27个联邦机构的职责等。之所以只规定联邦层面的响应，是由美国的联邦制政体和突发事件应对的分层响应原则(即首先是地方政府的响应，需要时，自下而上地请求扩大应急响应)所决定的。该预案在1999年修订。

2004年的《全国响应预案》(National Response Plan,NRP)。“9·11恐怖袭击”事件之后，美国各级政府对于加强全国“共同应对”形成了新的共识。2003年，国土安全部的成立是应急管理体制的重大改革。2004年根据《第5号国土安全政策令》，国土安全部推出了《全国突发事件管理系统》(National Incident Management system)，规定了全国统一的突发事件指挥系统、多机构协调系统和公共信息管理系统。这是规范应急管理机制的重要举措。正是在这样的更为集中的体制和更为规范的机制前提下，NRP这一引领全国响应工作的预案得以出台。NRP合并了此前的FRP和其他以联邦政府名义发布的专项预案，成为覆盖全危险要素(所有突发事件)、多专业(消防、警察、医疗急救等各有关职能)、各层级(各级政府、私营和非盈利组织、社区)的统一、全面的应急响应计划。当然，它也重点规定了联邦政府的响应机制。

2008年的《全国响应框架》(National Response Framework，NRF)。2005年卡特里娜飓风中美国因救灾不力损失严重，2006年，为了体现本次救灾的经验教训，联邦政府修订了NRP。尽管如此，人们对它的意见依然不绝于耳，主要的问题集中在两点：一是预案中对于多部门协调的职责规定仍然不够清晰；二是该预案中许多规定是在平时就需要遵从的，很难确定何时“启动”它。于是，在2008年联邦政府将该预案修订为NRF。从“预案”到“框架”，发生了根本性的变化。在职能上，“框架”的定位既涵盖“预案”、也高于“预案”。“框架”重在描述国家对于响应活动的框架性安排，如全国上下主要角色的职能、开展联合行动时的工作结构、国家对于计划制度的安排等。因此，“框架”从整体上讲，不再需要启动，它一直都在发挥作用。*李雪峰：《美国国家应急预案体系建构及其启示》，《中国应急管理》，2012年第7期。

2011年新框架和新预案体系。NRF颁布后，成为全国应急响应和预案体系建设的政策指导性文件。2011年以来，这一文件又受到政府新一轮对应急管理战略与政策反思的影响。在总结以往应急管理经验教训的基础上，美国总统奥巴马发布了《第8号总统政策令》，强调了应急准备工作的重要性，指出应急准备要全面覆盖预防、缓解、保护、响应、恢复5个领域。其中，“预防”专指预防恐怖主义事件：“缓解”和“保护”相当于我们的预防与应急准备阶段：“响应”相当于我们的监测与预警、应急救援与处置两个阶段：“恢复”相当于我们的事后恢复与重建阶段。按照这一政策令，国土安全部组织人员起草了名为《全国准备目标》的全国应急管理战略。该战略强调全国应急管理工作以提高覆盖5个领域的31项应急管理核心能力为中心。为适应这一变化，美国政府计划在2012年出台一系列“框架”和“预案”：一是5个框架：《全国灾害预防框架》、《全国保护框架》、《全国灾难缓解框架》、《全国响应框架》、《全国灾后恢复框架》。二是5个跨部门行动预案。对应于每一个《框架》，联邦政府制定了一个跨部门的操作预案或者方案，以便按照《框架》要求落实相关的联邦政府各部门的协调行动。*李雪峰：《美国国家应急预案体系建构及其启示》，《中国应急管理》，2012年第7期。

(三)明确规定协同合作原则，统一协同合作指导思想

美国应急反应框架规定了应急反应的五项原则：

建立合作伙伴关系。紧急响应行动的领导者必须通过制定共同的目标加强协调能力，明确表示并积极支持加入合作伙伴关系，确保任何政府不因危机而瘫痪。联邦、州、部落和地方各级政府的相互支持有利于共同制定应急预案，必要时共同做出应急反应。建立合作伙伴关系要求所有合作伙伴在应急框架下互相通报突发事件的应对工作及快速反应情况。

分层应对。大部分紧急事件的开始和结束都在基层地区，并由基层处理。因此，要求基层机构统一响应。最基层的政府必须对突发事件做出反应，必要时可请求外部援助。许多突发事件发生时，需要当地政府、非政府组织和私营机构作出统一反应；部分突发事件需要邻区或邻州的外部支持；少数突发事件需要联邦政府的支持。各级政府、机构、组织都要做好应急反应准备，预备可能需要的资源。

可扩展、灵活和适应力强的行动能力。突发事件的规模、范围和复杂性不断变化，应急反应必须适时调整，资源的数量、类型和来源必须适应形势变化的需要。在每一个应急反应过程中，由于需求不断变化，应急反应人员必须保持敏捷性和适应性。

统一指挥下的统一行动。有效的统一指挥是应急反应活动不可缺少的，需要每一个参与的组织对自己所扮演的角色和职责有一个明确的认识。成功的应急反应要求统一行动，这不妨碍各参与组织的指挥链，反而有利于各辖区追求共同目标，实现高效协调。运用突发事件指挥系统是实现跨辖区、跨机构管理突发事件的重要环节。统一指挥可以为负有不同应急管理权责的机构提供联合支持，每个参与机构保持自己的权力、责任和义务。军队不遵从突发事件指挥官的指挥，也不在突发事件指挥框架的统一指挥下行动。

常备不懈。有效的应急反应，必须认清危险，常备不懈。国家的应急反应依赖于个人、家庭、社区、地方政府、部落政府、州政府和联邦政府等的行动能力。积极应对，是应对迅速扩大或复杂突发事件必不可少的态度。为拯救生命、保护财产和环境，要求现场应急反应人员采取果断行动。虽然风险不可避免，但应急先遣队可以通过相关培训和预案演练有效地预测并应对风险。独立指挥或统一指挥，是保证居民、应急先遣队和其他参与应急反应人员安全的根本，也是确保卫生和安全措施到位的根本。突发事件指挥官必须确保每一事件都指定一个受过良好训练并配备良好装备的安全官员负责，分析判断灾难和危险情况，评估应急反应行动效果，实施有效的应急预案。*National Response Framework,second edition,May 2013,Homeland Security.http://www.fema.gov/media-library-data/20130726-1914-25045-1246/final_national_response_framework_20130501.pdf.

(四)明确并细化分工与职责，保障执行顺畅

为保障联邦机构之间协同合作的顺利进行，美国联邦政府通过应急支持工作小组(Emergency Support Functions，ESF)在战略层面保障各部门响应的协调。应急支持工作小组由政府与私人部门等实体组成，人员分别为来自联邦政府部门以及私人部门的专家，负责提供救灾支持、资源和服务。建立应急支持工作小组的目的是把原先分散在各个不同部门内的资源集中起来利用，包括物力资源和人力资源，而且这种组织形式可由适当的联邦机构掌握使用。*The Federal Response to Hurricane Katrina:Lessons Learned,February 2006,p.15.http://www.uscg.mil/history/katrina/docs/KatrinaLessonsLearnedWHreport.pdf.表1为承担不同任务的应急支持工作小组的具体组成以及该小组的主要责任机构及支持机构情况：

表1 应急支持工作小组的具体组成以及其主要责任机构及支持机构情况

(表格来源：作者资料整合，The Federal Response to Hurricane Katrina:Lessons Learned,February 2006,p.15.*The Federal Response to Hurricane Katrina:Lessons Learned,February 2006,p.15.http://www.uscg.mil/history/katrina/docs/KatrinaLessonsLearnedWHreport.pdf.The Federal Response to Hurricane Katrina:Lessons Learned,February 2006,pp.34-35。*A Failure of Initiative:Final Report of the Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina,US House Representatives.http://orise.orau.gov/csepp/documents/planning/evacuation-documents/federal-reports/mainreport.pdf.)

四、对中国的启示

美国的经验表明，有效跨部门协同机制的构建需要综合运用结构性和程序性等机制，既需要外在的组织结构保障，搭建一个整体的行动平台，又需要内部程序的支持，制定统一的规则和行动依据，并明确各自职责权限。

我国的跨部门协同实践中也存在诸多问题。以海事机构为例，当前我国正处于海洋事业发展的重要历史时期，加快改进和完善海事管理体制对于推动我国海洋事业的发展具有重要意义。2013年国务院重新组建国家海洋局，以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。至此，在机构设置上，终结了海洋领域一直以来的多部门共同执法的“五龙闹海”(即国家海洋局的中国海监、公安部的边防海警、农业部的中国渔政、交通部的中国海事局、海关总署的海上缉私警察五支队伍共同履行海上执法职能)的局面。但机构的统一和重组并不必然带来组织内部协同合作的自动实现。有效的整合，不仅需要合理的组织结构提供协同平台，也需要合理运作程序的制度支撑，需要制度规则的细致保障。美国海事机构跨部门协同的经验值得中国学习和借鉴：

(一)建立良好的组织结构，为部门协同提供便利

拉塞尔·林登在其无缝隙政府的主张中认为，“如果现在的工作设计是一种笨拙的方式，将笨拙自动化是没有成果的。即便有，只会使事情更糟，因为以现在的方式投入资源，不过是耽搁时间，使管理者观望不前。”*[美]拉塞尔·林登：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海、吴群芳等译，中国人民大学出版社2002年版，第99页。因此，有良好的组织结构才能保证后续努力产生期望的结果，使资源有效利用。美国海事管理系统首先搭建合理的组织架构，为部门协同提供便利条件。美国有不同的海事管理机构，更有负责各部门协调的国家海洋委员会，各海事机构和职责功能在国家海洋委员会的框架之下实现相互协调和合作。

(二)结果导向的组织与制度设计

结果导向即围绕结果进行设计，把后阶段的信息反馈到前阶段，便于掌握整个过程。海事管理是一个涉及到多部门多层级的过程，其最终目标是促进海洋事业的整体发展，维护国家海洋利益，这一过程需要多部门进行协同合作，结成伙伴关系。美国联邦机构之间签订部门合作协议，其共同目标都是促进美国海事管理的发展，推动美国海洋事业的发展，围绕这一共同目标，部门间合作协议的内容及合作框架的结构均有共同指向，减少了不必要的分歧和矛盾，对于部门协同合作的顺利实现具有重要意义。

(三)以细节规定提高制度的可操作性

制度界定并限制了人们的选择集合，降低了人们互动中的不确定性。制度内容的详细程度影响着其约束力。因此，制度的细化尤为重要，增加制度的细节规定，有利于提高制度的可操作性，减少行动中的不确定性与随意性。美国海事管理中为实现部门协同，制定了一系列的涉海政策及规定等，详细规定了部门间协调合作的具体措施。如在《美国国家海洋与大气管理局与美国海岸警卫队战略合作协议》中，详细规定了合作的具体事项及双方机构的具体职责，包括在不同区域两个机构合作的不同内容与方式，在紧急事件的协同预备、响应及灾后恢复中的不同做法等。这些规定的细化，使各部门及其成员在具体实践中有明确的行动指向，提高了行动的准确性和行动效率。同时，各项协同合作均有明确依据，将共同目标固定化、明确化，也增强了合作方之间的凝聚力，对于协同政策的落实具有积极的促进作用。□

(责任编辑：石洪斌)

2016-11-15

姜佳莹，清华大学公共管理学院博士后，国情研究院助理研究员，研究方向为国家治理、发展规划与智库建设。

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1007-9092(2017)01-0114-008