“扩大”与“疏解”的关系

“扩大”与“疏解”的关系

文 文 魁

在处理北京发展中加法与减法的关系上，必须始终坚持一个原则：扩大与疏解的目标是一致的，两者都要服从于大目标。加法一定要到位，充分释放城市的新活力：减法一定确保实现，完成瘦身健体的任务。

在北京落实京津冀协同发展的国家战略，积极推进疏解非首都功能，优化提升首都核心功能的同时，2015年5月5日，经国务院批复同意，北京又成为国内首个开展服务业扩大开放综合试点的城市，与现有自贸实验区、粤港澳服务贸易自由化共同成为国家构建开放型经济新体制的重要探索。这两个战略部署事关国家整体大局，中央对于北京寄予厚望，都要求在规定的时间内，拿出全国可复制可推广的经验来。北京肩负历史重任。应该说，这两个战略安排有着内在的统一性，需要逐步加深理解，在实践中寻找其有机统一的实现路径。同时也要看到，在政策取向上，两者却有着作用力方向的不同，服务业扩大开放的政策是取向放开、松绑，增加集聚相应资源的磁力，做的是加法；而疏解非首都功能，则取向紧缩、严控，减少相应功能的磁力，要求辐射力的增加快于集聚力，做的是减法。北京如何做好这道减法与加法的混合运算，需要深刻认识和科学把握扩大与疏解的辩证关系。

充分认识扩大与疏解的内在统一

服务业扩大开放综合试点，除对于国家构建开放型经济新体制有着重要探索意义外，还和京津冀协同发展战略有着内在关联。这一战略安排有三个关键概念：服务业、扩大开放和综合试点。这三个关键概念都和疏解非首都功能及与其直接关联的北京城市定位有着密切的内在联系。

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服务业与疏解的关系

首先，首都经济的本质就是服务经济。北京历史上一直在纠结要不要发展经济。首都经济的提出结束了这种纠结，回答了北京不是不发展经济，而是发展适合首都特点的经济。笔者在首都经济提出之初，就论证了首都经济的本质是服务经济。《京津冀协同发展规划纲要》指出，北京要大力发展服务经济。这次中央在北京服务业扩大开放综合试点的要求中，进一步明确了要聚焦科学技术、互联网和信息、文化教育、金融、商务和旅游、健康医疗六大重点服务领域。这六大服务领域，是首都经济的突出特征。所以，服务业扩大开放的综合试点，进一步确切地丰富了首都经济的基本内涵。

其次，六大服务领域都紧紧围绕着首都的核心功能。北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。这四个中心是首都的核心功能。北京的城市病就是源于在首都核心功能之外，叠加了过多的非首都核心功能，因此疏解非首都功能就成为京津冀协同发展战略的关键环节和重中之重。疏解是为了更好地实现首都核心功能，而支撑首都核心功能的首都经济，必然是服务于核心功能的服务经济。六大服务领域，恰恰是与首都核心功能紧密联系在一起的。

再次，服务业扩大开放试点为北京提供新的经济动力和活力。北京的经济结构面临着历史性的大调整，原有的产业结构和财政来源都在发生着巨大的改变。国家已经明确了北京的城市功能定位和京津冀协同发展的战略方向，而这次批准北京服务业扩大开放综合试点，实际上是为北京注入了新的发展动力和经济活力。

最后，综合试点为破解疏解带来的难题提供了出路。疏解，虽然是北京瘦身健体的关键一招，有着深刻和长远的意义，但其实现也充满着现实的矛盾和挑战。旧的去了，新的职业在哪儿？新的岗位在哪儿？原有的需求谁来满足？原来的供给谁来替代？腾退的空间做什么？服务业扩大开放为解决这些矛盾给出了一个方向和出路。从这个意义上讲，综合试点是国家给北京的一个大礼包，北京迎来了新机遇。

扩大开放与疏解的关系

扩大开放本来就是京津冀协同发展和疏解非首都功能的战略安排的重要组成部分。《京津冀协同发展规划纲要》明确指出：提高对外开放水平，支持北京市进一步扩大服务业开放。并把扩大对内对外作为有序疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的重要动力，要求要积极融入“一带一路”等重大国家战略，以开放促发展、以合作促协同，构建开放型经济新体制。同时，我们还必须看到，只有完成疏解任务，才能为服务业的扩大提供发展空间和资源；也只有扩大开放才能打开疏解的通道。

综合试点之综合，不同于某领域、某方面的单一改革，必然充分考虑服务业的方方面面、充分考虑与服务业相关的所有关系，包括与其他产业的关系、充分考虑对内对外各个方面的关联，其中，必然包括与疏解产业的关联。只要把握得好，综合平衡得好，服务业扩大开放试点对于疏解来说，就是难得的机遇。

综上所述，服务业扩大开放是疏解非首都功能的有机组成部分和重要动力，疏解是服务业扩大开放的必要前提和基本条件。两者统一于北京城市功能的新定位，统一于优化提升首都的核心功能。

勇于直面扩大与疏解的矛盾

毋庸讳言，服务业扩大开放所形成的城市新的吸引力与疏解非首都功能所追求的消磁效应是存在矛盾的。虽然从理论上讲，两者的此消彼长是一种结构调整和发展模式转换，但人们还是会担心，城市新的吸引力，会不会抵消疏解的成效?人们有理由提出疑问：如果服务业吸引资源的力度等于或大于疏解出去的压力，那么城市资源的承载力是否未能减轻，或反而加重；新吸引的人口如果等于或大于疏解出去的人口，那么，水、土地等资源承载力如何减轻？交通拥堵的城市病如何医治？这些问题说明，在贯彻这两个战略安排中，必须始终有一本总量的账，随时都要预测一下：减法能减多少，加法会加多少？加减综合的结果，距离疏解的目标要求还有多少差距，能否按时完成中央交给北京的任务？

除总量可能产生的矛盾外，结构上也存在着潜在的矛盾。如北京已经划定了首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展四类区域，在产业空间布局和功能疏解的政策上，有着不同的要求，而服务业扩大开放综合试点与自贸区等不同之处就在于是不分领域、全部的，而疏解是分区域有不同的政策的。

在主导政策的风格上，疏解的直接产物是《禁限目录》，严格控制增量，逐步化解存量；而服务业扩大开放试点讲的是减少审批、放宽准入、非禁即入。完全相反的政策风格在一些边界模糊、属性不清、划分两可的领域和不同功能区会出现一些两难的纠结。

辩证把握扩大与疏解的关系

在充分认识服务业扩大开放与疏解非首都功能内在统一关系的基础上，直面两者的潜在矛盾，还必须在实践中辩证把握扩大与疏解的关系。

在处理北京发展中加法与减法的关系上，必须始终坚持一个原则：扩大与疏解的目标是一致的，两者都要服从于大目标。加法一定要到位，充分释放城市的新活力：减法一定确保实现，完成瘦身健体的任务。该加的加，该减的减。加法不能影响疏解目标的实现；减法也不能使城市活力衰减。当两者出现矛盾时，用共同的最终目标来裁定。

要经常把《规划纲要》和《试点方案》拿出来比照阅读，在制定和执行政策时，必须兼顾两个方面，切不可顾此失彼。在北京城市发展上，要有效防止两种倾向：其一，没有减法的加法，或减法不到位的加法，会进一步恶化城市生态，资源继续超载，加速城市的崩溃；其二，没有加法、只做减法，也会使城市失去活力，走向衰落。在资源约束条件下，以水定城，只有做好减法才能为加法腾出空间；同时也只有做好加法，才能有效替代，完成减法，实现新陈代谢，保持城市活力。北京，没有加就没有减，没有减也不会有加。加法与减法必须辩证组合。

北京的服务业扩大开放必须放在京津冀协同发展的视野下。综合试点虽然就六大领域做出北京的部署，但《规划纲要》也有相关的布局。如在科技领域，北京重点是提升原始创新和技术服务能力，打造技术创新总部集聚地、科技成果交易核心区、全球高端创新中心及创新型人才集聚中心。其他的科技领域，该放在天津和河北的，尽管属于科技，北京也不应该再染指；又如金融虽然属于服务业，但《规划纲要》明确指出：在服务业方面，强化北京金融管理、天津金融创新运营、河北金融后台服务功能。只有按照这样的布局，才能真正实现京津冀产业协作。离开京津冀协同发展的视野，服务业的扩大可能就会继续加重北京的城市负担。服务业扩大开放综合试点虽然给了北京，但其政策效应，必须辐射京津冀。

此外，教育的很多功能也已经列入疏解对象，文化教育扩大开放也必须在空间布局上与之相适应，不能使扩大开放成为疏解的羁绊。

作者系第十一届北京市政协委员、首都经济贸易大学原校长

责任编辑 张涛