一起疑似动物疫情引发行政诉讼案例的应急处置体会与思考

唐曼科，黄 涛，唐志强，高 伟，张万强，周 彪

（宁乡县动物卫生监督所，湖南宁乡 410600）

一起疑似动物疫情引发行政诉讼案例的应急处置体会与思考

唐曼科，黄 涛，唐志强，高 伟，张万强，周 彪

（宁乡县动物卫生监督所，湖南宁乡 410600）

本文以一起因疑似动物疫情而引发行政诉讼案件的应急处置为切入点，分析了案件中的行政主体应急处置与积极应诉等环节，提出了建立健全联动机制、完善动物防疫法律法规体系等迫切性需求，为基层应急处置重大动物疫情提供有益借鉴。

应急处置；疑似动物疫情；行政诉讼；案例；重大动物疫情

当前，我国重大动物疫病防控工作己逐步迈入法治化，国家对重大动物疫病应急处置的相关法律法规逐步完善健全，《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）《重大动物疫病应急条例》等相关法律法规明确了地方政府、兽医主管部门、有关单位和个人在应急处置重大动物疫情各自所需履行的职责和应尽的义务。笔者参与了一起突发疑似动物疫情应急处置的行政诉讼案，此案经湖南省长沙市中级人民法院一审判决，驳回了原告的全部诉讼请求。

1 基本案情

2016年7月15日，湖南省宁乡县动物卫生监督所接到官方兽医报告，称由其负责检疫监管的某畜禽交易市场13号档口发现有疑似染疫病牛，动物卫生监督所立即派执法人员赶赴现场开展调查。经查明：袁某（湖南省新化县人）伙同其他2人租用了该畜禽交易市场13号档口从事活牛交易。2016年7月14日晚，袁某等调入16头活牛进入该交易市场，经溯源该批活牛全部来自外省，附有一张动物检疫合格证明，但属于无效证明（因到达地点错误）。经现场（勘验）检查，从外省调入的16头活牛与原存栏的8头活牛混群，执法人员对活牛进行了个体检查。活牛临床症状表现出某重大动物疫病症状，执法人员对现场检查情况制作了《现场检查（勘验）笔录》，并拍照固定了证据。

2 应急处置

宁乡县动物卫生监督所的执法人员在做好现场调查工作后，采取了如下应急措施：一是立即隔离封存，限制移动，经请示批准下达《隔离（留验）决定书》；二是立即向上级汇报相关情况；三是与宁乡县动物疫病预防控制中心衔接，请求派出专业技术人员进行采样、临床诊断；四是督促市场开办方做好隔离防疫消毒工作；五是与经营业主沟通交流，宣传法律政策、防控知识和做好安抚工作。

经宁乡县动物疫病预防控制中心诊断，该24头活牛部分疑似染疫，随后，上报湖南省宁乡县重大动物疫病防治指挥部。湖南省宁乡县重大动物疫病防治指挥部按照《宁乡县重大动物疫情应急预案》的规定，迅速启动了应急预案，并于当晚召开了县政府办、畜牧兽医、镇政府、公安、食药监、卫计、交通、财政、畜禽交易市场等成员单位负责人会议，当事人袁某列席，统一部署此次突发疑似疫情处置工作。由湖南省宁乡县重大动物疫病防治指挥部下达《重大动物疫病扑杀通知书》，并在各单位的全力协作下，疑似染疫的24头活牛全部被扑杀并进行无害化处理。同时，按照《湖南省宁乡县重大动物疫情应急预案》的要求，启动后续工作。14天后经专家评估，此起突发疑似疫情得到有效控制，

疑似疫情未扩散蔓延。

3 当事人提起行政诉讼

2016年8月19日，当事人袁某向湖南省长沙市中级人民法院起诉，表示对宁乡县人民政府作出的《重大动物疫病扑杀通知书》，对24头活牛扑杀不服。

原告诉称：2016年1月2日，原告与宁乡某农产品物流公司签订了《批发市场档位租赁合同》，并入驻该公司从事牛、羊、马等动物交易。7月11日，原告从北方购买了一批活牛，持动物检疫合格证明及非疫区证明随货经沿途动物防疫监督检查站检疫合格并加盖检疫合格公章，在有效期内到达湖南省宁乡县该交易市场准备交易。7月15日19时，该交易市场主管高某通知原告到被告所在地宁乡县行政中心会议室开会，并由宁乡县人民政府作出扑杀决定，随后对涉案的24头活牛进行扑杀并作无害化处理。

原告认为：其一，处置突发疑似疫情在事前事后均没有向原告送达任何法律文书，原告现在所持有的法律文书是通过律师7月16日才收到，原告质疑该文书是被告事后补制。其二，原告认为被告作出扑杀决定的行政强制措施严重违反法律程序，剥夺了原告的知情权、听证权等其他救济权利。其三，被告所依据的湖南省宁乡县动物疫病预防控制中心出具的《鉴定意见书》与事实不符，与其他证据相矛盾，被告根据《鉴定意见书》作出的扑杀行为错误。其四，被告对原告的24头活牛进行扑杀作无害化处理未作补偿。综上，原告认为被告严重违反法定程序，所作出的扑杀决定依据不足，造成了原告的经济损失544 000元。

原告请求：（1）确认湖南省宁乡县重大动物疫病防治指挥部于2016年7月15日作出的重大动物疫病扑杀决定违法；（2）判令被告赔偿经济损失544 000元；（3）诉讼费由被告承担。

4 积极应诉

2016年10月20日，湖南省宁乡县人民政府法制办公室收到了湖南省长沙市中级人民法院《应诉通知书》，并要求在10月25日前向湖南省长沙市中级人民法院递交《行政答辩状》。湖南省宁乡县人民政府法制办公室根据相关规定，依法委托宁乡县畜牧兽医水产局动物卫生监督所承担调查取证、有关答复工作，并要求代拟《行政答辩状》，同时提供作出行政行为的相关依据、证据。宁乡县动物卫生监督所立即与省市兽医主管部门、县政府法制机构、县疫控机构紧密协调沟通积极应对，针对原告袁某的行政起诉状予以正面反驳，并作出如下答辩：

4.1 宁乡县重大动物疫病防治指挥部作出扑杀决定主体适格，程序合法

根据《动物防疫法》第三十一条之规定“发生一类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：……（二）县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。”而根据宁乡县人民政府办公室文件（宁政〔2011〕129号），湖南省宁乡县重大动物疫病防治指挥部是宁乡县人民政府成立的动物疫情应急指挥机构，有处理重大动物疫情并作出扑杀决定的职权，其作出的扑杀决定法律后果由宁乡县人民政府承担，因此该决定的作出主体适格。

根据《动物防疫法》第五十九条第一款第（二）项之规定“动物卫生监督机构执行监督检查任务，可以采取下列措施，有关单位和个人不得拒绝或者阻碍：… …（二）对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品进行隔离、查封、扣押和处理。”以及《重大动物疫情应急条例》第二十五条之规定“在重大动物疫情报告期间，有关动物防疫监督机构应当立即采取临时隔离控制措施；必要时，当地县级以上地方人民政府可以作出封锁决定并采取扑杀、销毁等措施。有关单位和个人应当执行。”湖南省宁乡县动物卫生监督所在接到值班报告之后立即派人前往现场对疑似染疫的动物进行临时隔离，并向当事人下达了《隔离（留验）决定书》符合法律规定。此后，又根据相关技术规范规定，立即派出2名以上具有相关资格的防疫人员到现场进行临床和病理诊断；宁乡县人民政府决定对疑似染疫的动物进行扑杀并依法向当事人送达了《重大动物疫病扑杀通知书》，程序合法，依法保障了当事人的相关权利。

4.2 宁乡县人民政府作出的扑杀决定于法有据，于理相合

根据《动物防疫法》的规定，“县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。”此外，根据相关技术规范规定“疑似疫情的处置。对疫点实施隔离、监控，禁止家畜、畜产品及有关物品移动，并对其内、外环境实施严格的消毒措施。必要时采取封锁、扑杀等措施。”因此，宁乡县人民政府对疑似染疫的活牛依法及时进行扑杀于法有据。

畜禽交易市场有活牛经营档口13户，存栏活牛近400头，且档口之间并无间距，只有一栏之隔。在发现疑似染疫活牛的情况下，如果不及时处理，将可能严重影响到公共利益，因此宁乡县人民政府及时进行处理，维护了畜禽交易市场的稳定，于理相合。

4.3 宁乡县人民政府并未侵犯当事人相关权利

根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三条第二款之规定“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”本案属于该条规定的情形，依法应当依照动物疫情应急处理相关法律、行政法规的规定执行，而在《动物防疫法》《重大动物疫情应急条例》等相关法律法规中，在动物疫情应急处理情形下，基于情况的急迫性与重大性，并未赋予当事人相应的听证等权利，因此不存在侵害当事人该权利之说。

根据《重大动物疫情应急条例》第三十三条规定“对因采取扑杀、销毁等措施给当事人造成的已经证实的损失，给予合理补偿。”在案件处理过程中，被告曾多次告知原告，要求其配合及时完善相关资料，按照政策逐级申请扑杀补偿，但原告一直以国家补偿标准过低为由，拒不配合，被告并未侵犯原告该项权利。

综上所述，宁乡县人民政府对疑似染疫的活牛进行扑杀的行为主体适格，程序合法，依法保障了当事人的相关权利，原告的诉讼请求明显于法无据，请求湖南省长沙市中级人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

5 庭审及判决

5.1 庭审

2016年11月8日，本案在湖南省长沙市中级人民法院开庭审理。经审理，法院认定事实为：原告袁某在宁乡某畜禽交易市场从事牛、羊、马等动物交易，2016年7月15日，湖南省宁乡县动物卫生监督所的官方兽医在检疫监管中发现原告袁某所经营的活牛疑似染疫，宁乡县动物卫生监督所增派人员对袁某的24头活牛进行隔离留验，制作并送达《隔离（留验）决定书》，由原告合伙人伍某签收。随后，湖南省宁乡县动物疫病预防控制中心派出有资质的工作人员进行现场检查，袁某名下同栏的24头活牛有12头表现疑似染疫的临床症状。当日19时，湖南省宁乡县重大动物疫病防治指挥部在宁乡县行政中心召开了重大动物疫情应急处置工作会议，通知原告袁某参加。同时，湖南省宁乡县重大动物疫病防治指挥部作出《重大动物疫病扑杀通知书》，告知原告将其同栏的24头活牛予以扑杀，原告拒绝签字，宁乡某畜禽交易市场负责人高某予以见证。其后，将原告袁某名下的24头疑似染疫及同群牛进行扑杀并做无害化处理。袁某不服，诉至法院。

法院认为，根据《重大动物疫情应急条例》第三十二条规定：“重大动物疫情应急处理中设置临时动物检疫消毒站以及采取隔离、扑杀、销毁、消毒、紧急免疫接种等控制、扑灭措施的，由有关重大动物疫情应急指挥部决定，有关单位和个人必须服从；拒不服从的，由公安机关协助执行。”以及宁乡县人民政府办公室作出的宁政办发〔2011〕129号关于印发《宁乡县重大动物疫情应急预案》的通知，宁乡县重大动物疫病防治指挥部是宁乡县人民政府成立的动物疫情应急指挥机构，有处理重大动物疫情并作出扑杀决定的职权，其作出的扑杀决定法律后果由宁乡县人民政府承担。《动物防疫法》第五十九条第一款第（二）项规定：“动物卫生监督机构执行监督检查任务，可以采取下列措施，有关单位和个人不得拒绝或者阻碍：…（二）对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品进行隔离、查封、扣押和处理。”《重大动物疫情应急条例》第二十五条规定：“在重大动物疫情报告期间，有关动物防疫监督机构应当立即采取临时隔离控制措施；必要时，当地县级以上地方人民政府可以作出封锁决定并采取扑杀、销毁等措施。有关单位和个人应当执行。”因此，被告宁乡县人民政府下属的宁乡县重大动物疫病防治指挥部于2016年7月15日作出的重大动物疫病扑杀决定，事实清楚，证据充分，处理并无不当。原告关于确认2016年7月15日湖南省宁乡县重大动物疫病防治指挥部作出的重大动物疫病扑杀的行为违法的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。同时，原告主张扑杀行为造成经济损失544 000元，也未能提供有效证据予以证明。《重大动物疫情应急条例》第三十三条规定：“国家对疫区、受威胁区内易感染的动物免费实施紧急免疫接种；对因采取扑杀、销毁等措施给当事人造成的已经证实的损失，给予合理补偿。”原告应当依照前款规定，申请扑杀补偿。

5.2 判决

2017年1月10日，长沙市中级人民法院依法作出了一审判决，判决驳回原告袁某的全部诉讼请求，诉讼费由原告袁某负担。

6 体会与思考

6.1 加强部门联动，建立健全联动机制

重大动物疫情应急处置按照相关法律法规的规定，明确了政府、兽医、公安、卫计、食药监、工商、林业、财政、交通、发改等部门的职责。由于部门之间的联动，中间缺乏一个规范工作程序运行的引擎，因此在实际处置疫情过程中，政府负总责，部门各负其责，部门之间如果衔接不够就不能发挥合力的最佳效果。因此，建立健全部门联动机制，强化重大动物疫情应急指挥机构的领导，进一步细化各部门之间的职责职能，理顺协调成员单位之间的关系，使之各部门能充分发挥其维护公共卫生安全的作用。

6.2 加强动物疫病防控立法修订工作，完善动物防疫法律法规体系

疑似重大动物疫情的处置根据其属性应当划分为维护公共卫生安全的范畴，按照《行政强制法》第三条第二款之规定“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”。涉及重大动物疫应急处置应当依据《动物防疫法》《重大动物疫情应急条例》等相法律法规及规范性文件依法依法予以处置。其中，作为上位法的《动物防疫法》分别于2007年8月30日、2013年6月29日、2015年4月24日进行了3次修订，进一步完善了相关内容。然而《重大动物疫情应急条例》在2005年11月16日颁布实施后，至今未启动修订，相关条款明显与上位法不相匹配。如，在本案中下达《重大动物疫病扑杀通知书》，应由县人民政府作出，但是由于政府事务繁多，程序复杂，时间比较长，与处置重大动物疫情的“早、快、严、小”四个基本原则不相符，所以大多由设在兽医主管部门的重大动物疫病防治指挥部办公室代作处理。本案中原告律师及法院提出《重大动物疫病扑杀通知书》的制作主体有瑕疵，虽然对本案判决结果无影响，但是，从规范处置重大动物疫病工作程序来看，值得重视并予以解决。应当抓紧启动《重大动物疫情应急条例》修订工作，起草制定《重大动物疫情应急处置规程》等配套规章，规范处置突发疑似重大动物疫情工作程序，为依法治疫夯实基础，为依法行政提供有力保障。

（责任编辑：白雅娟）

Experiences in and Thinking over Emergent Handling of the Administrative Litigation due to a Suspected Animal Epidemic Outbreak

Tang Manke，Huang Tao，Tang Zhiqiang，Gao Wei，Zhang Wanqiang，Zhou Biao
（Ningxiang County Animal Health Inspection Institution，Ningxiang，Hunan 410600）

In this paper，the emergent handling of an administrative litigation due to a suspected animal epidemic outbreak was taken as an example，the emergent handling by the administrative body and the active appearance in the case was analyzed. Suggestions were proposed to establish linkage mechanism and to improve the animal epidemic prevention legal system urgently，thus providing useful references for emergent handling of major animal epidemic outbreaks.

emergent handling；suspected animal epidemic outbreak；administrative litigation；case；major animal epidemic outbreak

S851.33 D 912.1

：A

：1005-944X（2017）07-0063-05

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.07.019