专项资金绩效评价应回归政策性

2017-01-13李金珊徐越

财政监督 2016年11期

●李金珊徐越

专项资金绩效评价应回归政策性

●李金珊徐越

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政支出反映了政府的行为，专项资金更是反映了政府一段时间内一定条件下的政策重点。本文分析了我国当前专项资金绩效评价的特点及其存在的问题，并指出专项资金背后是具体政策的施行，专项资金的评价应回归其本质特征政策性。结合专项资金的特点，本文设计了包含效率、效果、公平与可持续性的分析研究框架，提出了专项资金政策绩效评价的具体原则与方案。

政策绩效专项资金财政支出

一、专项资金的政策性本质

财政专项资金是公共财政支出的重要部分，相对于维持政府社会运转的经常性支出而言，专项资金一般是指具有特定用途的资金，具有专款专用的特点。随着我国财政规模的不断扩大，专项资金的规模也不断增长，在经济建设、产业发展等方面发挥着关键作用。现阶段我国专项资金具有数量大、种类多、项目杂的特点，对其进行监管评价并非易事。因为不同主体支出行为的目的各不相同：私人支出追求效用的最大化；企业支出追求经济效益的最大化；公共支出追求的则是政策绩效的最大化。

威尔达夫斯基在《预算程序的政治学》中强调，公共支出是政府公共政策分析的一部分，公共政策的决策过程与政府公共支出密不可分。爱伦·鲁宾也曾说过“预算的重要性在于特定的政策问题都将反映在其中”。国际货币基金组织（IMF）在《财政透明度手册（2007年）》中提出，政府职能是指提供非市场性服务、对收入和财富重新分配、开展与公共政策执行有关的活动，政府所有的职能均为财政活动。公共支出体现了公共政策的倾向与重点，专项支出背后所反映的是政府在特定时期内的政策中心，从这一角度来讲，政策绩效对于政府而言具有重要意义。

专项支出的背后体现的是公共政策的执行，因此对专项支出的绩效评价实质上是一种政策绩效评价。这一评价实质上应分为三个阶段：第一阶段是对政策目标实现情况的考察；第二阶段是对政策目标群体需求满足程度的考察；第三阶段是对项目社会效应的考察。

二、专项资金绩效评价现状

当前我国财政专项支出的绩效评价均是依据财政部在2010年颁布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（简称《管理办法》）开展的。《管理办法》中将绩效评价指标分为两类，一类是共性指标，另一类是个性指标。在《管理办法》给出的参考指标体系当中列举了共性指标所涵盖的内容：预算编制和执行情况，财务管理状况，资产配置、使用、处置及其收益管理情况，以及社会效益、经济效益等。而个性指标则是针对预算部门或项目特点设定的，适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。不难看出，当前对专项支出的绩效评价基本上是限于财务性和业务性两大方面，且内容上与财务审计存在交叉重叠（如资金分配、资金到位、资金管理等方面指标）。

在《管理办法》给出的参考指标体系中，用以评价财务性和业务性绩效的内容占了大部分篇幅，仅有小部分较为模糊的指标关心了项目的实际效果。实际上，在各地开展对专项资金的绩效评价工作时，也是以财务性和业务性指标为主。我国地方政府关于专项支出绩效评价实践可以分为三类：第一类是基本参照财政部《管理办法》来制定本地的绩效评价办法的，典型代表为黑龙江；第二类是制订了指导性的支出绩效评价通知，从原则上大致勾勒了绩效评价思路，但是尚未给出具体实施办法的，代表为吉林、安徽；第三类根据地方实际情况，出台了与当地政府管理现状相适应的公共支出绩效评价管理办法的，典型代表为广东、北京、上海、江苏。

三、专项资金绩效评价存在的问题

以第三类中某省对农村劳动力培训的专项资金绩效评价为例，其评价指标分为业务指标和财务指标两部分，业务指标主要关注项目的直接产出，如培训人数、培训机构的管理等；财务指标主要关注项目的资金运营情况，如资金到位率、到位时间、使用情况等，与财务审计存在重叠现象。在24个具体指标中，仅有两个指标涉及政策目标群体切实感受——培训人员满意度与培训人员收入增长情况。此外，多个指标存在表意模糊难以测量的情况，如“依据的充分性”、“目标的明确度”、“管理制度保障”等。值得注意的是，这并不是一种特别情况，而是代表了专项资金绩效评价中的普遍现象。现行的公共支出绩效评价方案主要侧重于财政资金的使用是否合法合规，硬件产出是否合格达标，而对财政资金使用的合理性则很少关注，因此支出绩效评价方案中鲜见真正的政策效果与政策目标的比对。这种基于财务性和业务性的专项资金绩效评价围绕产出（output）展开，强调的是硬件上的产出和资金使用的合法合规，却忽略了更为重要的效果（outcome），即该专项资金应发挥的社会意义。

我国各地现行公共支出绩效评价主要侧重于财政资金的使用管理和既定产出的完成情况，对公共资金政策绩效的考察则是缺失的，对支出的合理性关注也不够。不同于维持政府运转的一般性支出，专项支出通常存在着特定的政策目标群体。政策目标群体是专项支出最为直接的受益者，他们的感受最能够反映专项支出的实际效果，是专项支出绩效最为直观而有力的评价。但在现行的支出绩效评级体系中，政策目标群体的意见并未受到应有的重视。本文设计的评价方案试图弥补当前评价模式的两点不足：选取政策目标群体为主要角度，同时从社会价值出发评价公共支出的政策绩效。

随着政府提供服务内容的增加与公民对政府服务质量需求的提高，专项资金的总量也逐年增加，当前的绩效评价维度已不足以反映公共政策真正的价值与意义。专项支出的政策绩效直接影响社会资源配置的优劣和再创造的可能，影响社会的总福利。仅仅局限于产出的评价已严重滞后于专项资金肩负的重要使命。因此，应从专项资金的本质属性入手，寻找更为有效的评价管理方式。

四、专项资金政策绩效评价方案

针对专项资金绩效评价现状中存在的问题，本文试图提出回归专项资金本质的评价方案。公共政策的顺利实施，与专项资金支出行为的价值实现过程密不可分。从专项资金的政策性本质出发，笔者认为，其绩效评价更为合适的说法应为专项资金政策绩效评价。对于专项资金政策绩效评价来说，有如下几项原则应该遵循。

一是回归专项资金的政策属性。现行的公共支出绩效评价体系以财务性、业务性评价为主，与财务审计的内容存在交叉重叠。本文的专项资金政策绩效评价方案将与财务审计划清界限，侧重政策效果的评价，探究专项资金对社会的效果与影响。

二是注重指标的通用性。专项资金的用途多种多样，但其目的不外乎是提供公共产品或公共服务。从这个角度上来讲，纷繁复杂的专项资金有着内在的一致性。本文希望从专项资金根本的共同属性出发，设计具有通用性的一级指标和二级指标。而三级指标充分体现不同专项资金的特点，从而可以开展有针对性的政策绩效评价工作。

三是立足于政策目标群体的角度。政策绩效评价工作需要清晰客观的立场，以保证评价过程中不会出现价值判断上的冲突与混乱。如前所述，政策目标群体是专项资金最为直接的受益者，因此从政策目标群体的角度进行评价最为符合专项资金的政策性本质。

四是评价方案要简单易操作。根据机制设计理论，一个好的机制应该尽量降低其所需要的信息维度，因为复杂的评价指标往往面临着信息无法获取的情况。因此本文的专项资金政策绩效评价方案将尽量简化问卷与指标，用尽量少的指标反映尽量多的问题。

确定原则之后，本文进一步考察国际上的通行做法。国际上通行的绩效考评标准为“3E”标准，即经济性、效率性和有效性。随着绩效内涵的不断丰富和发展，除了“3E”之外，绩效的内涵还包含了公平性、质量、效果、公共责任、适当性、回应性等。对专项资金背后的政策来说，绩效评价不仅要关注产出（Output），更要关注效果（Outcome）。根据专项资金政策性的特点以及上文所提及的评价方法设计原则，本文将指标设计为效率（Efficiency）、公平（Equity）、效果（Effectiveness）和可持续性（Sustainability）四个维度。

在效率方面，包括政策目标完成与受益面两个指标。政策目标完成指标指的是项目是否完成政策设立之初的目标，可以通过实际调研情况与政策目标比对得到；受益面用于测度资源配置是否有效率，可通过政策设计中的目标群体范围与政策实际覆盖范围比对得到。

在公平方面，包括差异化公平和公共责任两个指标。差异化公平主要指地区间的公平，如实际情况不同的地区是否能够得到不同的资金分配方案；公共责任主要指人群间的公平，如特殊群体（老年人、儿童、残疾人等）的利益是否得到保障。

在效果方面，包括回应性和满意度两个指标。回应性用于考察该项政策在自上而下的制度设计之外是否有自下而上的参与和反馈。满意度主要用于测量政策目标群体的主观感受，直接反映政策的效果。

在可持续性方面，包括资金的可持续性、政策目标群体使用意愿的可持续性以及该政策的可替代性。资金的可持续性指该项目持续获得资金的能力；使用意愿的可持续性指的是政策目标群体对该政策的需求是否可持续；可替代性指的是其他途径来实现政策目标的可能，如市场上是否有同类产品替代该项政策所提供的产品或服务。

基于上述理解，本文对专项资金政策绩效评价具有通用性的一级与二级指标设计如表1所示。三级指标则根据各专项资金的自身特点来设置，在一个统一的逻辑框架下充分尊重不同公共政策的不同特点。