地方政府债务支出效率评估研究——基于超效率DEA模型的分析

●陈平 欧阳洁

地方政府债务支出效率评估研究
——基于超效率DEA模型的分析

●陈平 欧阳洁

本文运用超效率DEA模型，从公共部门资金使用效率视角研究了截至2013年6月末的全国30个省市区地方政府性债务支出效率。实证结果显示：全国地方政府性债务支出综合效率总体水平较高，东部、中部、西部区域债务支出效率存在明显差异。此外，处于效率前沿的地区中，上海市债务支出效率最高。结合实证结果和经济解释，本文提出了改善地方政府性债务支出效率的相关政策建议，包括加强地方政府性债务规模控制和使用管理，建立地方政府性债务横向经验借鉴机制。

地方政府债务 支出效率 超效率DEA模型

一、引言

近年来，在财政收支压力不断加大的现实背景下，地方政府性债务规模迅速攀升。国家审计署2011年35号公告显示，截至2010年末，全国地方政府性债务余额为10.71万亿元；其发布的2013年第32号公告则显示，截至2013年6月末，全国地方性政府债务余额为17.89万亿元，地方政府性债务规模在不到两年间增幅超过60%，过快的增长速度令人担忧。我国地方政府性债务规模大，偿债能力过度依靠土地财政，偿债责任难以落实，债务资金使用效率低下，且存在较高的信用风险，已经成为了社会关注的焦点。地方政府举借债务有利于弥补政府财政收支缺口、加强地方基础设施建设，但也加大了地方财政风险，甚至对地方乃至全国金融体系的稳定性产生负面影响。中央政府为解决地方政府性债务存在的问题，于2014年10月发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，采取赋予省级地方政府适当债务发行权、规范地方债资金来源与用途、置换地方存量债务等措施，从制度设计与实际运作两个层面合力解决地方政府性债务问题。财政部也于2015年确认了3.2万亿元的地方置换债券额度，将2015年末到期的部分地方债转换为期限更长的债券，缓解了地方政府还本付息的压力。当前地方政府财政收入增速减缓的困境以及新修订的《预算法》对地方政府举债行为的约束，使地方政府公开发行债务已成为了事实，而且地方政府适当负债也有利于当地经济发展与城市建设。但是，允许举债不等于无度负债，科学评价地方政府性债务支出绩效，加强资金使用管理，提高债务资金支出效率有利于地方政府保持适度的债务规模，将债务风险控制在可承受范围之内。

在地方政府性债务管理优化路径方面，国内研究成果较多。部分学者认为现行的落后的预算机制加剧了地方政府性债务风险，要改变这种状况，首当其冲的是改善预算管理方式，将地方政府性债务纳入预算管理。相比于公共预算模式下预算约束的软化、附属预算模式下债务监管的薄弱，复式预算模式能够较好规避上述两类模式的缺点，同时兼顾两者优点。沿着这一思路，优化地方政府债务管理的一条路径就是改善复式预算模式下政府债务预算编制环境（马海涛、崔运政，2014）。现行的年度预算平衡机制在某种程度上加剧了地方政府债务风险，而结合我国地方政府官员期限的跨期预算平衡机制能够明确政府债务权利与义务，解决长期地方政府债务产生的道德风险问题（廖家勤、宁扬，2014）。部分学者认为加强政府债务绩效考核管理能够减少不必要的支出，提高债务管理效率。进行地方政府性债务绩效考核的第一步是构建债务绩效评价指标体系，宓燕（2006）提出了构建指标体系应遵循的原则，并在此基础上运用层次分析法，构建了地方政府债务绩效评价指标体系。考燕明、王淑梅、马静婷（2009）基于债务的投入、过程、产出、结果四个环节，以投入产出理论和“4E”理论为基础，构建了内部过程绩效和外部结果绩效两个层次的绩效评价指标体系。Freddy、Annelies和Tim（2013）以OECD公共债务为样本，实证分析了政治巩固和经济增长对地方债务的影响，结果表明，长期中永久的消费减少与税收增加都会使得地方债规模下降。债务支出管理属于地方政府性债务绩效管理的重要组成部分，探索地方政府自主发债模式，改善债务发行配套制度环境也是解决地方政府性债务问题的一个方向。首先，从财政分权理论、时期收益原则、委托代理理论以及风险分散理论角度分析，地方政府应当自主发债，这不仅有利于解决地方政府财权与事权不匹配、资金的成本与收益不匹配等问题。而且有利于强化债权人对政府资金使用约束、缓解和释放地方政府性债务风险。其次，地方政府在财政体制、债券市场发展程度、政府债务负担能力以及国际管理经验借鉴等方面已经具备了自主发债的现实基础，而地方政府面临的巨大财政收支压力、不规范融资行为引起的债务风险激增等事实都迫使地方政府不得不尝试构建自行发债模式（邓子基、范玉洁，2012；朱太辉、魏加宁，2012）。地方政府要构建自行发债模式，必须在地方债发行规模、债权人对资金使用的约束、信息披露制度、债务风险监督和预警机制等配套制度环境方面加强建设（张海星，2009；戴毅，2010）。

上述文献研究范围虽然很广，但也存在以下几个方面的不足：一是现有文献集中于地方政府性债务的预算管理、绩效评价指标体系以及地方政府自行发债等方面，未重视从债务支出效率角度加强债务管理。二是研究方法以层次分析法等参数估计方法为主，指标选取与权重赋予方面主观性太强，不能客观准确地描述多投入多产出之间的关系。三是在非参数估计方面，停留在运用经典DEA模型上，缺乏对处于生产效率前沿决策单元的分析。鉴于此，本文运用超效率DEA模型，选取适当的投入指标和产出指标，比较分析各个省份地方政府性债务支出效率水平，并针对所得结果，提出相应的政策建议。

二、研究方法

DEA模型是运用数理统计方法对决策单元多投入与多产出进行效率评估的一种非参数估计方法。最早的DEA模型是由Charnes、Cooper和Rhodes（1978）提出的以单输入和单输出的工程效率概念为基础的DEA-CCR模型，不足的是该模型只能评价规模报酬不变（CRS）生产技术特征下，决策单元（DMU）的生产效率。之后，Banker、Charnes和Cooper（1984）将可变规模报酬生产技术纳入分析框架，研究规模条件可发生变化时的生产效率，开发出了BCC模型。然而，上述DEA模型都存在一定的缺陷：仅仅通过比较效率得分将决策单元分为位于生产效率前沿的有效DMU和未处于生产效率前沿的无效率DMU，而有效率DMU之间无法区分其相对效率水平。针对此缺陷，Petersen和Andersen（1993）等学者基于CCR模型提出了超效率DEA模型，克服了传统DEA模型无法比较位于效率前沿的决策单元的问题。

本文运用DEA模型中的BBC模型对地方政府性债务效率进行分析评价。一般情况下，DEA模型可以分为投入导向型和产出导向型模型。投入导向型的DEA模型研究在产出水平固定情况下，投入量最小化问题；产出导向型的DEA模型研究投入水平固定条件下，产出量最大化问题。本质上，投入导向型和产出导向型是从两个角度解读同一个问题，两者最终所得结论是一致的。相比于控制产出变量，投入变量调整更加容易，因此，本文选取投入导向型DEA模型。

设有K个决策单位（DMU），每个决策单位使用N种投入，得到M种产出，投入导向型BBC模型可以表示为式（1）：

式（1）中，n=1,2，…，N，xin表示第i个决策单位的第n种投入要素；m=1,2，…，M，yim表示第i个决策单位的第m种产出要素；i=1,2，…，K；θ为决策单位效率值；λ表示权重。S-和S＋分别表示松弛变量；X表示非阿基米德无穷小量。若θ=1，且S-=S＋=0，则决策单元DEA有效，即同时为技术有效和规模有效；若θ=1，且S-≠0，或S＋≠0，则决策单元为弱DEA有效，决策单元经济活动不是同时存在技术有效和规模有效；若θ〈1，则决策单元非DEA有效，经济活动既不是技术有效，也不是规模有效。BBC模型还将每个决策单元的综合技术效率（TE,Technical Efficiency）、纯技术效率(PTE,Pure Technical Efficiency)和规模效率(SE,Scale Efficiency)区分开来。其中，综合技术效率表示实现固定投入下产出最大化或者固定产出下投入最小化的能力；规模效率是与规模有效点相比规模效率性的发挥程度；纯技术效率表示剔除规模效率因素后的管理效率。三者存在下列等式关系：

与投入导向型DEA模型相对应的超效率DEA模型可以表示为式（3）：

超效率DEA模型在对决策单元进行效率评价时，思路与经典DEA模型有所不同：在对决策单元进行测评时，首先应将其本身排除在外，其投入产出用其他DMU的投入产出显性组合取代。两者的差别在（1）和（3）模型中，具体表现为模型（1）在对第k个决策单元进行评价时，将其投入产出包含在内，而模型（3）则将第k个决策单元的投入产出排除在外。如此一来，对于无效率DMU而言，生产效率前沿保持不变，其测量效率值与经典DEA模型测量值一样；对于位于生产效率前沿的有效率DMU而言，即使投入量按比例增加，其效率值保持为1，该DMU依然位于生产效率前沿。在效率值为1的条件下，有效DMU单元按比例增加的最大投入量就是该决策单元的超效率评价值。

三、数据来源及实证分析

（一）样本投入产出指标选取和解释

2014年9月前执行的《预算法》规定不允许地方政府发行政府债务，但是地方政府通过事业单位、地方融资平台等途径，绕开监管举借了债务。由此导致的地方政府性债务种类的繁杂与政府债统计口径的不一致增加了地方政府性债务数据获取的难度，使得当前地方政府性债务规模的权威数据较少。基于此，本文仅以审计署公开发布的地方债务审计公告作为数据来源，对30个省、自治区、直辖市的2013年债务支出效率进行分析。由于西藏自治区的债务数据并未公布，无法获得，故本文未将西藏纳入效率分析框架。本文所用数据主要来源于审计署发布的2013年32号文件以及之后各个省、自治区、直辖市的审计厅、审计局发布的地方政府债务审计结果，其他数据主要来源于国家统计局公布的2013年统计年鉴。

1、投入产出指标的选取。关于债务支出效率评价投入指标的选取，本文从地方政府性债务的总规模、新增债务规模和地方财政支出等几个方面考虑，最终选取了2013年各个省份地方政府性债务支出存量规模和流量规模、地方财政一般预算支出三个指标作为债务支出效率的投入指标。关于产出指标选取，本文从债务支出对整体经济、财政收入、生产效率以及固定资产形成的影响以及效率方面考虑，选择地方生产总值、地方财政一般预算收入、人均GDP和固定资本形成总额四个指标作为地方债务支出效率的产出指标。

2、投入指标的解释。债务支出存量指的是现有债务支出规模总量，体现了地方政府在一段时间内的债务支出规模状况。一些耗时、耗资较大项目的效益，例如基建项目，可能在当期并不能完全显现其作用，只有在经过一段时间或完工之后才能发挥出其全部效力，故选取地方债务支出存量来体现这个经济过程。债务支出流量指的是当期债务支出规模的增量，表示地方政府当期新增用于各项支出的债务量。新增地方债务支出规模显示了地方政府当期投入的债务量，反映当期地方政府的财政状况和政府运用债务进行建设的意愿，也可一定程度地反映政府将来的债务支出行为。地方债务支出行为只是政府支出行为的一小部分，地方财政一般预算支出才是真正体现地方政府对当地经济影响的指标，选取一般预算支出可以与地方债务支出相互映衬，反映政府债务对相应产出指标的真实影响。

3、产出指标的解释。地方生产总值作为体现地方总体经济发展情况的产出指标，可以反映地方政府债务支出对地方经济全方位的贡献力度。无论债务支出促进了地方社会哪一领域的发展，最终都可以从地方GDP总额中反映出来。地方一般预算收入体现地方政府收入状况，选取该指标可以从收入角度反映债务支出对政府财政产生的影响。人均GDP体现的是资源配置效率与经济效率，并从一定程度上反映地区产业结构与产业发展程度，只有将资金用于资源利用效率最高的产业才能带来最优经济发展效率，人均GDP指标可以在一定程度上反映这一情况。就地方债支出结构而言，地方债务大部分资金最终都会运用于市政建设、交通运输建设等资产投资项目，这类支出最终将会促进固定资产的形成，故采用固定资本形成总额指标反映这一经济活动结果。

（二）实证分析

根据上述研究方法，本部分使用选取的3个投入指标和4个产出指标，运用DEAP2.1软件对2013年全国各个省、自治区、直辖市的地方政府性债务支出效率进行评价分析，结果见表1。由于经典DEA模型中，有效率DMU得分均为1，无法进一步分析这部分决策单元的相对效率水平，为比较效率值为1的地方政府债务使用效率，本文根据超效率DEA模型假定，运用EMS1.3软件，对地方政府性债务支出效率值为1的地区进行第二次比较分析。

表1 2013年全国30个省市区地方政府债务支出TE、PTE、SE结果（单位：%）

1、全国整体范围债务支出效率分析。表1结果显示全国各省市区平均债务支出综合技术效率（TE）得分为0.830，规模效率（SE）得分为0.955，纯技术效率（PTE）得分为0.865。这表明基于上述投入指标和产出指标，地方政府存在一定投入冗余量，通过有效减少投入冗余，地方政府性债务支出综合效率（TE）仍然有超过15%的提升空间。根据公式（2）TE=PTE×SE，对债务支出进行具体分析，发现全国平均PTE得分仅为0.865，全国平均SE得分高达0.955，我国地方政府债务支出效率偏离效率前沿面主要是由纯技术效率相对较低所导致。这个结果表明地方政府在运用债务资金过程中，重“量”不重“质”，过多关注债务规模增加对经济发展的促进作用，而忽视了债务资金使用效率提高对经济发展的提升。规模效率（SE）高得分和纯技术效率(PTE)低得分的结果也意味着：地方政府债务支出规模效率提升空间小于地方政府债务支出利用效率的提高空间，地方政府下一步债务绩效管理的重心应当放到提高债务资金使用效率方面。

2、全国各地区债务支出效率分析。不同省市区在经济发展水平、产业结构、收入水平等各个方面存在差异，不可一概而论，需要就各个地区的债务支出效率具体情况进行具体分析。本文依照全国人大六届四次会议通过的“七五”计划、全国人大八届五次会议和西部大开发计划等文件的划分方法，将全国分为东部地区、中部地区、西部地区，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南11个省市区，中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省市区，西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古12个省市区。按照上述划分，将全国地区进行分类，得到除西藏外各个区域地方政府债务支出效率，取算数平均数后得表2。

表2 东部、中部、西部省市区地方政府债务支出效率（单位：%）

表2结果显示，我国东部、中部、西部地区债务支出效率存在明显差异。东部地区TE、PTE和SE三项得分分别为0.935、0.955和0.976，中部地区三项债务支出效率得分分别为0.802、0.834和0.958，西部地区三项得分仅为0.772、0.770和0.933，东中西部地区TE、PTE、SE得分与全国整体水平一样呈现出纯技术效率（PTE）小于规模效率(SE)的现象。此外，东部、中部、西部地区债务支出效率得分存在明显依次递减趋势，东部11省市区债务支出三项得分均高于全国平均水平，其中有6省市区处于债务支出效率前沿的地区，总体债务支出效率处于高效率区间；中部8省市区得分略低于全国平均水平，有3个省市区位于债务支出效率前沿，总体水平处于中等效率区间；西部省市区得分明显低于全国平均水平，仅仅只有宁夏位于债务支出效率前沿，整体处于低效率区间。

进一步剖析省级地方政府性债务支出效率问题发现，处于债务支出综合效率前沿面的地区仅有10个，分别是天津、山西、吉林、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、宁夏，这些地区既技术有效又规模有效，剩下的21个省市区均有不同程度的债务支出非效率。其中，北京、福建、海南、青海4个省市区的技术效率有效而规模效率无效，这表明当地的债务支出利用效率已达到效率前沿面，但债务规模的过多或过少引起了综合债务支出效率的下降；其余省份则同时存在规模效率低与纯技术效率低的问题。同时，分析表1发现，多数经济发达的省份债务支出效率较高，经济欠发达省份的债务支出效率较低。位于50%-70%的低效率得分区间的省份中有8个位于西部地区，其中贵州省债务支出效率得分最低，仅为0.466。这一结果也符合实际情况：东部地区是我国改革试点地区，也是我国“先富后富”政策扶持的地区，该区域大部分省份的经济发展水平居于全国前列。地区经济的发达在一定程度上体现为管理和生产技术先进，资金流动性强，投资机会多，如若债务资金使用效率不高，无法实现预期回报则无法吸引资金，因而债务支出综合效率相对较高；反之，地区经济发展落后，管理和生产技术落后，投资机会较少，市场和政府债务规模小，对债务资金使用效率要求低，从而致使债务支出综合效率相对较低。

从规模报酬角度分析，30个省市区中河北、内蒙古、黑龙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、新疆18个地区规模报酬递增，天津、山西、吉林、上海、江苏、浙江、河南、山东、广东、宁夏10个地区规模报酬不变，北京、辽宁2个地区规模报酬递减，这种现象反映该地区债务支出投入量过高，偏离了最优生产规模，使效率降低。对于这类处于规模报酬递减的地区，减少债务支出投入量，反而会使产量增加。河北、内蒙古、黑龙江等18个省市区为规模报酬递增，反映这些地区地方政府债务支出虽然具有较大的增加潜力，但现阶段投入量较低，偏离了最优生产规模，产出受到了影响。因此，这些区域改善债务支出效率的一个有效方法就是增加债务支出投入量。其余处于效率前沿面的10个省市区的规模报酬不变，反映该地区达到了最优生产规模。

3、超效率DEA分析。上述分析主要针对于债务支出非效率区域，对于处于效率前沿的10个省市区无法进行具体分析。为更全面地对债务支出进行分析，本部分运用EMS1.3对这10个省市区进行超效率DEA分析，得到表3。

表3 效率前沿10省市区超效率DEA分析（单位：%）

表3结果显示，在运用超效率DEA分析后，原本处于效率前沿的地区之间债务支出相对效率也可进行比较。上海债务支出效率以283.47%的得分居于效率前沿地区效率榜首，紧随其后的省份分别为吉林、宁夏、天津、山东、广东、山西、河南、浙江、江苏。超效率DEA模型中得分含义与经典DRA模型得分含义略有不同，以山东134.15%和广东114.93%的得分为例，这两个省得分中超出100%的34.15%和14.93%得分表示两省的产出量即使减少34.15%和14.93%，这两个地区依然位于债务支出效率前沿面，即效率得分为1。此外，这10个省份中，吉林和山西作为中部地区省份，宁夏作为西部地区省份同样居于债务支出效率排名前十，说明并非所有债务支出高效率地区均为经济发达地区，经济欠发达地区同样可以高效率地使用债务资金。

四、结论及政策建议

本文基于全国30个省市区2013年债务支出数据，以债务支出存量规模和流量规模、地方财政一般预算为投入指标，以地方生产总值、地方财政一般预算收入、人均GDP和固定资本形成总额为产出指标，运用经典BBC模型和超效率DEA模型，测量了除西藏、台湾以外的全国各省市区2013年债务支出效率，并作出了相应的比较。基于上述分析，本文得出下列结论：

第一，就全国而言，债务支出效率总体水平较高，债务支出综合利用效率得分达到0.830，全国各地债务支出不仅能在当期有效促进当地经济发展，还能增加地区经济发展潜力。然而，地方政府债务支出整体效率依然存在较大的提升余地，其中债务使用效率的提升空间大于债务规模效率的提升空间。

第二，将全国划分为东、中、西部地区后，不同区域债务支出效率存在明显差距：东部地区效率高于中部地区效率，中部地区效率又显著高于西部地区效率。虽然就整体而言，债务支出效率相对较高，但西部地区只有0.772的得分表明地方政府债务支出还是需要加强管理。在省级政府支出效率方面，仅有10个省市区处于债务支出效率前沿面，占地区总数的33%，其他20个省市区存在一定的债务支出无效率。不同地方债务效率支出偏离最优效率的原因不同，如北京与辽宁偏离最优效率的原因是债务规模过于庞大，而其他18个规模效率递增的地区偏离最优效率是因为债务资金不足以及未能充分利用债务资金。

第三，各省市区债务支出效率差别较大，效率高的地区得分甚至数倍于效率低的地区得分。运用超效率DEA模型分析发现，上海市以283.47%的债务支出效率得分居于效率前沿地区榜首和全国效率首位，但债务支出效率最低的贵州省得分仅为46.60%，不同地区债务支出效率存在较大差距。同时应当看到，外部环境并不是债务支出效率的决定性因素，经济欠发达地区中，宁夏、吉林和山西债务支出效率也同样处于效率前沿面，表明地区外部条件可以通过内部管理的改善加以克服。

基于上述结论，笔者提出下列政策建议：一是加强地方政府性债务规模控制和使用管理，尤其是提高现有债务资金的使用效率。本文实证分析发现，地方政府性债务支出效率不高主要是纯技术效率（PTE）不高导致，偏低的债务资金使用效率拖累了债务支出整体效率。现有地方政府性债务规模过大，必然会导致某种程度的资金浪费，建立严格的地方政府债务发债审批机制，有助于控制地方政府债务规模。同时，明确资金使用目的，确保资金按规定用途使用也有利于提高政府性债务支出效率，有利于地方政府在既定的债务规模下更好地履行政府职能，从而间接控制政府性债务规模，化解地方债务风险。

二是建立地方政府性债务经验借鉴机制，缩小地方政府性债务支出效率差距。目前，我国地方政府性债务支出绩效管理制度相对独立，地方政府之间缺乏横向交流。尽管各个省市区经济状况、金融发展等方面条件相差较大，但同处于一个区域中的地区还是存在相似之处。因此，可以建立地方政府间的横向交流机制，强化地方政府性债务管理运用模式借鉴作用，使债务支出效率相对较低的省市区能够获取债务支出管理经验，改善债务支出管理制度，提高效率水平。■

（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）

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