政策落实跟踪审计路径研究——基于审计署跟踪审计结果公告的视角

●刘宝财

政策落实跟踪审计路径研究
——基于审计署跟踪审计结果公告的视角

●刘宝财

国家审计机关实施好重大政策落实跟踪审计项目，能够充分体现出国家审计发挥国家重大政策落地“督查员”、公共资金“安全卫士”及深化改革“催化剂”的作用。本文以审计署自2015年5月至2016年6月期间的政策跟踪审计结果公告内容为研究视角，提出从“精准把握审计重点内容、准确掌握审计介入时间点、合理统筹创新审计方法”三个方面开展政策跟踪审计。

政策跟踪审计 审计结果公告 方法路径研究

一、引言

2014年10月，国务院出台《关于加强审计工作的意见》文件，提出充分发挥审计监督职能，推动国家重大政策措施贯彻落实，促进政策落地生根和不断完善。2015年12月，中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等文件，提出对贯彻执行国家重大政策措施和宏观调控部署情况实施审计，重点对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金等开展跟踪审计。2016年5月，审计署办公厅制定《“十三五”国家审计工作发展规划》，规划中全面部署要着力推动跟踪审计国家重大宏观政策、宏观调控部署等落实情况，到2017年形成高效健全的政策落实跟踪审计制度体系。

基于此，在新常态下,实施好重大政策落实情况跟踪审计，从而更好地发挥好国家审计在国家治理体系中具有预防、揭露、抵御功能的“免疫系统”作用，突显出是经济发展“安全员”、公共资金守护者、权力运行“紧箍咒”和反腐利剑的功能具有重大意义。本文尝试以审计署跟踪审计结果公告为切入点，对近两年来审计结果公告内容进行深入分析研究，从而归纳出审计重点关注内容、审计问题表现形式等，进而为开展政策跟踪审计提供一种可行技术方法。

二、政策跟踪审计现状

（一）政策跟踪审计现状

1、审计介入时间难以把握。政策跟踪审计根据介入时间点可以划分为全程介入式跟踪审计、适时介入式跟踪审计及重点介入式跟踪审计等三种类型，由于地方审计机关对政策跟踪审计理解存在一点差异，对介入时间点把握不准，提前实施审计可能会导致效果不够理想，延后实施审计因重大政策已执行等。

2、审计重点内容难以把握。政策跟踪审计侧重于对重大政策执行情况进行评估，审计人员对相关政策制度不够熟悉，短时间内难以把握住政策跟踪审计重点内容，基本上是“摸着石头过河”模式开展审计，加上政策执行审计具有一定时效性，审计人员往往对重大内容把握不够好，从而导致审计项目成效不够明显。

3、审计风险评价难以把握。跟踪审计与常规审计相比，风险因素显著加大，若审计人员采用不适当的审计程序和方法，发表与实际不相符审计结论，审计风险显著增加。再加上审计人员专业能力与实际需求不匹配，从而会导致审计目标定位不够准确、审计标准不统一，进而带来审计风险程度难以把握准确，最终出具审计报告面临风险随之加大。

（二）政策跟踪审计情况

由于政策跟踪审计特殊性，本文梳理了审计署自2015年5月2016年6月期间政策跟踪审计结果公告内容，从中分析全国政策跟踪审计重点关注内容及问题表现形式等等，从而为开展好政策跟踪审计提供一种可行借鉴模式。

总之，2015年5月至2016年6月期间审计署把推动国家重大决策部署贯彻落实作为重中之重，持续组织对有关单位和地方落实国家重大政策措施情况进行审计，一方面揭示和反映国家重大政策和重大部署落实中不作为、慢作为、假作为等典型问题，另一方面督促相关部门和地方及时采取有效措施、强化问题整改，推动国家重大政策落地。

表1 梳理2015年5月至12月期间审计署政策跟踪审计结果公告

表2 2016年1月至6月期间审计署政策跟踪审计结果公告梳理

三、政策跟踪审计方法路径研究

根据上述表1和表2汇总审计署近期政策跟踪审计关注重点内容、问题表现形式及审计取得成效等，尝试提出从审计重点关注内容、审计介入时间点及具体实施方法等方面开展政策跟踪审计。

（一）精准把握审计重点内容

1、围绕国家政策文件把握审计内容。加强对稳增长等政策措施的学习，深入研究政策背景，深刻领会政策意图，及时掌握政策要求。重点对水利、交通、棚户区改造等重大基础建设项目，简政放权开展情况，涉及民生领域项目实施情况，财政存量资金统筹使用情况等相关政策落地情况进行梳理，并根据上述内容涉及政策文件等资料制作详细清单资料表格，内容涵盖政策出台时间、工作举措、计划效果或目标、资金规模情况、监督方式等，根据清单资料表格有重点选择审计内容，如淄博市审计局课题组（2016）从政策“形式”和“事实”视角展开农村饮用水安全工程跟踪审计。

2、围绕国家重点任务选择审计内容。十八届四中、五中全会把“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”作为国家重点任务来抓，审计署自2015年起重点对相关部门和地方政府贯彻落实上述政策情况进行跟踪审计，审计重点内容是重大基建项目进度情况、财政沉淀资金盘活情况、简政放权成效等情况。中央经济工作会议对2016年明确提出“推进供给侧结构性改革，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”任务，审计署2016年上半年围绕上述五大任务开展政策跟踪审计，重点关注财政资金统筹使用、扶贫任务落实、“放管服”改革以及“营改增”试点推进等情况。因此，根据国家重点任务有重点选择审计，能够把握住审计重要内容，从而达到政策跟踪审计预期效果。

3、围绕“资金流向”确定审计内容。经济活动执行过程中必然涉及财政资金流，如宋依佳（2012）研究提出要围绕政策执行“资金流”开展跟踪审计，因此，一是采用资金流逆向审计法，从政策执行产生资金流结果追溯到政策执行是否合规、是否有效，进而确定审计重点关注内容，如高校生均补助结果逆向查询高校生均补助标准是否达标、生均补助是否完成目标等情况展开审计；二是采用资金流顺向审计法，从国家重大政策配套专项资金流出为切入点，对获得财政资金补助对象进行综合比对分析，对疑点数据对象进行抽查，从而评价重大项目涉及财政资金使用绩效情况。

（二）准确掌握审计介入时间点

1、科学论证确定审计切入点。政策跟踪审计与传统审计项目差异较大，主要表现在确定审计实施时间点，时间点选择决定审计方式、组织形式及深入程度。在开始项目审计前应结合政策特点特殊性，科学论证后确定审计切入点。一是对国家颁发周期较短、见效较快的政策文件，通常应在政策出台后较短时间内开展跟踪审计，全面评估政策效果；二是对规划性且周期较长政策文件，通常应在政策执行时期内分阶段、分时间段选择多个时间点开展政策跟踪审计，在不同时间点评估政策执行成效。

2、统筹效果确定审计切入点。通常来说政策执行跟踪审计在运行上不是投入的资源越多越好，在遵循成本效率原则基础上，要兼顾效果和效率，如俞金华等（2015）提出要政策出台时间方面选好时间点开展审计，如对特别重大突发危机事件，在物资资金的调拨、分配、保管使用等方面应采取全过程跟踪审计；如国家宏观调控政策（扩大内需政策、货币政策、财政政策等），审计应把政策执行、资金流运行全过程切分为几个时间段，实施方式按照时间段开展，从而能够提高审计效率；如对重大基建工程中隐蔽工程、重大项目招投标、重大工程资金拨付等，应采取关键点跟踪审计方式，对重要时间点发生事项实施跟踪审计。

（三）合理统筹创新审计方法

1、把握好审计模式。由于政策跟踪审计涉及组织方式、审计方法等具有多样性，选择合适审计模式能够达到事半功倍效果。如对宏观经济政策、社会民生政策应采取风险导向审计模式，风险导向审计对内部控制制度进行测试，从而可以缩小审计对象和内容，进而提高审计效率；如对国家重大政策或制度执行过程中应采取问题导向审计模式，问题导向审计模式主要反映该政策或制度执行过程中是否存在问题及问题表现形式，从而采取逆向审计方法查出存在问题，进而促进政策或制度规范运行；如重大规划或政策制度有明确目标应采取结果导向审计模式，结果导向审计模式主要是根据重大规划或政策制度预期结果与实际结果进行比较，从而评价分析政策制度执行效果。

2、配置好审计资源。由于政策跟踪审计范围广、内容丰富，涉及专业性非常强，如王瑶瑶等（2016）提出在开展政策跟踪审计过程中要注重整合外部资源。一是要统筹配置审计资源，在项目实施过程中都要集中最有限力量，对重点政策和重点内容开展审计；二是与其他审计项目融合实施，对实施内容或对象存在重复或接近项目，可以整合审计资源统一实施；三是开发和整合审计人力资源，对涉及专业性非常强领域，可以探索聘用社会中介机构和社会专家人员参与跟踪审计，也可以采取“借力”方式通过联合多部门开展跟踪审计；四是创新使用大数据分析，新形势下，各个部门电子数据都比较完备，审计可以把公安、民政、税务、财政、公积金、工商等部门相关数据建立大数据分析平台，采用趋势分析法、比率分析法、时间序列分析法、回归分析法、因子分析法等开展大数据分析，找出疑点线索，从而大大提升审计效率和成效。■

（作者单位：浙江省湖州市审计局）

1.宋依佳.2012.政策执行情况跟踪审计若干问题探讨[J].审计研究，6。

2.王瑶瑶等.2016.美国GAO跟踪审计实践对我国政策跟踪审计的启示[J].审计月刊，2。

3.俞金华等.2015.基于5W1H模型下的政策跟踪审计初探[J].审计月刊，12。

4.淄博市审计局课题组.2016.“三维”视角下政策措施落实情况跟踪审计分析[J].审计研究，1。

（本栏目责任编辑：郑洁）