“丝绸之路经济带”建设中的风险考量与管控

2017-01-12王文俊李军

陕西行政学院学报 2016年4期

王文俊++李军

摘要： “丝绸之路经济带”的构想与实践，使中国与欧亚国家经济联系更为紧密，合作发展空间更为广阔，但同时也给沿线国家带来了风险。考量自然、政治、经济、文化、科技等领域的风险，并建立有效的风险预警机制、全面的风险应急机制、完善的区域协调机制、良性的风险干预保障机制不仅是必须的，也是必要的。

关键词：丝绸之路经济带；风险考量；预警机制；应急机制

中图分类号： F061.5 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.003

一、引言

“丝绸之路经济带”涵盖中亚、南亚、西亚和欧洲的部分地区，连接亚洲和欧洲两大经济圈，包含以欧亚大陆桥为主贯通俄罗斯、东欧、西欧的北线，以石油天然气管道为主连接中亚、西亚的中线，以跨国公路为主联系东南亚、南亚的南线三条线。该区域包含50多个国家，人口总计36.3亿，占全球人口总量的51.4%，2013年GDP总计19.7万亿美元，占全世界GDP总额的27%，与中国的贸易额为5138.3亿美元，占同期中国对外贸易进出口总额的12.4%。[1]“丝绸之路经济带”以点轴理论为基础，一头连着繁荣的亚太经济圈，一头连着发达的欧洲经济圈，坚持共商、共建、共赢，被认为是“世界上最长、最具有发展潜力的经济大走廊”。

“丝绸之路经济带”的构想与实践，不仅使形成于2000多年前的古丝绸之路焕发出新的生机，中国与欧亚国家经济联系更紧密、相互合作更深入、发展空间更广阔，也使沿线国家间、国家内部的各种矛盾逐渐凸显，使之面临比以往更多的不确定因素，一旦处理不当，社会稳定就会承受巨大的风险。在共建“丝绸之路经济带”的过程中，如何建立有效的风险管理机制，防范突发性公共事件，是各沿线国政府不得不慎重思考并着力解决的问题。

二、“丝绸之路经济带”建设中的风险分析

正确识别风险，有效化解社会矛盾是保持“丝绸之路经济带”平稳建设、持续发展的迫切需要。对“丝绸之路经济带”建设中存在风险的考量，主要聚焦在自然、政治、经济、文化、科技五大领域。

（一）自然领域的风险

1. 自然灾害。“丝绸之路经济带”沿线地区普遍存在干旱、地震、滑坡等自然灾害的风险，受灾面积和经济损失每年持续呈上升趋势。“丝绸之路经济带”涉及我国主要有陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、重庆、四川、云南与广西9省区，[2] 而甘肃、宁夏、新疆等是灾害频发的省份，路、铁路等交通运输干线，其省内一些城市遭受过地震、雪灾、山洪、滑坡、泥石流等严重破坏，尤其是“丝绸之路经济带”上这些风险将长期存在。

2. 水资源匮乏。“丝绸之路经济带”中亚区域地质地貌复杂多样，沙漠戈壁和荒漠所占比重较大，由于对地表水资源超强度、大规模开发，该区域出现了地表水位下降、河流干涸、农田盐碱化面积扩大等问题。我国所属经济带的西北地区，归属水资源缺乏区，如果“丝绸之路经济带”在开发建设中过度占用水资源会导致这一问题进一步恶化。

3. 土地沙漠化。由于中亚地区南部高山阻碍了太平洋和印度洋湿润气流的进入，使得该区域的沙漠化现象非常严重；欧洲、西亚和中亚的沙尘和污染物在春季主要向东亚传输；我国沿途省份可用的草地、耕地等农牧业用地日益减少，土地沙化诱发沙尘暴，阻碍沿线城市经济开发，也影响人民正常生产生活。

4. 环境污染。“丝绸之路经济带”具有污染物和沙尘跨界传输和复合污染的特征[3]，中东是磷的主要排放源地和沉降区，全球硫、氮的主要排放源地和沉降区是东亚和西欧，虽然生态问题得到全球普遍重视，但恶化趋势仍没得到遏制，生态风险依旧存在。另外，“丝绸之路经济带”的建设将会促使基础设施建设、原材料加工、制造业、信息技术产业的发展步伐加快，但也会导致沿线城市的环境资源承受更大的压力，激化经济发展与环境保护之间的矛盾。

（二）政治领域的风险

对“丝绸之路经济带”影响最大的风险来自政治领域。

1. 群体性事件。随着越来越多的中国企业在沿途各国进行投资和经营规模的扩大、“丝绸之路经济带”建设的不断推进，铁路、公路、机场建设、工业项目等工程逐渐成为沿线城市建设的重点，随之而来的是劳工关系、征地补偿、居民安置等矛盾的出现，如果不能妥善处理就业、民生、社会公益等事务，就容易成为群体性事件的导火索。

2. 公共决策失误。“丝绸之路经济带”建设需要公共政策的指导，但有些政府在政策制定过程中缺乏科学思维、长远考虑，依旧存在单纯追求GDP的观念，极易导致开发项目、招商引资的盲目性，不进行科学的风险评估，导致环境的破坏和经济领域的决策失误，造成严重的“政策灾难”。

3. “三股势力”。“丝绸之路经济带”覆盖区域是宗教极端主义、民族分裂主义、国际恐怖主义三种邪恶势力活动的“大本营”和“训练场”，对中国西部到中亚这一经济带核心区域的安全带来严重威胁。另外，“丝绸之路经济带”的发展是建立在拥有交通便利的运输通道的基础之上，这不仅为区域间经济合作提供便利，也为不法分子和“三股势力”打开方便之门，武器和毒品交易会更加通畅，尤其是贩毒活动与“三股势力”的勾结，对社会稳定造成巨大威胁。

4. 美国“新丝绸之路”计划。为摆脱在阿富汗的战略困境，美国提出其所谓的“新丝绸之路”计划，其现实目标是以阿富汗为中心，连接中亚、南亚，建立一个由亲美国家组成的新地缘政治板块，保持并强化美国对该地区的霸权，限制俄罗斯和中国对中亚和南亚地区的地缘经济影响力，削弱中国在欧亚大陆的优势。美国因素是“丝绸之路经济带”建设过程中绕不开的“死结”，在此过程中中国必将与美国有政治、经济上的摩擦。

5. 中亚、西亚的政治局势。苏联解体以后，中亚地区民族问题、宗教问题日趋激烈，部分国家政局动荡呈现出一定的持续性。作为“丝绸之路经济带”边缘区域的西亚等地区的个别国家政局也处于不稳定状态，直接影响到国家间的关系，成为推动各国经济领域合作不可逾越的“堡垒”。除此以外，美、俄的战略利益争夺，地缘战略博弈复杂激烈，使得这一地区国家间关系更加复杂化。

（三）经济领域的风险

1. 区域发展不平衡。“丝绸之路经济带”经济发展存在两端高中间低的格局，东亚、欧洲经济发展势头较好，而中亚、中东地区经济增长相对缓慢；丝绸之路经济带产业分工协作不合理，但发展互补性强[4]，“丝绸之路经济带”的带来的经济红利，能够由道路网路辐射周边地区，带动沿途城市的经济发展，形成新一轮的区域经济发展不平衡，这种经济发展的失衡引发的心理失衡同样是影响社会稳定的负面因素。

2. 市场经济体制差异。中国与沿线国家的市场经济体制发育程度存在较大差异，沿线国家的法律规定、商业环境、政治经济制度、政策的连续性和稳定性等是重要的考虑因素，另外市场机制发育程度的不同步也不可避免地会带来利益上的冲突，形成较多的壁垒和障碍，加大各方利益的协调难度。

3. 金融风险。“丝绸之路经济带”建设中，会有大量的国内外企业进驻沿线城市，境内外大量的货币将涌向沿线城市，形成庞大的货币“丝绸之路”，国际金融形势的动荡与变化、沿线国家随时有可能爆发的债务危机、国际性的汇率波动等均有可能给中国的对外投资与合作带来金融危机。

4. 境外企业投资和劳务输出。“丝绸之路经济带”会使中国企业走出国门，中国对沿线国家输出的劳务也会积极参与市场开发，势必会对沿途国家的经济社会产生深远影响，当地政府迫于执政压力有可能调整一些现行政策，加上境外反华势力与当地非法组织的干扰破坏，对我国在这些国家或地区的经济、社会活动等构成严重威胁。此外，企业境外投资和劳务输出也使“留守”老人与“留守”儿童问题不断增多，带动大规模的人口跨国流动，为非法移民提供了更多的机会。

（四）文化领域的风险

1. 文化差异。处于不同民族之中的群体及成员遵循着特定的风俗习惯和文化规范，人们往往习惯于“自我参照”，根据自身文化的个性和价值观念去解释或判断其他一切群体。“丝绸之路经济带”区域广阔、国家众多，中国是一个多民族的国家，和沿线国家有跨国同源的民族，也有非同源的民族，由于中国和“丝绸之路经济带”沿线国发展历史、生活环境、语言文字的不同导致文化各异，伊斯兰文化、波斯文化、阿拉伯文化、佛教和儒教文化等并存，给“丝绸之路经济带”建设中的民心相通、政策沟通带来一定的困难，在经济合作中容易导致冲突。

2. 民族认同。同一地区的民族受地缘因素和文化背景的影响，民族成员之间形成了一种天然的聚合感和认同感，形成了一种强烈的本民族认同，而对其他民族则有一种排斥感和疏离感，本民族的认同情绪会对工作中达成的共识形成强烈挑战。哈萨克斯坦领导人充分挖掘并利用部族文化中积极因素，淡化族群意识和地域观念，促进了政权的稳定和对外合作的展开，而吉尔吉斯斯坦不同部族和利益派别之争引发了政权危机和社会危机。[5]

3. 非法宗教活动。中亚许多国家独立后，政治多元化使“三股势力”有了繁衍之地，他们打着宗教的旗号，鼓吹伊斯兰教原教旨主义，进行非法宗教集会、游行等活动。我国西北地区与中亚毗邻，伊斯兰极端主义势力活动一直意图向中国渗透，并在边疆地区制造多起恐怖事件，这严重干扰了中国与沿线中亚各国民族的正常交往，并对国内的政治与社会稳定构成威胁。

（五）科技领域的风险

“丝绸之路经济带”沿线各国寻求各自利益，纵观我国与中亚、南亚各国在利益供需方面的情况，我国的核心需求是能源，而沿线各国的核心需求是资金、基础设施和高端技术，其中高端技术是我国的薄弱环节，尤其是和欧美国家同台竞争时。

1. 科技创新动力不足。我国目前有相当产业存在产能过剩问题，当过剩产品和产能被“丝绸之路经济带”沿线国家“消化”时，科技创新的脚步反而可能会放缓，出现创新动力不足的现象。

2. 引进技术风险。引进高新技术是我国鼓励的重点，但高新技术有可能存在潜藏的风险。西北地区是我国农产品的主产区，大批引进基因工程技术对农作物物种与牲畜基因进行改良后，对缩短种植周期、提高产能、增强抗病虫害能力等具有促进作用，但转基因食品也存在安全的不确定性，而且大部分转基因产品的在培育过程中需要特定的生存环境，如果环境发生改变，会出现难以预料的后果。

三、“丝绸之路经济带”建设中风险的管控

“丝绸之路经济带”促进中国与广大欧亚地区国家之间文化上的相互融合、经济上的包容发展、政治上的相互信任等，且“丝绸之路经济带”沿线各国希望该经济带为本国发展提供强劲动力的愿望也非常迫切，但由于全球化趋势和风险的可传导性，故在面临发展机遇的同时，各国更要做好风险的管控。

（一）建立有效的风险预警机制

风险的爆发，虽然是突如其来的，但它的发生与发展，却有一个过程。一旦风险爆发再进行处置，损失就比较严重了。即使再妥善处置，也只能减少损失，而不能避免损失。要避免损失，，就必须建立有效的风险预警机制。

1. 对“丝绸之路经济带”进行全面宣传。在进行宣传时，需要进行现实针对性的风险警示，提升社会和公众对“丝绸之路经济带”的风险认知和心理承受，避免低估“丝绸之路经济带”建设的难度；另外，对“丝绸之路经济带”建设过程中出现的问题，要喜忧均报，以便及时分析问题和寻找对策。

2. 建立风险预警运作机制。风险预警机制是通过对“丝绸之路经济带”建设中的风险信息进行研判，及时发现和识别潜在的或现实的风险因素，评估其严重程度并决定是否发出风险警报的管理方法，预警包括三个子系统，分别是风险识别系统、风险评价系统和风险响应系统。风险识别系统是风险干预主体应根据“丝绸之路经济带”建设过程中各种风险源进行风险识别，主要是对风险数据的收集和处理，可以采取排查法，核查法，也可以采用设置风险流程图等方法进行；风险评价主要通过对风险进行定性和定量分析来实现，包括运用大数据对监测指标进行评价测定，析出警情级别，分析出警的原因和影响因素，模拟预测风险的未来发展趋势；风险响应系统是风险干预主体根据风险评价结果，做出风险预警响应并实施政策干预。[6]

3. 加强预警系统平台建设。由于“丝绸之路经济带”风险源复杂多变，收集的风险数据较为庞杂，故要加强风险预警的软硬件建设。软件包括数据库、算法、主系统、检测系统等，硬件包括采集设备、信息发布设备、诊断设备、模拟仿真设备等。决策者除加强预警系统建设的硬件投入外，更要重视预警的软件开发和使用，甚至需要跨国合作，综合运用现代科技做好风险预警。

（二）建立全面的应急机制

建立社会风险的应急机制，要对社会风险做好全面的应对准备。在建立有效的风险预警机制的基础上注意以下问题。

1. 突出应急性评估。一旦突发事件发生后，要对危机进行评估，结合“丝绸之路经济带”建设中的实际情况，针对不同类型、性质、规模和危害的风险，在评估的基础上制定特定的应急处置预案。如果社会风险突然爆发，各相关部门便可立即启动应急预案，争取在风险处置的黄金时间内将其控制。

2. 多方参与事中救援机制。我国现阶段的事中救援机制主要依赖于政府和军队，其优点在于统一性和专业性，其缺点在于资源有限且反应时间长。鉴于此，在启动救援机制时，政府、企业、社会应积极配合、协调联动，可借助海外侨团、行业商会、同乡会及其他相关组织和企业，发挥本土社会资源的预警和共同救援作用，另一方面，充分调动国内民间海外救援渠道，提高赴外志愿者的能力建设，并提供公益组织参与救援的机会。

3. 积极完善事后救济机制。突发事件事后的重建工作中，突发事件所在国对我国企业或公民承担第一责任。在事件所在国不承担恢复责任情况下，我国相关部门在基于国民保护原则下，应该积极主动地督促所在国自觉承担责任，帮助我国公民或企业进行事后救济。在事件发生国不履行责任的情况下，我国政府可支持公民通过协商、仲裁、诉讼等渠道，维护自身合法权益。

（三）建立完善的区域协调机制

“丝绸之路经济带”区域内发展的国家众多，经济体制也不完全相同，发展的层次更不一样，整个社会发展生产力应该说水平相对较低，应对风险的能力比较弱，有必要建立完善的区域协调机制共同应对风险。

1. 建立完善的区域合作机制。战略合作理念就是从国家安全和发展的长远利益出发，通过调整国家的内外政策来解决问题。战略合作理念不仅可以把具体的问题放到更广泛的领域综合考量，也能够把各国眼前和长远的利益结合起来；不仅可以防止仅仅因为某一突发事件而对整体合作造成的冲击，也可以避免出现“因小失大”、“得不偿失”的后果。在推进“丝绸之路经济带”建设的过程中，必须立足于战略合作理念、创新规则，建立完善的区域合作机制。全面加强“丝绸之路经济带”下的双边、多边、区域合作机制，明确合作的原则、规范、决策程序等内容，成为管控风险的重要基础。

2. 加强大国之间的沟通与协调。大国关系是地区乃至全球安全稳定的基石，它决定着国际安全的基本形态，且在维护地区稳定和推动区域合作方面所肩负着历史责任。“丝绸之路经济带”沿线存在多种不同规模、功能各异的多边合作机制，为大国之间开展平等对话搭建了充分的平台。因此，要积极有效地推动大国之间进行重大规划和项目的对接、创新合作方式，为促进“丝绸之路经济带”商品要素自由流通、跨区域的基础设施、项目建设等营造良好的政策环境。同时，建立最高领导人定期会晤机制和非官方的反馈协调机制，对不同地区、不同时期影响合作安全的因素进行交流协商，并采取针对性的措施。

3. 完善支持服务体系。推动境外合作服务体系建设，成立相应的领导小组和办公室，进一步加强与发改、工信、科技、农业等国内部门沟通，整合有关部门资源，群策群力，形成对外合作服务的合力。探索以合作区为载体，在境外国家设立经贸代表处，协调各驻外机构、投资国商会协会同乡会等，及时、妥善解决境外合作开发、建设、运营中存在的问题，并实现区域内合作机制标准升级，形成利益共同体、责任共同体、命运共同体的“三体”经济共同体。

4. 加强民间交流与合作。充分利用中国西部和沿线各国的民族联系和文化宗教联系，构建和谐的文化氛围。促进民间外交、推动民间合作，推进我国与“丝绸之路经济带”国家各大商协会、社会各界人士的交往与合作，通过民间多层次、多领域的交流合作，引导沿线国家的民意和舆论，培育沿线国家知华友华，把“丝绸之路经济带”建设成一条“民心之路”。

（四）建立良性的风险干预保障机制

保障是风险的安全网和减震器，要实现对风险的有效管控，需要建立良性的风险干预保障机制。在“丝绸之路经济带”建设过程中，应培养各国政府积极合作的态度，引导各国、各地区采取积极措施，为维护地区合作安全提供保障。

1. 利用大数据系统建立风险数据中心。鉴于“丝绸之路经济带”风险数据的庞大规模，可以由国家科技部创建一套风险数据信息系统，利用大数据信息网络将经济、金融、电子口岸、灾情评估预报、防灾信息系统、地理信息等不同源风险所有相关信息集中起来形成数据中心，加强国际交流，用大数据分析共同应对金融风险、经贸风险等，实现全网络下的大数据平台。

2. 建立常态化预警制度。预警是干预的前提，为充分发挥预警的作用，需建立常态化的预警制度。特别是低级别的风险预警非常必要，应经常电话或上门督促相关人员做好风险防范，针对每一维度风险建立风险预警方案，随着风险等级上升实现逐级上报。

3. 健全风险管理法律法规制度。要加强风险管理的法规建设，逐步完善相关的法律文件和相关规定。特别需明确风险管理的责任主体、管理方式、监督职能、经费来源等，确保风险管理有法可依，同时需完善跨国风险管理制度，为风险管控的国际合作提供依据。

4. 建立虚拟和实体的风险分级干预服务派送机制。风险数据中心建立专业网站收集和公布供求信息，运用服务热线或智能通讯终端，全天候为企业和个人提供“丝绸之路经济带”建设过程中的海外安全、劳工权益、关税贸易等服务项目，满足企业和个人个性化和时效性风险预警和干预服务需求。[7]

5. 建好海外风险保障平台。海外风险保障平台通过特定的合同险、中长期出口信用险、海外投资险等险种，营造类似于国内项目的政治经济环境，确保投保企业资产安全，并通过一系列衍生的增信行为、融资行为、担保行为，提高企业的资信水平和融资能力，从根本上缓解境外合作区的安全保障问题和融资难问题，有效促进海外风险防控体系建设。

6. 建立政府与企业、商协会、中介组织协同推进机制。从政府层面，为务实推进“丝绸之路经济带”沿线国家合作，加大培育涉外行业协会商会发展，建立政府与企业、商协会常态化的沟通交流机制、协调推动机制。培育发展中介组织。鼓励引导市场中介组织为企业参与国际合作提供市场化、社会化、国际化的法律、会计、税务、投资、咨询、知识产权、风险评估和认证等服务。提高中介组织服务质量，强化中介服务机构的责任，发挥中介组织协调服务作用。

“丝绸之路经济带”建设是一个长期的过程，面对自然、政治、经济、文化、科技五大领域的风险，各国应加强风险考量和管控，同时也可以通过国际合作实现风险共担。

参考文献：

[1]刘华芹.丝绸之路经济带开启国际经济合作新格局[N].光明日

报，2014-10-20（11）.

[2]肖新梅.“一带一路”建设的风险与防范[J].山西财经大学学

报，2015，（S2）：7-8.

[3]中国科学院地理科学与资源研究所课题组.丝绸之路经济带

可持续发展模式探析[J].中国国情国力，2014，（10）：24-26.

[4]董锁成，黄永斌，李泽红，石广义，毛琦梁，李俊，于会录.丝绸

之路经济带经济发展格局与区域经济一体化模式[J].资源科

学，2014，（12）：2451-2458.

[5]吕超，娄义鹏，熊坤新.当前中亚地区民族问题的特点及对丝