丝绸之路经济带新疆核心区建设的现实困境与应对策略*

摘 要： 以“五中心、三基地、三通道和十大进出口产业集聚区”为内容和目标的新疆丝绸之路经济带核心区建设已经全面启动，各领域一系列具体项目推动“五通”建设快速发展；但核心区建设的有序推动仍需认清存在的现实问题和实际困难，谋求在机制、政策等方面有突破性创新，以解决人才瓶颈、企业困境和市场萎靡等经济发展根本性和长远性问题。

关键词： 核心区建设；丝绸之路经济带；新疆

中图分类号：F127.45 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.06.01

欢迎按以下方式引用：王宏丽.丝绸之路经济带新疆核心区建设的现实困境与应对策略[J].克拉玛依学刊，2016（6）3-8.

自2013年9月中国首次倡议共同建设丝绸之路经济带，“一带一路”愿景日益清晰并得到世界70多个国家和组织的积极响应，中国各省区也紧抓契机，积极行动，筹谋发展。三年来，新疆“五通”①建设加速推进，“五中心、三基地、三通道和十大进出口产业集聚区”②建设全面展开，丝绸之路经济带核心区建设步入实质性推进阶段。

一、丝绸之路经济带新疆核心区建设进展

2013年11月新疆提出建设丝绸之路经济带核心区。在2014年5月第二次中央新疆工作座谈会及2015年3月发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，都明确新疆为建设丝绸之路经济带的核心区。经过两年多顶层设计、规划先行、项目启动、全面开展的步步筹划和实践，丝绸之路经济带新疆核心区建设按照清晰的蓝图逐步推进。

（一）顶层设计与规划先行

顶层设计和规划先行始终是新疆丝绸之路经济带核心区建设的重要决策理念。2014年9月，新疆通过《推进新疆丝绸之路经济带核心区建设的实施意见》和《推进新疆丝绸之路经济带核心区建设行动计划（2014-2020年）》，全面部署核心区建设，提出围绕新亚欧大陆桥经济走廊、中国-中亚-西亚经济走廊和中巴经济走廊三大经济走廊建设，短期内启动医疗服务中心、交通枢纽中心、商贸物流中心和文化科教中心建设，中期将以铁路建设为突破口，畅通前往印度洋的通道，到21世纪中期，“三通道”“三基地”“五大中心”和“十大进出口产业集聚区”全面建成。目前，新疆提出9个方面47项行动计划，具体开展项目建设：开展完成“五大中心”规划编制工作；加快推进交通通道基础设施建设；加快推进信息通道建设；加快推进商贸物流中心和基地建设；加快推进金融产品和金融服务的创新工作；加快推进新疆与周边国家文化科教领域的交流合作；积极开展重点面向周边及沿线国家的医疗卫生服务及合作交流；积极推动十大进出口产业集聚区建设和加快推进能源“三基地一通道”建设。

2014年底，新疆成立全国第一个由地方成立的推进丝绸之路经济带核心区建设工作领导小组；2015年2月，领导小组专题研究《新疆关于贯彻落实国家〈丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设战略规划〉，加快推进新疆丝绸之路经济带核心区建设的实施方案》和《2015年新疆丝绸之路经济带核心区建设工作要点》。2015年5月，新疆修改完善上述实施方案、工作要点以及《新疆丝绸之路经济带核心区建设优先推进项目清单》；同月，新疆通过《关于推进新疆丝绸之路经济带核心区医疗服务中心建设方案》，提出医疗服务中心建设近期（从今年起用1到2年时间）和中期（用2至5年时间）阶段性目标。这也是“五大中心”规划编制工作中首个完成的建设方案。

（二）建设现状与建设成效

“政策沟通”进展情况。新疆始终以积极的态度开展和扩大与周边国家的交流及合作，大型高级别的国际性、交流性会议增多，与周边国家及内地省区的交流活动快速提升。2015年7月，“2015第三届丝绸之路经济带城市合作发展论坛”在新疆乌鲁木齐举行，来自丝绸之路沿线56个中外城市的1 000余名代表和专家学者围绕“传承丝路精神、深化务实合作”开展广泛交流；2015年8月，来自30个国家和国际组织的近百位中外嘉宾欢聚乌鲁木齐“新疆发展论坛”，为新疆的丝绸之路经济带核心区建设建言献策。

“设施联通”进展情况。以解决“联”与“通”的问题为先导，交通枢纽中心的建设至关重要。按照国家规划方案，新疆铁路、公路均按照北、中、南三条路线建设，分别是从新疆伊吾—哈萨克斯坦和俄罗斯、兰新线延伸到哈萨克斯坦以及从格尔木到巴基斯坦和塔吉克斯坦。与巴基斯坦、蒙古、乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦的跨境铁路正在谈判。新疆提出综合交通、智慧交通、绿色交通、平安交通的“四个交通”建设。2015年，新疆公路通车里程17.83万千米，公路密度提高至10.74千米/百平方千米，高速公路4 316千米，一级公路1 302千米，二级公路14 482千米，农村公路11.7万千米。③已形成以乌鲁木齐为中心，高速公路、国省干线为主骨架，辐射地、州县（市）和农牧团场，东联甘肃、青海，南接西藏，西出中亚、西亚各国，北达蒙古的干线公路交通网。

“贸易畅通”进展情况。新疆一直致力于打造区域性商贸物流中心，积极加强、推动创新与周边国家双边和多边经贸合作，先后与吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿塞拜疆、亚美尼亚4国经贸部门建立了政府间经贸合作机制；每年在哈萨克斯坦等周边国家举办境外中国商品展览会，组织疆内外企业积极参加各类境内外知名展会；加快发展一般贸易、加工贸易、服务贸易等多种贸易方式，积极培育发展外向型产业，加快出口基地建设，对外贸易发展基础进一步巩固。2015年，新疆货物进出口总额为196.78亿美元，其中出口175.06亿美元、进口21.72亿美元。④大力实施“走出去”战略。政府积极支持具备条件的新疆企业参与境外经贸合作区建设，推进国际产能合作，鼓励企业通过链条式转移、集群式发展、园区化经营“走出去”，境外投资取得较快增长。境外投资带动了成套设备和原辅材料出口、资源进口和劳务输出。截至2015年底，新疆共有境外投资企业376家，境外机构88家，协议投资总额81.7亿美元，项目分布在30多个国家，其中53%集中在中亚五国。⑤新疆通过国家验收、封关运营的综合保税区达到3个，分别是阿拉山口综合保税区、喀什综合保税区和乌鲁木齐综合保税区，立足综合保税区的大力建设，进一步为申报“新疆自贸区”创造良好条件。

“资金融通”进展情况。新疆积极打造金融聚集区，优化金融资源配置，构建以乌鲁木齐为中心，伊犁、喀什为次中心的多层次金融格局，努力建设中国—中亚国际区域金融中心。自霍尔果斯经济开发区成为全国首个跨境人民币创新业务试点区以来，2015年12月，霍尔果斯经济开发区又出台跨境人民币借款业务，不仅允许开发区内企业从境外各类金融机构借贷人民币，还允许引入境外企业甚至是个人投资，增加境外人民币流通规模、范围和渠道，实行贷款利率低于国内贷款利率，真正实现享受全国最优惠的金融政策。

“民心相通”进展情况。新疆积极开展人文交流与合作，加速构建民心相通通道。2015年，新疆成功举办“第四届中国新疆国际民族舞蹈节”，来自哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、白俄罗斯等11个国家和地区的演出团体、6个国内省区演出团体和9个疆内演出团体参与演出。2014年新疆在俄罗斯、德国举办的“中国新疆文化展示周”取得圆满成功，打造了新疆文化对外交流的新平台。新疆每年赴哈萨克斯坦、俄罗斯、泰国、格鲁吉亚等国家慰问侨胞演出和参加“欢乐春节”已成常态。

二、丝绸之路经济带新疆核心区建设的现实困境

丝绸之路经济带新疆核心区建设理念早已深入人心，上至各级政府，下至大小企业、普通群众，均期望丝绸之路经济带建设为新疆发展、民生福祉迎来机遇、创造新生。但是，必须清醒地认识到，丝绸之路经济带新疆核心区建设绝非一朝一夕之事，并且，在全国经济下行压力依旧严峻的宏观发展背景下，丝绸之路经济带新疆核心区建设存在的困难与问题既有与全国经济发展困境的共性特点，也有自身发展不足的个性特征。

（一）周边国家政策措施和经济社会发展形势难以预期

新疆周边国家经济社会发展及国际环境变化对新疆的经济社会稳定及丝绸之路经济带核心区战略影响巨大。中国及新疆积极推动丝绸之路经济带战略，殷切期望与周边国家建立互利互信、深入合作的关系，与周边国家在国家层面互相签署及推动了一系列政策措施和项目计划的出台。但是，必须认识到，由于受其他大国力量或政治势力的影响及受历史等因素的影响，中亚国家仍在刻意保持与中国交往交流的距离，特别是在一些具体项目对接和政策沟通过程中，态度及效率不及中方积极。在政策制定方面，中亚国家为减少对中国的依赖而采取的多元发展战略，无疑削弱了中国的竞争优势；同时，由于这些国家在签证办理、海关检验检疫、劳动用工限制等方面存在政府行政不规范、不透明、不作为、法律法规体系不完善等问题，对外市场开拓形势短期内难以达到预期效果。在经济发展方面，新疆所面对的中亚国家市场，市场需求与中国及新疆期望拓展的外部空间市场的要求仍存在较大的差距，供需合作空间范畴及合作程度仍需要极大提升。

（二）新疆企业发展深受内外制约因素影响

当前，新疆企业受中国宏观发展环境影响较为显著，2014-2015年企业发展增势较为缓慢，企业发展意愿以“平安度过”为基本愿望，较少采用扩大经营和走出国门的经营方针，发展速度减缓趋势明显；同时，新疆实现“走出去”战略的企业仍以国有大中型企业、中央企业和内地驻疆企业为主，在新疆注册经营的本地土生土长的企业少，中小型企业少。而新疆本地企业规模小，管理水平低，战略视野不清晰，人才（特别是专业人才和跨国经营人才）匮乏，投资领域和投资结构不合理，投资方式单一。当前，尤为引人担忧的是，新疆本地企业在大规模援疆政策、各领域优惠政策及丝绸之路经济带战略政策的实施过程中，难以享受各类优惠政策，更是加大了其与内地来疆投资企业的竞争压力，更加弱化了有利的发展环境，再加之自身存在的发展不足，走出国门、迈向世界的竞争劣势更加明显。

（三）新疆“通道经济”效应难以使其成为经济增长动力

新疆经济发展历来存在一个瓶颈，即新疆当地生产、当地加工的产品如何实现贸易对外出口和对内地市场的销售。新疆长期处于货物集散地的地位，货源和货物目的地是内地市场和国外市场，“通道经济”效应作用明显，进出口贸易难以成为对新疆经济具有推动和增长作用的持续动力源泉。新疆规划的“货物集散基地和国际物流中心”的功能正在弱化，几大著名的进出口商品集散交易市场经营惨淡，国内、国外采购贸易更多直接在内地及国外市场完成，在日益强大的物流产业、信息产业的强大支撑和作用下，新疆有可能仅仅成为“过货通道”，那么，新疆来源于进出口贸易的经济发展动力将难以发挥持续效力。

（四）国内区域合作不良竞争加剧，区域合作机制不健全

丝绸之路经济带战略下对外发展的机遇使得中国各个省区均欲在与中亚乃至欧洲国家的经贸合作中有所作为，因此，借助新亚欧大陆桥搭建的“渝新欧”⑥“蓉新欧”⑦等各种“新欧”国际铁路联运通道不断涌现，各省区日益密集地出台相关政策措施，更加凸显日趋激烈的竞争局面，其中不乏由于不良竞争而造成的对中国整体外贸竞争力的损害。例如，为保持在上述不断涌现的国际大通道中占有一席之地，各省区不断提高运费补贴以确保本省区货物的顺利出口及本省区涉及的国际通道顺通，在不断提升补贴金额中，各省区之间竞争成本不断加大，从而削减了各省区的收益，从另一方面也显现出省区间区域合作机制的不健全。如何建立有效合作平台、增强各地域间合作交流，应是当前丝绸之路经济带战略无可回避及着手重点解决的问题。

（五）国家政策落地仍有一个过程，普惠空间及利好程度难以快速显现

在国家高位推动下进行的丝绸之路经济带愿景建设，既是一个长期发展战略，也是一个逐步落实、逐步推动的实践过程。国家发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出一系列合作重点、合作机制、合作方式以阐明行动方向和内容，这需要一系列具体项目的扎实推动；亚洲基础设施投资银行的建立在为丝绸之路经济带战略提供金融保障的同时，还要看到其金融资本投资的本质仍是以获利为根本，如何利用亚投行为本区域发展获益仍需要一定时间及有效项目的支持。总体而言，国家政策落地仍需要时间周期，普利空间和利好程度也难以快速显现，新疆如何以战略措施有效缩短这一时期，特别是能否突破性实现一些战略举措，是一个重大考验。

三、丝绸之路经济带新疆核心区建设的应对策略

丝绸之路经济带新疆核心区战略要以创新的理念、改革的魄力、突破性的政策和具体的项目扎实推进，要借助市场主体力量和政府推动作用的有效结合，要依靠各领域整体协调发展及各动力源全面配合推动；但是，有关企业、人才、政府三方面的问题，既是老问题又是根本性问题，只有这三个问题的彻底解决，才能高效推动丝绸之路经济带核心区建设。

（一）以企业为动力——增强活力，优化结构，发展中小微企业

丝绸之路经济带新疆核心区战略的加速推进，必须以具有活力的企业为动力。（1）企业是市场主体，是经济活动的载体，是区域经济发展的重要组成部分和经济发展成果的重要衡量指标，只有企业活力增强、竞争力提高，才能形成强有力的经济发展形势。要切实形成易于企业发展的市场环境，引导企业进入新疆亟须产业、行业，优化产业结构。（2）建立中小企业专项发展资金，大力扶持非公有制经济和中小企业发展，特别要扶持本地中小企业的起步、创业和发展，切实放宽市场准入，减轻企业负担，提高行政办事效率；切实将中小企业发展与区域经济发展结合起来，打造中小企业发展集群。（3）要制定丝绸之路经济带新疆核心区建设产业引导发展目录及细则，增强产业引导，加大支持企业的力度，在承接内地优势产业的基础上增强产业集聚度，特别是要大力促进本土企业发展成长，增强内源经济增长能力，着力构建现代化产业体系。（4）注重增强满足新疆周边国家市场刚性需求的企业发展活力，支持主导产业和企业大力开拓疆内、内地及新疆周边国家市场，切实改变“两头在外、大进大出”的资源型经济难以助推新疆经济持久发展的不利局面，真正实现以“新疆制造”与现代物流相结合的经济增长。（5）要注重改变目前社会资本投入不足的困境，加大支持企业投资发展力度，扩大非公有制资本投资领域，基础设施领域、社会事业领域和发展现代服务业均应有非公有制经济体的参与。（6）支持以解决和扩大就业为目标的劳动密集型产业和企业的发展壮大，注重创造企业经济效益和社会效益的最佳平衡点。

（二）以人才为支撑——建立人才高地，培养专业人才，引进紧缺人才

构建丝绸之路经济带核心区必须以构建丝绸之路经济带人才核心区为支撑，大力建设中国西部人才高地。（1）人才高地建设的关键在体制机制，而体制机制的活力来自改革创新，创新人才工作机制发挥人才最大绩效。（2）增强人才政策开放度，加快形成具有区域竞争优势的人才制度优势，构建人才集聚高地。新疆的人才发展难点不仅是需要更多数量、更多领域的高层次尖端人才，而且也需要更多数量、更加稳定的建设新疆的实用人才，应建立不同渠道、不同方式、不同使用的人才构成体系。（3）创新人才流动，增强各领域人才高效能配置。以提高专业水平和创新能力为核心，以高层次人才和紧缺人才为建设重点，培养一批各个专业技术领域的领军人物，引进一批重点行业紧缺急需高技能人才，集聚一大批创新能力强、在疆内居领先地位和示范作用、具有一定国内竞争力的各行业高素质专业人才，使天山北坡经济带成为新疆人才集聚度、人才素质和人才效能最高的地区。（4）为适应对内对外开放发展要求，抓紧各领域、各行业紧缺人才的引进和培养，大力实施新疆外经、外贸、外语人才开发计划，努力建设一支了解周边国家政治、经济政策和民族风俗习惯，精通国际贸易规则和惯例，熟练应用周边国家语言的高素质、复合型的外经、外贸、外语人才队伍，努力提升相关专业人才在扩大出口、增强对外贸易、对外交流、对外合作、境外投资、国际法律等方面的实际应对能力。

（三）以政府为助推器——高层推动，改革创新，政策支撑

丝绸之路经济带新疆核心区建设的有效推动必须以政府的高效服务和高效运转为助推器。（1）丝绸之路经济带核心区战略目标的实现以及政策措施的高效执行和有效落实离不开国家高层推动。鉴于新疆独特发展的背景和发展现状以及新疆周边国家的背景、发展现状和趋势，新疆核心区战略的关键问题和突破性作为仍在一定程度上需要依靠高层推动，期许已久的重大战略项目落实和政策措施的出台必须在国家的推动下才能实现。因此，新疆应不断加强与中央政府的沟通，依靠中央政府推动落实发展战略。（2）政府应以改革创新、锐意进取为动力，在发展理念、发展思路上有突破，要切实在顶层设计、推进政府职能转变、强化财税体制改革、推进投融资改革、推动生态文明建设等方面推出系列重大改革举措。要加大政府机构改革，创新行政审批运作方式和运行机制，以新观念、新思路、新视角在科技创新、政府行政管理、投融资体制、劳动用工、金融财税政策、企业发展等方面做出突破和创新。（3）加强政策支持力度，积极推动落实。宏观战略的有效支撑来源于科学的政策决策。政府应以战略眼光主动作为，超前谋划，科学定位，强化沟通，有效衔接，促进落实，多领域、多层次、全方位争取上级政府部门政策与资金支持，将更多有利于自我发展的政策措施纳入更高层次的战略和规划，为本地区创新制定出有利于本地发展的政策。进而全面落实现有政策，要用好、用准、用透现有政策，发挥政策最大效益。

注释：

①“五通”是指政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。

②“五中心”是指区域性交通枢纽中心、区域性商贸物流中心、区域性金融中心、区域性文化科教中心、区域性医疗服务中心；“三基地”是指国家大型油气生产加工和储备基地、大型煤炭煤电煤化工基地、大型风电基地；“三通道”是指能源、交通、通信大通道；“十大进出口产业集聚区”是指机械装备、轻工产品、纺织服装、建材、化工、金属制品、信息服务、进出口油气加工、进口矿产加工及农林牧加工等。

③④⑤数据来源：新疆维吾尔自治区发展和改革委员会内部统计资料。

⑥“渝新欧”：是指重庆至欧洲的国际铁路大通道。

“渝”指重庆，是欧亚大陆桥的新起点，“新”指

新疆阿拉山口，“欧”指欧洲，合称“渝新欧”。

⑦“蓉新欧”：是指成都至欧洲的国际铁路大通道。

“蓉”指成都，“新”指新疆，“欧”指欧洲，合称 “蓉

新欧”。

参考文献：

[1]王宏丽.立足实际，应对挑战，科学筹谋丝路新战略[J].克拉玛依学刊，2015（5）.

[2]杜鹰.对新疆经济发展的几点思考[J].新疆社会科学，2015（6）.

[3]王宏丽.以“新疆制造”夯实丝绸之路经济带核心区战略建设[N].新疆日报，2014-11-12.

[4]赵妍.“丝绸之路经济带”战略构想与新疆发展[J]. 人民论坛，2014（32）.

[5]李雪梅，闫海龙，王伯礼.丝绸之路经济带：新疆的布局和策略[J].开放导报，2014（2）.