新型城镇化背景下国内外“城中村”改造治理比较研究

唐 琼,禹 航

(中共湖南省委党校 经济社会发展研究中心，长沙 410006)

新型城镇化背景下国内外“城中村”改造治理比较研究

唐 琼,禹 航

(中共湖南省委党校 经济社会发展研究中心，长沙 410006)

“城中村”是城市快速发展中的产物，由“城中村”引起的一系列社会问题俨然成为了一座城市良好发展的“障碍”，随着此类问题的不断积压，加上这几年城乡之间的二元矛盾越来越突出，“城中村”治理成为了当前亟需研究的现实问题。本文从“新型城镇化”“城中村”概念出发，结合国内外的改造经验，联系社会实际，提出比较切实可行的改造建议。

新型城镇化；“城中村”治理；改造实践

随着新型城镇化的推进，国家征用了城市周边大面积农村土地作为城市建设用地，使得城市规模飞速扩张，但有些地方完成了土地城镇化，当地的人口和生活方式并没有得到相应的城镇化。这带来了一系列社会问题：人口杂乱，滞后的城市规划，基础设施不完善，居住环境质量不高，土地使用存在诸多产权问题等。关于“强拆”等新闻屡屡出现在我们视野中，使得一部分群众对政府的工作产生了不信任，这是中国城市版图迅速扩张所产生的城乡矛盾，这种矛盾的具体表现便是当下越来越突出的“城中村”问题。

一、新型城镇化与“城中村”的内涵界定

(一)新型城镇化与城中村的概念界定及表现形式

新型城镇化的主要特征在于城乡统筹，城乡一体，城乡互动，资源集约，生态宜居，发展和谐；“绿水青山就是金山银山”，面向整个农村，以农村居民的利益为基本出发点，不以生态环境和农业粮食生产作为发展成本，以城乡公共设施的一体化和社会福利的均衡化作为核心，推动社会经济的发展，实现共同富裕。

城乡结构方面。破除城乡二元结构，建立健全城镇化发展体制机制，利用工业对农业，城市对乡村的促进作用，推动城乡一体化，形成工农互惠的城乡关系，让广大的农村居民积极平等地参加现代化建设、共享现代化所带来的社会福利，对现有的农业经营体系进行创新。

城市建设方面。以提升城市的品质内涵为主旨，改变过去单纯追求城市规模的错误思路，关注人们对城市高质量生活环境和多样化生活方式的需求，真正使得我们的城镇可以成为促进居民素质、文化、技能、思想全面发展的人居之所。

土地制度方面。以保障我国粮食安全为第一目标，坚持走集约化道路，对土地高效利用，让“看不见的手”积极发挥作用，促使房价回归理性，加快土地制度的改革及时完善其相应的配套措施。

产业支撑方面。主要表现为政府主动出台产业政策法律法规并不断完善，根据当地的具体情况和市场需求，对主导产品进行大力扶持，对弱质产业进行适当保护，对衰退产业进行积极调整。

中国特色新型城镇化的主要目标在于实现“人的城镇化”，本质上是一个追求城乡一体化和城乡统筹发展的过程。也就是说，打破城乡二元结构这种存在已久且不和谐的关系，构建城乡一体社会保障体系，是实现以人为核心的新型城镇化的首要条件。

(二)城中村的概念界定及表现形式

在早期研究中，“城中村”指在城市化的进程中，农村村落的农村居民由于自己所拥有的全部或者大部分的土地被政府所征用，转为城市居民后仍居住在原村落，进而演变成的居民区，因此也被称为“城市里的乡村”；随着更深入的研究，现在更普遍地将“城中村”定义为：在城市总体的规划区中，农业用地已经几乎不占用地分配，在主要指标上如居民生存方式、职业结构已经向城市社区完成了转变，但在思想素质上仍缺乏城市社区内涵特征的村落[1]。因此，“城中村”是乡村地区“城市化滞后”的具体产物，具有农村和城市两重特性，是城市化进程中的“过渡形态”。一系列的社会问题必然会因为它特殊的现象和地位而发生，它的主要表现为：

1.“城中村”主要由流动人口、村民、市民三方面构成，人口来源杂乱，治安形势严峻。

2.由于拆迁整治共识难以达成，“私建房”“违章房”现象集中，极大影响了城市形象。

3.卫生条件极为落后，公共设施水平低。杂乱无章的管线、不完善的排污排水系统、乱堆的垃圾、狭窄的街道不能满足急救、消防的要求，居住环境质量差。

4.“城中村”土地是以村集体所有制为主要特征的，经常与城市管理体制发生冲突。权限不明，多头管理问题突出，商业用地、宅基地、工业用地之间管理权错综复杂，非法倒卖、转让、出租现象屡见不鲜。

二、国内外新型城镇化的“城中村”改造治理实例

(一)国外典型城市“城中村”的改造实例

“城中村”这一概念在国外并不存在，但是自主性居住区(self-help housing)如贫民窟与我国的“城中村”具有一定的相似性，被国内学者在“城中村”对比研究中广泛应用。自主性居住区的本质在于：社区的房屋、基础设施、社会管理等配套都由居民自己提供，政府不进行资金和行政投入[2]，与其他城市社区在空间和社会经济活动上隔离，难以被主流社会所认同。

1.铲除贫民窟，代表城市：纽约、芝加哥、曼彻斯特

二战以后，欧美国家的主要城市曾开展过大规模的贫民窟清理运动，即推倒占用城市土地资源的贫民窟，将居民转移到城市或者驱逐到其他地区，然后用能够提供高额税收的项目如房地产进行开发。然而这种做法只不过是把贫民窟转移到了其他地区，被铲除贫民窟城市的治安环境城市形象变好了，但是贫民窟存在的本质问题并没有得到解决，且这种做法缺乏人文关怀，引发不同立场和角度的深刻反思。

2.政府重新安置，代表城市：巴黎、德里、加尔各答

政府直接出资建房将贫民从贫民窟中转移，这种方式被国外许多国家所实施过，且与我国的“棚户区改造”相类似。但是这种看似比较迎合贫民利益的方案却也带来了比较多的问题：由于政府建房的社区环境比贫民窟好得多，房屋的租住权被一些住户变卖给其他需要城市住房的人从而直接得到一笔现金，再到其他的贫民窟中生活；新居民不愿意或没有能力去承担公共设施和公共服务的管理费，或政府建房后相应的配套基础设施并没有建造，居民素质不高，使得社区渐渐的成为了一座新的贫民窟。

3.政府对贫民区环境改造，代表城市：孟买

与“铲除贫民窟”和“政府重新安置”相比，对贫民区环境进行改造的经济性使其成为国外解决贫民窟问题中实施得最为普遍有效的方案。

在众多对贫民区改造的方式中，孟买的贫民区措施具有代表性[3]。上个世纪90年代初，通过世界银行资助的一个“贫民窟升级”计划使得两万个孟买的贫民窟家庭享受到了基本的生活服务和使用土地的权利。印度“全国贫民窟居民联合会”与“促进地区资源中心协会”一同与孟买地方政府协商，使得1000多家住户配备了新的卫生设施，并为贫民窟地区提供了300套公共厕所，更重要的是，这个计划带动了孟买周边区域的贫民窟居民自发地配合政府工作，对所居住地区的环境进行改造。

由印度中央政府带头的，为贫民区居民提供如道路、供水、公厕、公交、排污等基本的公共服务的方案，已经在孟买地区施行了近30年。对贫民窟内互联网进行普及，设立商店，支付电费、水费和财产税，帮助申请许可证、执照和登记、发放出生或死亡证和抚养证，对财产进行估价等等进一步改造方案正在实施。目前印度正在对以社区为主体的“基础设施财务基金”进行试行，宗旨是为促进扩大住房和公共设施项目的建设提供政策和物质支持。

4.多主体参与整治，代表城市：韩国

韩国在1983年，引进了“联合国重建计划”，用于解决城市中出现的“贫民区”问题，其社区、私人部门、居民多主体参与整治计划的方案十分具有特色。主要做法是：制定最低住房标准，承认居民在社区及社区发展中的民主权利，鼓励居民积极参与社区建设，同时还制定了鼓励非政府组织 NGO、房地产开发企业参与社区建设的政策。在这些政策的基础上，通过政府发起和引导，低收入居住区、贫民窟、非法聚集居住区的居民及房地产开发商、NGO 等积极参与社区建设，实施有效的市地整理，使国家、社区、社区居民及企业等多方受益。[4]

5.国外“城中村”的改造经验

城市化进程中，我国“城中村”问题受到城市地域、政策、历史等多方面因素的影响，成多样化趋势，国外不同城市丰富的“城中村”改造经验值得我们借鉴。

一是强制性地清理“贫民窟”往往会造成更大的社会问题，同时，所有的城市对待“贫民窟”(“城中村”)现象都有一个从忽视到重视，从排斥到接受的过程，整体上是一个进步过程。

二是政府立法扶持房屋建设，提供租金补贴。城市外来人员一般经历从租住“廉价房屋”到收购住房，最终成为城市居民的过程。“城中村”逐步纳入城市规划，引入开发商等市场手段进行开发改造。

三是政府的各部门统筹规划，鼓励多主体参与改造“城中村”，主动对居民的生活条件进行改善，对社区的基础设施进行检查完善，同时积极为贫困人口寻找就业渠道。

(二)国内“城中村”的改造实践

中国城市扩张速度快，但农村集体所有制仍被大量地区所保留，“都市里的村庄”成为了城市管理上的“盲点”，对城市的可持续发展、有限土地的集约利用造成了很大的障碍。在我国，地方政府也根据自身的发展特点进行了一些改造实践。

1.广州市:村集体(村民)主导的“城中村”改造

广州市政府对于“城中村”问题所坚持的两个基本原则为“市政府不直接投资”和“不进行商业性房地产开发”，采取“政府引导，村民自行开发”的改造思路。村委会和村民是主体，决定自己的改造方案，改造的资金一般通过村集体和村民个人自筹，政府仅提供配套资金，补偿方式据实而定。[5]

在广州市的“城中村”改造方案中，体制方面最明显的特点在于乡村转变为居委会，村民转变成了市民，村集体经济组织转变成了股份公司，这使得村民的身份发生了改变，由被动身份转变为了主动身份，大大地调动了村民参与改造的积极性，占主导地位的村集体将获得改造的最终大部分收益，政府在整个改造过程中扮演着“裁判”的角色，将更多的时间和精力放在加强对改造过程中违规现象的监管上[6]。但是，以村集体为主导的改造也遇到了诸多实际问题：房地产商被排斥到投资的主体之外，改造所需要的巨额资金对于村集体来说无疑是一个考验；“城中村”改造是一个极其复杂的工程，一般的居委会很难具有如此高的组织协调能力和经营管理水平；政府对“城中村”的补偿难免分配不均，造成村民的不满，使得改造方案的实施受到影响。

2.珠海市:市场主导的“城中村”改造

珠海市的“城中村”改造，市政府并没有直接投入任何资金，而是巧用市场这只“看不见”的手，利用竞争机制，引入开发商的投资对旧村进行改造。政府以引导为主，通过制定规划、政策在改造过程中扮演“教练”的角色。

珠海市“城中村”改造成功的第一个关键点是利用优惠政策吸引房地产开发商进行投资，如“拆一免二至三”政策，开发商依据不同村落的拆迁量和区位，开发商每拆1平方米的房屋建筑面积，可免交2至3平方米建筑面积的地价，并减免相应的消防费等，这项政策使得开发商25%以上的合理利润得到保证。另一个关键环节在于对旧居民的拆迁补偿，政府对居民所拥有的房屋在拆迁时根据年份以1:1到1:1.2的比例进行面积补偿，开发商对拆迁期间村民的安置费和出租房屋收入进行补偿，极大地调动村民配合“城中村”改造工作的积极性。

政府投入少，征迁群众的利益得到很好的维护，开发商团队的协调能力强，管理水平专业等是市场主导型的“城中村”改造的主要优势，但是它同样存在一些“短板”，如：对开发商过度依赖，而开发商的理念在于追求利益的最大化，往往会与政府要求的房屋条件打“擦边球”，对居住环境质量造成影响；从整体上看，被动地去接受开发商和政府所制定的政策和改造计划是征迁的群众的唯一选择，这使得一部分群众的利益诉求受到怠慢，容易滋生不满情绪；若开发商的改造不负责任或由于其他原因导致改造不符合标准而失败，政府将会左右为难，对其形象造成严重影响。

三、新型城镇化进程中“城中村”的改造建议

新型城镇化背景下的“城中村”改造成功后城市巨大的发展空间和潜力，是城市经济、文化、环境、体制、形象得到飞跃的“跳板”，如何化“绊脚石”为“垫脚石”，是对政府行政能力的考验。对于“城中村”改造，不管什么样的方案，其出发点都应该是城市的持续稳定发展和村民合法权益的保障。政府在规划时应该利用城市的地理条件、发展状况、风俗文化、城市定位等特点进行“量体裁衣”。村民在改造之后基本的居住、就业、社会保障以及与城市居民享受相同的发展权利等问题同样值得关注的。针对我国“城中村”的现状，从整体上提出以下几点建议。

(一)强调政府、城市和原村民的“三赢”

以公平、持续发展为核心强调社会效益，经济上以可持续经营和土地资产经营为主，效用上与城市的规划和发展相协调，着重改善环境质量，保护和弘扬有特色的地方文化。以“三赢”为目标，积极地对已形成的“城中村”进行改造，使得政府、群众、投资商三方的平衡关系得到好的处理。实施拆迁安置工作时，放在首位的是广大群众的利益，因此，建立健全的法律法规是政府的一个重要职责。

(二)对“城中村”改造提前规划，分步实施

通过各级政府的政策，由原村民，村集体经济实体共同协商、参与、实践是城中村改造的主要过程，它包括了制定方案和实施方案两个阶段。城市化进程加快是当今中国城镇化的趋势，及早地规划城市建设，提前安排人员转移，可以很好地降低“城中村”改造所需要的成本。

(三)增强城市的包容性

“城中村”虽然一定程度上阻碍了城市的发展，但是对于较大的城市来说，它也是吸纳外来人口的重要场所。若“城中村”改造欠妥，会影响外来人口的安置，进而引发社会问题。“城中村”改造需要从不同方面协调外来人口和原住民之间的关系，提高城市的包容性，如完善城乡规划体系、促进农村居民进城、完善城乡管理机制、发挥政府以外的其他社会组织的作用，尤其是监督和辅助政府的工作，重视自上而下的改革。

[1]高峰，董晓峰，侯典安，等．国内城中村研究综述[J]．现代城市研究，2006(7)：20-24.

[2]Zhang J, Wu F.China’s Changing Economic Governance: Administrative Annexation and the Reorganization of Local Governments in the Yangtze River Delta [J].Regional Studies,2006(1): 3-21.

[3]王英．印度城市居住贫困及其贫民窟治理：以孟买为例[J]．国际城市规划，2012(4)：50-57.

[4]董晶慧．国外城市贫民窟改造及其对我国的启示[J]．特区经济，2010(11)：117-118.

[5]冯健，周一星，王晓光，等．快速城市化地区城乡关系协调研究：以广州市“城中村”改造为例[J]．城市规划，2004(3)：30-38.

[6]陈颖颖．我国城中村改造实践模式比较[J]．中国行政管理，2012(8)：127-128．

(责任编辑 许峻)

Comparative Study of Renovation Management of “Village in the City” at Home and Abroad under the Background of New Urbanization

TANG Qiong, YU Hang

(Hunan School of Administration, Party School of Hunan Provincial Committee of CPC, Changsha 410006, China)

“Village in the city” is a product during the fast urban development. A series of social problems caused by the “village in the city” have become a “obstacle” of the city’s good development. With the continuous backlog of these problems, the dualistic contradictions between urban and rural areas are more and more prominent these years. So, governance of the “village in the city” has become the current practical problems in an urgent need of research.This paper, starting from the concepts of the “new urbanization” and “urban villages” , combined with the reform experience at home and abroad, connecting the social reality, puts forward a more practical modification proposal.

new urbanization; governance of the “village in the city”; reforming practice

2016-11-28

湖南省哲学社会科学基金项目“湖南新型城镇化进程中的‘城中村’治理研究”(15YBA369);国家社科基金青年项目“新型城镇化过程中城乡户籍制度同步改革问题研究”(16CJL025)

唐琼(1983—)，女，湖南邵阳人，博士，中共湖南省委党校经济社会发展研究中心副教授，主要研究方向：经济管理。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2017.01.008

F299.2

A

1008-3715(2017)01-0035-04