加拿大大学评议会制度探究

穆念红

摘要：加拿大大学评议会经历了体制借鉴、本土融合、改革修正的发展阶段，在组织规模、成员构成、组织架构、会议制度、议事规程等方面形成了完善的制度安排，显现出职能广泛、成员多样、注重培训、权力渗透等特色。未来发展上，加拿大评议会将专注自身评估和监督，加强治理角色和有效性审视，理顺相关工作机制，探索更加完备的治理制度。

关键词：加拿大；评议会；制度；治理

评议会（Senate）①是加拿大大学治理主体中的重要部分，是大学学术政策制定和学术事务决策的权威机构，是以教师为主导的学术共同体参与大学治理的主阵地，在提升和捍卫学术自由、促进大学教学研究及学术功能释放中发挥着不可或缺的保障作用。与其他联邦制国家有所不同，加拿大没有设立国家教育部、高等教育质量评估机构或者质量保障机制，政府将绝大部分学术质量监控权交给了大学[1]。大学享有高度的学术自治，能自行推动内部学术组织和相关机制的改革，而很少受校外因素的驱动影响，这为探究加拿大大学评议会制度的改革和发展、挖掘其成熟经验和有效做法提供了良好的研究条件。

一、加拿大大学评议会制度的历史沿革

评议会作为大学职能部门的出现可以追溯到19世纪上半叶，随着一批大学的建立和兴起，出于保证教学工作有序进行的目的，一些大学在董事会授权下，设置了包括教师和行政人员的评议会，对学术事务、学生管理、学位授予等进行常规管理。从总体看，早期评议会已经有了组织的基本雏形，不过，人员构成单一，缺乏清晰的管理框架和原则，尤其是没有对董事会和评议会的权限进行明确的划分。1906年，费拉菲尔委员会（Flavelle Commission）提交的《多伦多大学草案》（A draft University of Toronto Act）被公认为正式确立评议会作为大学治理结构重要一极的标志。费拉菲尔委员会对大学内外部治理的边界问题进行评估调查后，借鉴英美管理体制经验，结合本国大学治理实际，将大学治理权威委派给主要由政府任命的威望人士组成的董事会，同时，保留主要由资深学者和学术管理人员构成的评议会，并在两者之间实施分权制度，董事会被定位为大学最高管理决策机构，评议会则为大学最高学术管理机构，这种明确的管理结构很快通过安大略省政府的批准并在上世纪50年代被西部新建大学采纳。[2] 随后，逐步发展成为加拿大最具共识的两院制（bicameral）治理模式②。

20世纪60年代，评议会制度进入改革分水岭阶段。这一时期，受民主思潮兴起的影响，教师和学生权利意识高涨，强烈要求扩大在大学治理中的参与角色并增强治理信息的公开和透明。1966年，加拿大大学联盟（AUCC）、加拿大大学教师联合会（CAUT）共同建立达夫-伯达夫委员会（Duff-Berdahl Commission），对大学的组织架构和治理实践展开了审查和评价。提交的报告提出三点主要建议：一是在坚持两院制治理模式的基础上，评议会应集中注意力扮演好教育政策制定中的“指挥角色”，日常的管理事务应留给校长和其他管理人员；二是扩大参与治理的群体，在董事会中增加教师代表席位，给予学生在评议会中的发言权，同时增强董事会和评议会的沟通协作；三是要求整个治理过程更加公开、透明。这份报告在当时引起巨大反响，促使大学达成了更广泛的共识，即大学应该相对自治并在共同治理（shared governance）机制中发展运行[3]。报告还推动大学在内部治理改革上迈开了跨越性的一步，几乎所有大学都在此后修改了治理结构，包括扩大评议会成员中的教师和学生代表数量。比如学生占评议会的比例从1955年的少于1%上升至1975年的14%，教师比例与其基本持平；决策过程的透明度也得到大幅提高，1967年，大学评议会没有对外开放会议，而到70年代初，大多数大学评议会会议向公众开放。[4]多伦多大学在这一时期放弃了两院制，转而采用一院制治理模式。

20世纪70年代后，加拿大经济持续低迷，政府的预算削减政策刺激了教师联盟的发展，大量教师走向联合，至 90年代，教师联盟和校方达成了契约式协议，内容涉及与教师利益密切相关的工资、晋级、工作量、工作环境等方面[5]，这使得校方在决策前，不得不增加对教师联盟意见的考虑。如果治理改革进程表示一次建立平衡的决策参与形式的尝试，那么教师联盟无疑转变了这种平衡。[6]评议会不再是教师利益的唯一代言机构。1993年，加拿大大学治理独立研究小组（ISGUG）在回应这一现象时，表示支持教师联盟在学术治理中的积极角色并认为他们能够增加评议会的重要性。事实上，教师联盟的发展和壮大给评议会的权力带来了挑战，促使评议会制度进一步修正，尤其是曾经属于学术政策范围的调任、终生制、晋升政策，成了共享权力的组成部分（共享权利由董事会最终解释）而不再是评议会的专属权力。[7]

从发展脉络上看，加拿大评议会沿袭了盎格鲁—撒克逊大学模式的自治传统，借鉴了英美管理体制的精髓，在社会、政治、经济发展的影响和大学内部以教师为代表的学术力量的权力博弈中，建立了适合本国治理实践的评议会制度，并在不断的调整改良中趋向成熟，有效巩固了评议会在学术治理中的作用和职责。

二、现行的加拿大大学评议会制度

加拿大大学为评议会各项政策的顺利制定和会议的正常开展提供了清晰、可操作的法制保障，几乎每所大学都在章程中对评议会的性质、地位等进行了规范说明，同时，评议会还根据各自需要制定了相应的规章细则，将组织规模和成员构成、权利和义务、内部结构、会议制度、议事规程等事项一一纳入其中，保证每项工作的开展都能有条不紊、有章可循。

（一）评议会规模及成员构成

加拿大大学评议会平均有77名成员，不过，不同性质、类别的大学在评议会规模上还是存在很大差异。在传统的研究型大学、相对古老的大学中，一般评议会规模较大且显笨重，位列加拿大前15的研究型大学中，一半以上的大学评议会规模都超过100人；相比之下，规模较小的大学、年轻的大学尤其是近十年来获得大学资格的新立大学，通常评议会人数少于50人。评议会成员平均年龄为48岁，大部分在45～64岁之间，3/4的教师成员年龄在45岁以上。评议会成员包括学术人员、高级管理人员、当然成员、学生代表、校友代表以及董事会中的少数成员等。2010-2011年加拿大全国性评议会调查数据显示③：评议会成员构成中，48%为教师成员（不含拥有管理职务的教师，比如主任、副校长或校长），23%为高级管理人员（含校长、副校长、教务长、其他高级管理者），且其中的绝大部分还是拥有投票表决权的当然成员，16%为学生。值得注意的是，一些资深的学术管理人员几乎一直持有学术任命，因此，学术成员的实际占比已经超过70%，保障了评议会中学术力量的主导性作用；政府代表非常有限，仅占0.2%（见表1）。[8]

（二）评议会成员的遴选、退出及资格撤销

一般情况下，教师代表从各个院系中选举，学生代表、校友代表等从学生会、工会联盟、协会中选举产生，非学术人员普遍由评议会秘书处通过直接选举和公开选举的方式产生，还有一些凭借他们的当然成员身份获得入选资格。学生的任期多为1年，其他成员的任期通常在2～3年。任期持续时间不尽相同，一些大学规定最多只能连任2～3届，不过，大部分院校并不限制连任次数。评议会成员在一定情况下，可依据大学的规定选择退出或暂时离开。女王大学（Queen's University）规定，如果成员连续6个月离开学校，就可以提请退出，选举机构会依程序选择替补人员完成离任者剩余的岗位期限；如果成员因家人、医疗、休假等原因，需要离开6个月以上，又希望保留成员身份的，需提前联系秘书处以便对资格保留问题进行讨论和安排。但是，如果成员受到了加拿大刑法指控、毒品管制和药物法的起诉或者违反了校内禁令等，秘书处核查确认后报告评议会主席，主席有权签发撤销通知，强制取消该成员的资格。[9]

（三）组织结构

评议会管理校内所有学术事务，包括政策建议、行动计划、问题处理等。随着学术事务的日益繁杂，加之不断涌现的争议性问题都需要及时地讨论解决，为提高治理成效，评议会通常会细化事务，然后分门别类地委派下去，由不同的常设委员会（Standing committees）具体承担。近年来，常设委员会结构进行了重大变革，两院制治理模式下的常设委员会数量从1～26个不等，平均11个，形成鲜明对比的是，一院制治理模式下的常设委员会数量非常少，一般只有2～5个。[10]常设委员会作为评议会的咨询建议机构，对评议会负责，行使评议会赋予的管理权限，比如接收、审议相关工作报告和成员提出的各类意见，处理所辖事务内的争议，在评议会闭会期间代其处理事务，定期向评议会通告工作安排表和进度报告并提交书面年度报告。大多数评议会都有执行委员会、控制委员会、招聘委员会、财务委员会、学术政策委员会等若干个不同职能的常设委员会，也有大学依据特别情况设置特殊委员会（Special Committees），或依次建立下属委员会（Subcommittees），负责诸如学生权利咨询、学生纪律和申诉处理、教师申诉仲裁、知识产权处理、研究失当行为调查等。[11]委员会主席一般由校长或者分管副校长担任，委员则由评议会选举产生，成员构成与评议会基本等同。

（四）会议制度

评议会设置有主席，副主席职位，主席负责召开会议并有权参加所属委员会的会议，主席不在时，副主席代其行使职权；此外，还设秘书一职，负责会议日程准备、日常工作记录、研究材料的收集和分发等。评议会大会通常有常规会议（Regular Meetings）和特殊会议（Special Meetings）两种类型，一般每学年召开4～12次常规会议，平均9次。[12]会前，秘书处会将会议通知、日程安排和背景材料在规定日期内通过邮寄或邮件形式送至每一位评议会成员，并将这些信息提前向公众开放，以便大家知晓和准备。如果评议会主席收到来自常设委员会的开会要求或者秘书处收到法定数量的评议会成员书面申请的会议要求，评议会主席有权召集特殊会议。常规会议和特殊会议主要包括委员会建议报告和工作计划、成员提问和辩论、表决决议等三大板块。会上，所有行动项目或报告的主体事项都要求尽可能地清晰阐明，否则，法定成员代表有权要求将其推迟到下一次会议进行。

（五）议事规程

评议会议事规程依照细则由下至上，逐层进行。首先，评议会成员向秘书处递交书面意见，秘书处负责将其转发分管委员会处理。任何一个委员会，收到意见书后，都要经常性地举行公开听证会，就汇总后的意见与师生集体讨论。执行委员会有权接收、审议所有委员会的报告和建议文本，并召开听证会，对涉及的问题进行充分地辩论，最后形成的结论文本由秘书处转递评议会成员查阅，执行委员会在评议会大会上汇报报告并陈述意见，全体成员对报告内容和决议进行辩论、审议后投票表决，一般三分之二的成员数量为法定有效人数。除了极少数涉及学生惩处、产权交易等信息的特殊辩论被评议会中的大多数成员投票认为确实不便公开举行外，通常情况下，评议会和下属委员会的重要辩论都会通过学校闭路电视或社区有线电视对外开放[13]，便于校内外人士随时了解、检查和监督，防范和杜绝大学行为失范以及决策偏差。

三、加拿大大学评议会制度评析

（一）治理角色多重，职权广泛深入

加拿大大学评议会是一个大家就重要且棘手的问题进行激烈辩论的交流论坛[14]。通过这个论坛，评议会成员扮演利益代表、政策咨询、决策制定、关系协调、治理参与等多重角色，发挥着促进学术繁荣、实现学术治理的价值。与此相应，评议会被赋予了大量的职能权限，加拿大大学几乎都在相应的细则条款里对评议会的职能权限进行了法律形式的认定。从总体上看，评议会职能权限集中体现在决定权、审查权和建议权三大方面，评议会可以决定教学安排、课程设置、考试制度、学位授予、学术计划、程序制定等政策的批准，审查和监督大学内部所有学术事务决策和项目计划，还可以在大学建设规划、院系所等学术中心或机构的建立和关闭、教员调任、晋级、终生制、解除等与大学发展相关的事项上向董事会提出建议。需要指出的是，评议会的学术决策权通常不受董事会的干预，提出的政策建议作为董事会决策的主要来源，董事会在处理院系调整、教员调任等事项时，会事先征求评议会的意见。近十年，加拿大评议会的职能权限进一步扩大，除传统的管理相关学术事务的职能外，在年度预算和资源配置、大学战略计划、大学提升、研究政策方面的正式职能也得到不同程度的体现和拓展。[15]可以说，评议会的职权已渗入到了大学审查、决议、建议、计划、保障等重点环节，强化了评议会在大学治理中的角色和地位。

（二）成员代表多样，评议会有效性遭遇质疑尴尬

每一个利益相关者带给大学的资源都是不可替代的，排斥任何一个都不利于大学的发展，是不明智的。任何一所追求卓越的大学，能否在决策活动中根据利益相关者的性质，通过契约性关系设计，提供利益整合渠道和民主决策机制，有效达成大学目标，是保证大学良性运行的重要制度条件。[16]学术事务关系到每一位大学成员的利益，作为学术事务处理的法定机构，加拿大评议会注重大学共同治理理念的彰显，注重不同群体利益需求的表达，充分尊重他们在学术治理中的参与和管理作用。在治理成员的选择上，除常规的教师、学生、高级管理人员、董事会成员、校外人士外，还十分注重少数选民的代表性、多样性和公平性，比如会考虑兼职教师、兼职本科生、来自少数族裔、弱势群体、劳工、志愿者的男性代表和女性代表，还有能够反映更广泛的省、国家、国际利益的男性和女性等。[17]

评议会的相关决定和政策制度等都会经由上述成员集体讨论。不过，近年来，有些大学评议会中的当然成员兼学术人员和管理人员两重身份，可提建议，又具有投票表决权，他们的权力逐步强大，能够有效控制评议会决策。对此，曼尼托巴大学（University of Manitoba）教授菲利普·G·胡尔廷（Philip G.Hultin）指出，本应是决策制定程序一部分的评议会学术会议往往成了民主决策的粉饰[18]。评议会决策的有效性遭受质疑，加拿大一些师生对评议会开始产生悲观情绪，将服务于评议会或者下属委员会的工作视为浪费时间，甚至将评议会称为“橡皮图章”。CAUT前主席威廉·布鲁诺（William Bruneau）指责评议会中的教师成员麻木萎靡，缺乏生机活力。[19]

（三）注重成员培训，强化工作共识

近十多年来，加拿大评议会愈发重视新成员的培训工作，大多数大学评议会为新成员提供了充足的培训计划和资料，包括学术计划、培训计划安排表、大学章程、评议会规章制度、治理结构介绍、评议会和委员会组织结构及成员等。为使评议会成员对培训资料和内容有一个更加直观、积极的认识和看法，一些大学还会安排30分钟至数小时不等的新成员介绍会。培训方式则是多种多样，有小组讨论、专题介绍、正式展示、单独会谈、午餐会议等，普遍采用的方式还包括主要管理者的讲话，一般会邀请评议会主席、校长、董事会主席、副校长、委员会主席、评议会秘书等出席。培训工作为新成员清晰认知工作职责、正确定位工作角色、了解治理组织机构和决策制定程序提供了重要的学习机会，在实际工作中，为他们进一步理解和审视评议会工作做好了引导和铺垫。换句话说，在成长为更加有效的治理主体的道路上，培训工作无疑促使新成员迈出了积极的一步。[20]

（四）治理权力相互渗透又相互制衡

在加拿大，评议会代表学术权力，董事会代表行政权力，二者之间权责划分似乎十分清晰。实际上，学术权力的运用离不开行政权力的推动，同样，行政权力的发挥也需要学术权力的支持和协助，在复杂的大学事务中，两种权力相互独立，却又是相互渗透的，这在评议会人员构成、委员会人员设置上得到了最明显的体现。比如评议会及其委员会成员中都含一定数量的董事会人员、校长、分管副校长等高级管理人员，同时他们在评议会及其委员会中任当然成员，评议会还通过选择、调用成员到董事会的预算委员会、战略规划工作小组或实施小组、大学规划委员会发挥其在大学研究政策、战略规划、预算及财政分配中的角色。有些大学还设置两个联络委员会，分别在评议会和董事会授权下运行，两个委员会一年至少碰头一次，讨论共同关注的问题，包括学术课程预算规划、战略计划等等。当然，也有大学直接建立联合委员会，比如麦吉尔大学（McGill University）成立了董事会——评议会共建委员会，每年定期召开会议，讨论大学发展中的热点和难点问题、面临的挑战以及下一学年工作计划。[21]通过人员分配上的交叉渗透，评议会的角色和作用得以扩大，并和董事会在日常工作中建立起良性的权力约束和制衡机制。大学决策的制定不受单方力量的掌控，既保证了决策的科学性、民主性，也促进了治理权责的合理分享。

四、加拿大大学评议会制度的未来发展

十多年来，加拿大政府加大了对大学质量、大学责任保障机制的关注和重视，强调并支持大学对经济的反哺作用，要求大学向公众资金负责。这些趋势说明政府将在教育中运用市场机制来进行资源分配，一些省政府开始提供特定项目匹配资金，同时将资金与关键性绩效指标相结合，并增加大学的问责。资助机制变化的情况下，如何稳定学术治理地位、制定学术政策、合理地改革学术计划和学术活动、保障学术标准，这些都给评议会带来了新的治理压力。而在大学内部，决策制定程序暗含了不同成员之间的冲突和矛盾，由于评议会成员来自不同的利益群体，一些成员缺乏全局意识，存在利用成员身份为个人或者部门牟利的情况，如何引导成员克服团体忠诚问题以服务于学校整体利益，促进不同成员之间的相互理解，这是评议会工作中的难点；而变革选举机制，增加更多的年轻教员和少数群体代表，则是一项更难的改革。[22]

评议会的规模仍被视为一个问题，要求精简人员的呼声越发高涨；在评议会有效性问题上，探讨鼓励和便利民主讨论的组织和程序也将成为加拿大评议会努力改进之处。此外，评议会与教师联盟的关系也备受教育工作者的关注和重视，教师联盟的构成和角色以及与评议会之间的权威关系并没有在宪章、大学规章或其他文件中得到清晰的说明，两者之间存在模糊地带，在日常工作中，难免发生扯皮和争论。总之，在未来发展道路上，探索更加完善的制度仍是加拿大评议会的不懈追求，在这一过程中，评议会将投入更多的时间和精力到自身评估和变化发展、评议会治理角色审视、相关工作机制梳理和应变能力增强上，以在回应内外部压力时能够迅速做出更大、更复杂的决策。[23]

注释：

①有些大学也使用其他名称，比如阿尔伯塔省的大多数大学使用校务理事会（General faculties council）， 萨斯喀彻温省的大学使用大学理事会（university council）。尽管称谓有所不同，组织角色和功能却是相通的，加拿大普遍使用评议会作为通用术语，指代大学学术事务的最高决策机构。

②加拿大大学还存在其他两种治理模式：“一院制”模式（unicameral）、“多院制”模式（tri-cameral），但使用的大学较少。

③2010-2011年加拿大全国性评议会调查包括两大部分：一是针对评议会秘书以及协调和支持评议会工作的人员的调查；二是针对评议会成员的调查。除爱德华王子岛省外，来自其他省份的不同规模的公立大学实际参与调查（包括四所实行“一院制”治理模式的大学）。

参考文献：

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[9]Queen's University. Purpose and Functions of Senate [EB/OL].[2016-05-07].http：//www.queensu.ca/secretariat/senate/rules-procedure.

[11]McGill University. Committees Arising out of University Regulations.[2016-05-08]. http：//www.mcgill.ca/senate/committees of senate/committees arising from regulations.

[16]龚怡祖.漫说大学治理结构[J].复旦教育论坛，2009（3）：50.

[18]Philip G. Hultin. Towards a truly collegial way to run a university.[EB/OL]. [2015-03-03].http：//www.university affairs..ca/opinion/in-my-opinion/.

[19]Peggy Berkowitz .University senate - is it still useful？[EB/OL].（2010-11-08）.http：//www.universityaffairs.ca/news/news-article/university-senate-is-it-still-useful.

[21]McGill University. Annual Joint Board-Senate Meeting.[EB/OL].[2016-05-08].http：//www.mcgill.ca/senate/annual-joint-board-senate-meeting.

（责任编辑 陈志萍）