美国民间资金捐赠教育的政府匹配政策评价及启示

冯涛+程宝燕

摘要：教育事业的发展需要资金的投入，民间资金的捐赠成为政府财政投入的有效补充，政府匹配民间资金的捐赠已被发达国家证明是有效的举措。美国民间资金捐赠教育的政府匹配政策的优点表现在增加捐赠人的收益、设计严密并有一定灵活性、信息化和基金会方式运作方面。中国可以在经济发达地区允许试点捐赠匹配政策，并在明确匹配比例和资金的用途、捐赠匹配管理的机构专门化和人员专业化、严格规定政府匹配的不合格条件这些方面借鉴美国的经验。

关键词：民间资金；捐赠；教育；政府匹配

一、导言

随着中国教育事业的发展，各级教育机构对资金的需求在不断提高，政府的财政投入虽然也在增加，但由于多方面因素如中西部地方政府财力有限，社会保障、基础设施等领域也需要投资等，制约了政府财政投入的力度，使得开拓新的资金来源成为教育研究领域越来越热的话题。从国际惯例来看，新的资金来源主要是提高学费、学校开展经营性活动，以及吸收民间资金的捐赠等。由于提高学费的社会影响太大，一定程度上会影响社会稳定，且中国目前的学费相对于民众收入已经处于一个不低的水平，2014年夏天部分省份提高大学学费就引起了较大的社会负面反响。[1]同时美国的情况也给了中国一个反面的例证，近年来美国学费上涨迅速，学生贷款余额已达1.2万亿美元，导致借款学生负担沉重，提供贷款的商业银行、贷款公司面临着巨大的坏账压力，政府也承担着巨大的财务风险，甚至有可能带来金融系统性风险。[2]所以，提高学费显然不是一个理想的选择。大学从事经营性活动来筹集资金是一个可能的选择，但会影响大学的教学科研，同时也不是所有的大学都有能力和基础从事此类活动，只有一些学科实力较强的老牌高校在这方面才具有一定优势，这些局限性决定了通过这个路径来筹集资金也不是普遍可行。与前两条途径相比，吸引民间资金捐赠教育则是一个不错的选择，具有以下优势：一是不会花费政府资金；二是不会增加学生负担；三是不会影响高校教学和科研的本业。

基于上述优点，这种筹集资金补贴教育的方式在我国日渐受到重视，并在政府、企业、民间机构和个人的共同努力下迅速发展起来。2015年9月19日，民政部所属的中民慈善捐助信息中心发布了《2014年度中国慈善捐助报告》，披露2014年我国境内接收国内外社会捐款捐物总额共计1042.26亿元，其中主要投向了医疗、教育和扶贫，而在教育慈善捐赠中，高校接受了绝大多数教育捐赠。从捐赠来源方面来看，个人捐赠有所下降，企业捐赠还是主流，但主要是民企。[3]2015年11月17日，教育部和财政部联合发布了《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，文中提到要引导和激励中央高校拓宽资金来源渠道，健全多元化筹资机制，两部门会对中央高校接受的社会捐赠收入进行配比，由中央高校统筹使用。[4]但和发达国家相比，目前中国无论是捐赠的绝对水平还是相对水平都还处于起步阶段，还有很大的发展空间。美国在教育捐赠方面有数百年的历史积累和发展，其教育体系中顶尖私立大学如哈佛大学从建校开始就依赖于民间资金的捐赠和社会力量的扶持，对私立大学的发展起到了巨大的推动作用。[5]

美国政府层面扶持民间资金捐赠教育的政策操作主要包括两个方面：税收减免，即对捐赠的个人减免个人所得税，对捐赠的企业减免企业所得税等；财政匹配，即政府（包括联邦政府和地方政府）财政以一定比例匹配捐赠者（包括个人、公司和基金会等主体）的捐赠资金。这两方面政策对捐赠者的影响机理是不同的。根据Holger Sieg 和 Jipeng Zhang（2012）的研究，捐赠人之所以捐赠，主要出于温暖效应（可以界定为心理收益）和经济收益，而且大部分捐赠人则是混合了这两种因素，至于这两种因素所占比重则取决于捐赠人的性格特征。[6]税收减免政策主要是满足捐赠者的经济收益，使捐赠者获得真实的资金回报；而财政匹配政策则使受赠的机构或者项目获得多一倍的资金投入，扩大了捐赠资金的使用效益，主要是满足了捐赠者的心理收益。两方面的政策各司其职，配合起来才能更好地发挥作用。

对美国税收减免政策扶持民间资金捐赠教育的研究已经比较全面和详实。张继华（2014）介绍了《国内税收法典》，规定捐赠不动产根据不同财物性质及捐赠形式采用不同的税收优惠比例，超过减税捐赠额的捐赠部分可顺延5年抵扣。遗产税与继承税也允许对慈善捐赠在税前扣除。另外政府根据捐赠主体款项使用的性质配套不同比例的资金。[7]金荣学等（2013）全面介绍了美国捐赠的税收减免制度，并和中国做了比较，提出了对中国未来税收减免制度的借鉴。[8]从美国的实践情况来看，政府的财政匹配政策效果比税收减免效果还要更好一些，一方面能吸引到更多的民间资金，另一方面还可以减少税收减免中的欺诈现象。已经有学者进行研究并证明了这一点。Catherine C.Eckel和Philip J.Grossman（2008）进行了田野实验，对比了匹配捐赠和税收抵扣的区别，结果发现，匹配捐赠相对于税收抵扣而言会带来更多的捐赠额。[9]Marsha Blumenthal， Laura Kalambokidis和Alex Turk（2012）认为美国现有的慈善捐赠税收抵扣（即将捐赠金额在应纳税所得中扣除）存在一定弊端：捐赠人虚报捐赠较为严重，而税务机构审计成本过高。他们提出采用政府匹配个人捐赠的做法，可以有效地解决捐赠人虚报捐赠和降低违规现象。并对两种方案进行了实验，结果发现政府匹配捐赠的做法确实增加了捐赠总额（即个人捐赠额加上政府匹配的数额）并降低了申报违规现象。[10]上述这些前期研究说明了政府的财政匹配政策对吸引民间资金捐赠的重要性。本文通过美国联邦政府和州政府两个层面的项目案例来介绍、分析和评价美国政府财政匹配政策对民间资金捐赠教育的作用效果和制度设计，并试着提出对中国今后相关政策的借鉴。

二、美国政府匹配民间资金捐赠教育的政策实践

美国是个财政分权制国家，联邦政府和州政府财政来自不同种类的税收，财政支出的投向也不一样，在教育领域，联邦政府资金主要投向学生资助以及全国范围内的科学研究资助等，州和地方政府资金主要负责解决本州中小学和公立大学的日常办学经费。其政府财政匹配民间资金捐赠教育的政策也分为联邦和州两级。本文选取了佛罗里达州匹配民间资金捐赠提高学生成绩项目（State Funds Provide $1 for $1 Match Incentive for Charitable Giving to Increase Student Achievement in Florida）和联邦政府匹配民间资金捐赠人文科学研究（Federal Funds Matching the Contributions to NEH-sponsored Projects）两个层面来介绍美国联邦和州一级政府匹配民间资金捐赠教育的政策，并提出对中国此类政策的建议。

（一）佛罗里达州匹配民间资金捐赠提高学生成绩项目

1.佛罗里达州匹配项目的作用效果

自从2001年以来，佛罗里达州议会已经拨款3400万美元作为匹配资金，并成功地撬动了两倍于此的民间资金投入到教育领域（由于州政府每年匹配拨款总额有限，同时要按照学区相对平均分配以照顾公平，因此最终的匹配金额和民间捐赠金额虽然名义上是1∶1比例，但通常会撬动更多的民间资金）。2015-2016学年佛罗里达州已经分配了450万美元到下属的各个学区，基本上维持了上一学年的水平。[11]

2.佛罗里达州匹配项目的制度设计

该匹配项目通过佛罗里达州教育基金会联盟（成立于1984年，是一个非营利组织，为60个地方校区的教育基金会提供服务，这60个地方校区教育基金会是它的会员）来操作，该机构每年提取政府匹配经费的5%作为管理费，不能超过这个比例，以保证该匹配项目的低成本运行。该匹配项目的条件是：民间资金必须捐赠给公立学校；捐赠资金必须用于读写能力的培养，生涯与技能教育，授课质量的改进，科学、技术、工程以及数学教育，提高升学率的举措。符合这些条件的民间资金捐赠，可以申请州政府预拨给佛罗里达州教育基金会联盟的资金进行匹配，匹配的比例是1∶1。捐赠的主体则来源广泛，包括个人、企业（如银行、移动通讯等企业）、社会团体甚至一些地方政府（如City of Hallandale、City of Hollywood、City of Pompano 等），佛罗里达州教育基金会联盟会在每年的总结报告中列出捐赠主体的名字以资鼓励。

从每年的7月1日到次年的6月30日为一个财政年度，佛罗里达州教育基金会联盟所扮演的角色不仅是一个财务代理人，同时还为地方校区的教育基金会提供技术支持，包括培训地方校区教育基金会工作人员判断是否符合项目要求，维护项目在线网站运行，开拓会员资源，管理联系人数据库等。地方学区的匹配资金按照以下原则来分配：每个学区首先分配10000美元的基础匹配金额，然后按照每个学区最新的全日制学生人数比例，计算出附加匹配金额，一般来说全日制学生人数越多，附加匹配金额越大。基础匹配金额加上附加匹配金额就是该学区最终获得的当年度最终匹配金额。在每个财政年度开始前，教育基金会联盟的人员会拜访各个地方学区，宣传这个项目，同时会举办一些培训会来培训地方学区教育基金会的工作人员来熟悉和掌握这个项目的申请、审批事宜。匹配资金必须在收到民间资金之后才能下拨，有一个在线系统来处理整个的流程，申请匹配的项目参与人需要在线提交匹配申请，经历一个同行评审过程，即A学区的捐赠资金匹配申请会被送到B学区或C学区的教育基金会的工作人员那里，由他们来负责评审。之所以采用这样的不同学区交叉同行评审制度，是因为这种项目是一种非竞争性的项目，不同学区之间没有利益冲突。捐赠资金和匹配资金的投向则是购买教学设备、帮助学生通过一些职业资格考试以及培训教师等方面。[12]

（二）联邦政府匹配民间资金捐赠国家人文科学基金项目

1.国家人文科学基金项目简介及联邦政府匹配的作用效果

国家人文科学基金项目是美国联邦政府资助人文科学研究的一个项目，通过美国国家人文科学基金会（The National Endowment for the Humanities，是一个联邦机构，成立于1965年）来实施。国家人文科学基金项目分为三种：全额资助项目，即全部经费由国家人文科学基金会拨付；联邦资金匹配项目，即申请人从个人或者组织那里获得一定数额捐赠，基金会按照1∶1的比例匹配这笔捐赠；混合项目，即申请人获得一定数额捐赠，基金会匹配这笔捐赠，除此之外，基金会再资助一定数额经费。[13]例如，某申请人从符合条件的第三方捐赠者那里获得10000美元捐款，基金会会匹配10000美元资金，除此之外，基金会再资助30000美元，这样的项目就是混合项目。联邦政府希望通过国家人文科学基金会的匹配项目和混合项目，吸引私人和企业的捐赠，以发挥杠杆效应，加大资助力度，从而获得更多更好的研究成果和推进人文科学在美国的发展。成立50年来，基金会共提供了63000项资助，超过53亿美元，其中包括25亿美元的匹配资金。[14]

2.联邦政府匹配项目的制度设计

基金会的资助主要投向机构和个人研究者。机构包括学院、大学、博物馆、图书馆等，资助的目的主要是加强学校的教与学，促进原创的研究，提供终身学习的机会，提供获得文化和教育资源的机会等。个人和组织的捐赠必须符合一定的条件，基金会才会匹配。这些条件包括：捐赠必须是货币捐赠，或者最终会转化为货币，或者来源于非现金捐赠产生的净收益。捐赠资金必须来源于非联邦性质的第三方，并且不能从受赠者那里得到回报或者补偿。捐赠人必须直接将捐赠资金转移给受赠人（项目主持人），并且捐赠资金必须在项目期间用于项目研究的支出。如果是捐赠承诺的话，则必须满足：这种承诺保证在法律上具有强制执行力的义务，捐赠资金必须在项目进行期间到位，才可以获得联邦资金的匹配。如果最终保证捐赠的资金没有到位，项目主持人必须确保从其他来源获得资金，否则联邦匹配资金将会被退回。匹配资金的申请通过网络管理系统进行。

以下情况不符合联邦资金匹配的条件：捐赠资金最初来源于联邦拨款，无论中间经过何种形式转移给了项目主持人；非现金的捐赠形式，如服务和设备，并且最终无法转化为现金；如果捐赠资金是给予参与和协助项目研究的其他个人（不包括项目主持人）和组织，除非这些资金后来转移给了项目主持人；项目进行活动中的注册费等其他收费；延迟的捐赠，如慈善年金信托等；项目主持人自己的捐赠；捐赠人从项目中获得了收益；捐赠人与项目主持人关系密切（如近亲属）。

捐赠人将资金直接捐赠给国家人文科学基金会，可以减免联邦所得税（依据《美国法典》第20卷的规定），捐赠给项目主持人则不能依据《美国法典》第20卷的规定，但可以依据《国内收入法典》获得税收减免。如果因为种种原因捐赠给项目主持人无法获得税收减免，捐赠人都可以通过直接捐赠给国家人文科学基金会来实现其税收减免的目的。[15]

三、美国联邦和州两级政府匹配民间资金捐赠教育的政策评价

美国的政府匹配教育捐赠政策实行几十年来，有效地吸引了民间资金，为公共教育事业的发展增加了经费投入，同时宣传了教育慈善事业，为更多的人和企业参与到慈善中来发挥了作用。综合来看，其优点主要体现在以下几个方面。

（一）增加了捐赠个人和企业的收益

不同的捐赠人进行捐赠，其希望获得的收益是不一样的，有的是为了经济利益，有的是为了自己的心理满足。与税收减免政策相比，政府的匹配政策进一步加大了捐赠人进行捐赠所获得的收益，更大程度地激发了他们进行捐赠的可能。自己的捐赠带来了政府同等资金的匹配，加大了投入到慈善领域的资金，使得受捐赠项目可以获得更好的发展，捐赠人可以获得更大的心理满足。除了吸引等额政府匹配资金外，捐赠人同时还可以获得税收减免，这样就获得双重收益，即心理收益和经济收益，更好地满足了捐赠人的需要。

（二）制度设计严密又有一定灵活性

美国作为一个发达国家，在政策设计前会充分论证，同时多年的政策实践经验丰富，社会政策设计水平较高。具体到教育捐赠政策方面则表现为：方方面面的各种情况考虑得比较充分，规避了各种假捐赠骗取政府资金的行为，如先进账民间资金以后政府资金才开始匹配；同时匹配经费投向，很有针对性，完全瞄准了政策设计者希望扶持的领域；资金的微观匹配和宏观分配的配合尤为合理，首先明确政府匹配的比例，但同时为了公平地照顾不同地区，佛罗里达州的项目是按照区域就读学生人数较为平均地分配，国家人文科学基金的项目则可以在全额、匹配和混合三种项目中根据具体情况合理安排资金；还有国家人文科学基金为了让捐赠人能够获得税收减免的灵活设计，都充分考虑了捐赠人的实际情况，保证了其经济利益，体现了较高的政策设计水平。

（三）信息化手段运用充分

无论是国家人文科学基金会还是佛罗里达州教育基金会联盟的政府匹配的办理，都通过基于计算机系统和网络的专门设计的系统来处理政府匹配项目的申请、评估、审批等事宜，这样信息化的处理方式便利了捐赠活动和匹配活动的效率，同时可以迅速处理和方便积累各种捐赠和匹配数据，为今后评估、反思此类项目和相关研究提供了很好的数据基础。

（四）通过低成本、高效率和专业化的基金会方式运作

国家人文科学基金项目的匹配由国家人文科学基金会运作，基金会本身就是科研项目申请受理单位，同时又负责政府资金的匹配，不会增加成本，同时由于工作的直接相关性，管理匹配事宜也比较专业和高效。佛罗里达私人捐赠提高学生成绩项目由佛罗里达州教育基金会联盟运作，每年的管理费不高于州政府匹配资金的5%，同时也培养了负责政府资金匹配的专业化管理人员，而且管理人员之间不断进行培训和交流，提升了其专业素养。

除了以上优点之外，以上两个项目也存在着可以讨论并改进的地方，具体包括：（1）匹配比例可以多样化。1∶1的匹配比例虽然明确，但仅以一种比例匹配并不一定能够适应所有的捐赠项目，可能造成资金的浪费，可以丰富匹配比例的形式，如借鉴个人所得税的累进税率，实行累进的匹配比例，即捐赠资金越高，政府匹配比例越高，这样可以起到鼓励民间资金捐赠往大额方向发展的作用，同时也可以节省匹配资金，以更大限度地发挥政府资金使用的效益，吸引更多的民间资金捐赠。（2）资金没有形成循环利用。上述两种匹配项目有一个共同的特点，即政府匹配经费在当年就全部下拨并投入使用，后续年度政府还要拨付新的经费来进行资金匹配，没有形成一个能产生固定收益的资金池，也就是说没有形成资金的循环使用，一定程度上资金使用效益不高。

四、美国政府匹配民间资金捐赠教育政策对中国的启示

吸引民间资金的政策中，减税和匹配两者缺一不可，只有搭配使用，才能最大限度地发挥出满足捐赠人各种心理收益和经济收益的功效。近年来，中国政府非常重视这个问题，已经在相关的税法和中央高校的民间资金捐赠匹配方面出台了相关政策，财政部和教育部在2009年出台了《中央级普通高校捐赠收入财政配比资金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。[16]匹配政策是由政策要素组合而成的，主要包括捐赠主体、受赠主体、捐赠形式、匹配比例、作业方式、评审机构和方式、匹配资金投向等。以下将美中两国政府匹配民间资金捐赠教育政策的政策要素集中在表1中做一比较，然后提出对中国政府匹配政策的借鉴。

（一）适当允许经济发达地方试点捐赠匹配

《暂行办法》目前只规定由中央财政匹配中央高校的民间捐赠，地方政府和地方高校都未涉及，但实际上，东部经济发达地区的地方高校都有吸引民间捐赠的土壤，既有富裕的个人，也有经济实力强大的企业，还有财力雄厚的地方政府，以及传统的捐赠文化，这几方面的基础决定了东部的地方高校实行民间资金捐赠的政府匹配很可能会收到较好的效果，并且可能为中央财政匹配中央高校探索出较多成功的经验。因此，应允许东部发达地区在立足自己地区实际情况的基础上勇于试点。美国也不是全国统一，而是各州和联邦机构自己探索，但可以在政策设计上互补，地方的成功经验反过来可以供中央和其他地方借鉴。

（二）明确匹配比例

《暂行办法》目前规定财政部会同教育部对捐赠收入总额采取分档按比例核定的方式，并综合考虑高校地理位置、财力状况等因素，逐校确定配比资金数额，没有明确规定匹配比例，这样无法给捐赠人以完全的预期，在他们捐赠的时候完全不知道政府会匹配多少资金，很可能会影响到他们的捐赠决策。美国的这两个项目匹配基本都是明确规定了匹配比例。但如果采取美国的这种做法，在当前的区域经济发展不平衡的情况下，很可能会出现东部高校吸引捐赠多、政府匹配也多的情况，就会形成富者越富、穷者越穷的结果，这无疑照顾了效率，却失去了公平。考虑到国情，可以采取中央政府和地方政府合作的方式，具体做法是东部地区地方高校捐赠完全由地方政府承担匹配经费，中央直属高校的捐赠由中央和地方政府按比例承担，中央财政低比例。另外东部地区财政状况较好，可以采用1∶1匹配的方式。在中西部则反过来，中西部地区地方高校捐赠完全由地方政府承担匹配经费，中央直属高校的捐赠由中央和地方政府按比例承担，中央财政高比例；同时中西部地区财政状况较差，可以采用节省政府匹配经费的累进比例方式。

（三）明确匹配资金的用途和民间捐赠资金一致

《暂行办法》中规定匹配资金的用途是统筹使用，优先用于资助家庭经济困难学生、支持毕业生就业、开展教学科研活动等支出，不得用于偿还债务、发放教职工工资和津补贴、日常办公经费等。这个规定比较模糊，没有明确与民间捐赠资金用于同一用途，而且实践操作中往往和捐赠资金分开使用的可能性比较大。美国的匹配制度设计是与捐赠人资金汇总用于同一用途，增大了民间捐赠资金的效果，满足了捐赠人对受赠项目的重视度，增大了民间资金的利用效率，更能吸引他们捐赠。

（四）捐赠匹配管理的机构专门化和人员专业化

长远来看，从整个社会捐赠事业的发展考虑，应建立专门负责政府匹配资金管理的非政府机构，并培养一批专门的从事捐赠管理的专业人士，这些专业人士应该具有热心慈善事业的品德，具备财务会计以及法律的专业知识，并定期开展交流和培训，以及到发达国家同类型机构去学习。今后高校也可以开设捐赠管理方向的专业硕士，为捐赠事业的发展，以及政府匹配政策的顺利运作提供坚实的人力资源基础。

（五）严格规定政府匹配的不合格条件

《暂行办法》对匹配的不合格条件已有规定，包括：捐赠收入来源必须合法，必须有利于高校的长远发展且不附带任何政治目的及其他意识形态倾向；申请配比资金的项目必须具有真实的捐赠资金来源、数额及用途，具有明确的项目名称。但还有一些模糊地带，如使用来自其他层级政府或国企的资金来捐赠中央直属高校，中央政府是否匹配？这些都可能成为套取政府匹配资金的漏洞。美国的相关政策规定非常严格和明晰，国家人文科学基金会的规定是只要资金最早来源于联邦拨款，无论中间经过何种形式转移给了项目主持人都不能匹配；捐赠人从项目中获益以及捐赠人与项目主持人关系密切的情况（如近亲属）下都不能匹配。那么从中国的情况来看，如果出现前述地方政府和国企捐赠给中央高校的情况，中央政府再进行匹配是否构成国家资金的重复投入和浪费？应出台类似规定，如只要是最初来源于国家层面的（包括中央政府、地方政府和国有企业）的资金一概不再匹配，以堵住相关漏洞。

（六）形成捐赠资金和匹配经费循环使用的运作模式

中国慈善捐赠事业起步较晚，现在还在初级阶段，民间捐赠资金和政府匹配经费都比较有限，能够循环使用的资金运作模式是比较理想的。具体来说，鼓励民间捐赠资金和政府匹配经费形成资金池即本金，但要设定最低的经费门槛（太低的本金无法形成一定规模的收益），以每年产生的收益投入一些资金需求不是很大的领域，如资助贫困学生，设立讲座教授，奖励优秀教学等，这样资金的使用效果可以在多年内显现，收益才能最大化。

中国的慈善捐赠事业近年来已经获得了巨大的发展，教育事业历来是慈善捐赠的重要领域，这需要税收减免和政府匹配两方面政策的互相配合，从而更好地撬动民间资金参与教育事业的发展。对税收减免政策的研究已经较多，并为大众所熟悉，而美国政府匹配民间资金捐赠政策的介绍，则可以弥补这方面的空缺，为中国政府匹配民间资金捐赠政策的完善提供借鉴。在本文写作的过程中，《慈善法》刚刚颁布，但遗憾的是，《慈善法》对政府匹配慈善捐赠的规定还几乎是一片空白，但一些地方已经开始在这方面进行探索。深圳市刚刚出台了政府匹配民间资金捐赠高校的政策举措，每年安排不超过5亿元的配比资金，对深圳高校接受社会捐赠收入进行匹配。在深圳办学的所有全日制普通高校都将适用这一政策。深圳的政策首先设定一个门槛，即人民币100万以上的捐赠才予以匹配，人民币100万元以上（含100万元）、5000万元以下（含5000万元）的，按照1∶1的比例配比；年度获得捐赠单笔数额在人民币5000万元以上的，超出5000万元的部分，按照1∶0.5的比例配比。[17]这更验证了本文的建议，东部发达地区可以先进行试点，待政策运行成熟后在全国推广，通过这种方式培育中国的政府匹配捐赠政策，未来也可以补充到《慈善法》的配套立法中去，切实发挥吸引民间资金捐赠的作用。

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（责任编辑 陈志萍）