警察干预家庭暴力的困境与可行性对策—以辽宁地区实证研究为基础

高 扬

(辽宁警察学院 职业教育部， 辽宁 大连 116036）

警察干预家庭暴力的困境与可行性对策—以辽宁地区实证研究为基础

高 扬

(辽宁警察学院 职业教育部， 辽宁 大连 116036）

在对辽宁地区警察干预与处置家庭暴力案件现状调查的基础上，总结警察干预与处置家暴案件的现实困境，从公安机关在机构设置等方面存在的不足、现行法律规定可操作性不强，多维联动合作维权机构缺失等方面分析困境成因，通过对其他国家和地区警察干预与处置家暴案件的比较法研究，结合辽宁地区警察一线执法现实经验，提出相应的可行性对策。

家庭暴力；操作规程；联动维权

家庭暴力作为影响正常生活秩序，破坏社会和谐的不稳定因素，已成为全球民众所关注的社会热点问题之一。家庭暴力较之其他治安案件，有暴力不断升级，持续恶行循环等特点，家庭暴力是衍生其他社会矛盾的重要缘由，是社会建设的负面因素。各国立法机关、公安司法机关、法学研究者、社会团体，经过近数十年的探索实践，制定了相关控制与防范家庭暴力的法律规定，提出了一系列颇有成效的解决对策。其中，警察，作为国家公权力的代表，介入家庭暴力案件，被称为最有效的干预途径，国内外关于警察干预家庭暴力案件的制度研究取得了一定的成就。

然而，囿于我国经济发展需要与传统观念影响等因素，我国警察在干预家暴案件时仍存在对认识不足，消极怠慢，操作无所适从等问题。2016，我国首部《反家庭暴力法》正式施行，该法对于警察干预家庭暴力的权限等问题作出了规定。本研究以辽宁地区实证研究为基础，在北中南选取铁岭、辽阳、大连三地为样本采集城市，对三地城镇及农村派出所发放调查问卷356份，回收问卷339份，其中有效问卷324份，有效率为91.01%。同时，辅以一对一深度访谈，查阅相关案卷及接处警记录，尽可能全面地了解辽宁地区警察干预家暴案件的现实状况，从中找出问题，提出对策。

一、警察干预与处置家庭暴力案件的现实困境

（一）传统观念的影响及社会性别意识的缺失，造成警察对家暴案件认识不足

自新文化运动开始，中国的女权主义逐步崛起，经过近百年的积淀，中国妇女地位已有显著提高。但是，几千年的封建思想固化的对女性主体地位的漠视，“男尊女卑，父权之上”的传统观念，依然以其末弩之势对现今社会造成些许影响。在家庭领域，“清官难断家务事”、“法不入家门”等思想导致警察在干预家暴案件时的主观倦怠。为此，本研究将调查问卷按照城镇农村各一半的比例进行发放，统计受传统文化影响较大的农村，家暴案件的案发数量和处置数量与城镇是否有所区别。

表1 辽宁各地区家庭暴力发生情况（单位：起）

从表1可以看出，铁岭、辽宁、大连三个地区的农村家暴案件的发案率均高于城镇。通过对三个地区农村派出所的走访及一对一深度访谈可知，本地家暴案件实际发案率要远高于官方统计数字，村民在家暴案件发生时选择报案的主观意愿不强，除非家暴案件造成较为严重后果。然而，从农村地区家暴案件相关案卷及接处警记录来看，即使造成较为严重后果，此类案件也多以调解解决，甚少以治安案件及刑事案件予以立案，这也侧面地反映出三个地区农村地区警察在干预家暴案件中，更容易受到传统观念的影响。

除此之外，社会性别意识的缺失，也是警察对家暴案件认识不足的原因之一。社会性别（Gender）有别于自然性别（Sex），是指社会造成的基于性别之上的思想、观念和行为模式，是后天习得的社会性角色，是由社会构建的差别即性构（genderde)[1]。社会性别作为一种法律分析手段，可以从两性关系入手发现社会关系和社会制度的根源和本质。

图1 警察对社会性别的认识状况

从图 1可以看出，三个地区均有80%左右的警察表示不清楚社会性别的具体概念。警察作为公权力和强制力的化身，不能正确对待自身的社会性别，将会无法妥善处置家庭暴力案件。

（二）对家庭暴力认识不彻底，对相关法律掌握不全面

了解家庭暴力的概念、类型、方式，是正确处理家庭暴力案件的基础。本研究选取家庭暴力方式手段这一基础问题对民警进行提问，以期调查其对家庭暴力基础知识的了解程度。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》第一条之规定，家庭暴力应包含表2所列的五种行为方式。①从表2可知，97.5%的警察认为家庭暴力应当包括殴打、捆绑、残害等行为方式，对于经济控制的方式，大多数警察认为不构成家庭暴力。警察对于家庭暴力的基础概念理解存在偏差。

表2 家庭暴力行为方式的选择

另外，由于一线警力不足，警察办理案件众多繁杂，在多起案件同时发生时，警察往往会根据其固有观念及主观经验对案件处理先后顺序做一排序。通过图2可知，在同时遇到刑事案件、治安案件、家暴案件时，警察往往会选择最后处理家暴案件，这是源于对家暴案件的重要性、危害性认识不足造成。

图2 三种案件关注程度分析

除了对于家暴案件危害性和相关理论认识不足，警察对于处理家暴案件的可依据的相关法律掌握亦不够全面。见表3。

表3 基于法律规定暴力案件处置情况

从表3可知，多数警察认为处理家庭暴力案件应依据《治安处罚法》，多数警察对于新颁布的《反家庭暴力法》有一定了解，而对于直接针对警察颁布的《辽宁省家庭暴力告诫制度实施办法》，多数警察不甚了解。见图3。

从图3可知，仅有38.5%的警察认为家庭暴力案件有必要取证，34.8%的警察认为应视情况而定，而尚有18.2%的警察认为家庭暴力案件不需要取证，这反映出警察对于处置家庭暴力案件的具体操作程序认识不清。

图3 家庭暴力案件调查取证的认识状况

（三）社会保障体系的不完善，使警察干预与处置家暴案件孤掌难鸣

家庭暴力案件具有一定的复杂性和专业性，案件当事人的请求也呈多花样趋势，为了取得处置家暴案件的良好效果，警察具体执法过程中，应当注重与其他部门的合作。

图4 通过合作处置家庭暴力案件的分布

从图4可知，警察在处置家庭暴力案件时，与其他部门有所合作，但是其中和医院合作最多，而较少与在反家暴活动中起到重要作用的妇联、法院等部门合作。与其他部门合作的缺失，使得警察在干预与处置家暴案件中孤掌难鸣，难以取得预期效果。

二、现实困境的成因分析

通过以上调研我们可知，警察作为公权力代表，无法从社会性别意识出发，有效地摒除传统观念带来的负面影响，在处理家庭暴力案件时，存在主观懈怠，将家庭暴力案件边缘化的倾向。同时，多数警察对于家庭暴力的现状、概念、类型、手段和处理家庭暴力案件时可依据的法律规定不甚了解，影响家庭暴力案件的处置效果。另外，在一线警力不足的背景下，警察在处理家庭暴力时又往往处于孤军奋战状态，这对警察处理家暴案件也造成不利影响。深究以上警察在干预与处置家庭暴力案件时存在困境的成因，大致可分为以下三点：

（一）公安系统内部在机构设置、意识培养、绩效考核等方面存在缺陷

首先，家暴案件在我国一直被认定为私人领域案件。传统观念认为，警察作为公权力的代表，在干预私权领域时应当保持一定的谦抑性。在处置家暴案件时，受公私权力制约思想及“法不入家门”等思想影响，警察处置家暴案件往往主观上难以重视。其次，基层警力不足是我国公安一线无法回避的现实问题，为了完成工作任务，一线民警日积月累地超负荷工作，在这种现实背景下，加之对家暴案件边缘化思想的影响，极大地损害了民警处置家暴案件的积极性。在刑事案件、治安案件、家暴案件同时发生时，除非家暴案件造成恶劣后果，否则民警一般会选择最后处置家暴案件。同时，因为警力短缺，使得在公安系统内部建立专门的机构、由专门人员处置家暴案件困难重重。当前基层派出所主要机构设置是服务治安、户政、出入境管理三大职能的，实践中一般将家暴案件划归为治安案件，尚没有专门部门对此类案件进行处置。最后，虽然我国很多地方性法律规定明确家暴案件应当纳入考核范畴内，但是通过对若干基层民警的一对一访谈可以得知，家暴案件绩效考核所依据的原则、范围、标准、指标权重等具体内容尚未清晰明确，使得绩效考核无从下手。

（二）现有家暴案件处置所依据的法律规定较为疏散，宣讲性大于实用性，对警察执法不具备操作指导意义

《中华人民共和国婚姻法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》、《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》等对家庭暴力的认定、类型等问题作出了规定。2015年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》的通知，加强对家庭暴力被害人的刑事司法保护。辽宁是全国反家暴行为的先行者，于2005年出台了《辽宁省预防和制止家庭暴力规定》，明确规定对于家庭暴力案件，公安机关应当立即出警、予以制止并做好调查取证工作。在此基础上，在各基层派出所设立防家庭暴力中心，将警察接受报警、投诉、求助的流程加以规范为“5个一”，把民警干预家庭暴力列入政绩考核内容。2015年10月出台的《辽宁省家庭暴力告诫制度实施办法》，对公安机关告诫制度实施的条件、家庭暴力案件现场处置基本程序等问题作出了规定。新颁布的《反家庭暴力法》则明确了警察在处置家暴案件时的具体权限。然而，现有法律规定大多过于笼统，宣讲性大于实用性，实际操作性较差，无法对基层民警处置家暴案件提供规范指导。

（三）忽视公安机关与其他部门的有效维权联动

妇女联合会、社区街道、民政部门、法院、卫生部门等都是处置家暴案件的职能部门，基层民警在处置家暴案件时，往往忽视与这些部门的有效联动。通过调研我们得知，现在实践中发生的暴力案件，当事人往往第一时间向公安部门求助，妇女联合会、信访办、工会女职工权益部等部门近年来家暴案件信访率几近于零。这导致绝大多数的家庭暴力案件都由公安机关进行处置。但是，家庭暴力案件具有一定的复杂性，处置家暴案件亦需要一定的专业知识，同时，家暴案件的处置往往需要社会其他部门提供庇护所、医疗救助等服务，基层民警在处置家暴时，往往局限于公安系统内部，对于案件的多部门有效联动等后续跟进往往不予重视。

三、解决现有困境的可行性对策

根据辽宁地区的调研情况，总结出警察干预与处置家暴案件的现实困境，深究困境的三点成因，以此提出相应的可行性对策。

（一）在现有法律基础上，进一步细化警察干预与处置家暴案件的具体权限及程序

相关法律规定就家暴问题已作出较为详尽的规定，辽宁亦制定地方性法规，阐明了警察在干预与处置家暴案件的权利与义务。然而，现行法律规定操作性不强，对于警察具体的执法程序和权限的规定尚存漏洞。尽管辽宁省各级公安机关作出设立家庭暴力中心、伤情鉴定中心、改革政绩考核机制、建立家庭暴力档案等尝试，但是这些具体操作尚未上升到制度层面加以概括确认，应对于家庭暴力伤害后果的界定、强制措施的运用等方面，打破以往的宣讲规定模式，制定具体操作规程。

我们可以参照《公安派出所执法执勤工作规范》中对治安案件现场处置的规定，结合家庭暴力案件自身的特点，按照处置时间的先后，将警察处置家庭暴力案件具体操作规程分为以下三部分内容：

1.处警准备。派出所在接到具体家暴警情后，应当立即作出反应，召集警力、准备相应警械武器、装备车辆等。在准备过程中，应当消除对家庭暴力案件的轻视态度，将其与一般家庭纠纷相区别，按照违法犯罪案件进行处理。在警力的安排上，应当安排至少两位民警出警，尽量减少辅警的参与度。在做好上述准备后，应当根据报案人的陈述等渠道，对所得案件信息进行研判，确定案件的危害程度。同时，应当保持通讯畅通，及时追踪案件发展动态，以此拟定家暴案件行动计划。

2.现场处置。警察进入家暴案件现场后，对于正在实施的家暴行为，应当及时予以制止，根据现场情况，采取相应的强制手段。应当摒除家暴案件主要以口头训诫为主的办案习惯，依据不同态势，采取徒手强制、警械强制、武器强制、使用非规定装备器材强制等手段。另外，虽然现行法律规定了警察在家暴案件中负有调查取证的义务，但是由于家暴案件的隐蔽性和警察处警的滞后性，在搜集、保全证据时，除了注重对执法记录仪的使用外，应当观察现场是否有摄像头等录像器材，并注意相关人身、财物的毁损情况。

3.事后处置。在现场处置之后，应当根据情节的严重程度，做好与刑事案件、治安案件和刑事自诉案件的对接。同时，可以借鉴美国加利福尼亚州的做法，建立事后回访制度，在事件后7日内回访被害者，事件28日后再度访谈，以确认被害者是否再遭暴力。[2]另外，警察在处警之后应当完善接处警记录，详细记录家暴案件发生的情况，以期为日后法院诉讼提供证据，亦为日后再次处警提供参考。同时，应当建立家庭暴力信息库，为处置家暴案件提供正确数据，更有效地服务家庭暴力案件相关人员的实际需求。

（二）完善公安机关机构建设，构建合理的公安民警培训体系

目前世界上已有多个国家公安系统成立家庭暴力专职部门，处置家庭暴力案件。从90年代开始，英国警察局成立了家暴专职部门，为受到家庭暴力伤害的妇女提供支持。[3][4]台湾地区从1999年开始，设立“家庭暴力防治官”专门处理家庭暴力案件。我国公安系统由于警力的短缺，对家暴案件的轻视，尚未建立专职部门处置家庭暴力案件。但是家庭暴力案件具有传染性，社会危害性大，我国公安机关应从长远发展角度建立专门机构处置家暴案件。同时，应当制定绩效考核机制，明确考核所依据的原则、合理划定家暴案件考核范围、制定考核依据标准、指标权重等具体内容。在完善公安机关机构建设的同时，应当构建公安民警培训体系。湖南省最早开展警察反家暴培训体系，2014年已将反家暴工作纳入全省警察职业培训内容，警察将在日常轮训中接受反家暴专门培训。在建立警察培训体系时，应当以警察学院、警官学校为培训承担主体，合理构建培训课程体系。除了对家庭暴力的概念、范围、干预目标、相关法律法规、具体操作规程等内容进行讲授外，需要加强警察对家暴案件的危害程度、社会性别意识等内容的培训。同时应当打破公安系统内部授课的局限，吸纳其他领域专家对警察进行基本心理辅导、危机调停训练等，以期达到良好的培训效果。

（三）在明确公安机关权责的基础上，加强与其他家暴案件维权机构的联动

世界上很多国家和地区在多部门联合维权方面有许多先进经验。英国对于家暴案件采取一种警方监视与公众监视相结合的方法，利用社区等相关机构与警方合作的方法，有效地减少了家庭暴力案件的发生。加拿大在处理家暴案件时，吸纳社工人员加入，与警察共同研讨个案，阻止暴力，保护被害人安全。我国公安部等七部门联合制定了《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》，除公安机关外，司法所、居（村）民委员会、妇联组织、人民调解委员会等均附有防止家庭暴力的责任和义务。但是在实践中，往往因为缺少牵头者、缺少相应的合作规制而使合作处于真空状态。公安机关作为家暴案件受害人最多求助的机构之一，应当作为牵头组织者，有效地将国家强制力与社会力量团结起来，在处置家暴案件的同时，为受害的妇女儿童提供必要的安全措施、经济救助和法律帮助。同时，应当制定相应的法律规定，防止多部门相互推诿，明确各自责任，共同防治与处理家暴案件，维护社会的和谐。

注释：

①《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》第一条 家庭暴力是指行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段，给其家庭成员的身体、精神等方面造成一定伤害后果的行为。

[1]参见Catharine A.Mackinnon.“Feminism，Marxism，M ethod，and the Stare，Toward-Feminist Juriprudenc e”，Jouranl of Women in Culture and Society 1983，Vol.8，no.4.

[2]陈明志.警察机关执行家庭暴力防治工作问题之研究—以台北市政府警察局为例[M].台北：台湾中央警察大学，2002：23-25 .

[3]中国法学会，英国文化委员会.防治家庭暴力研究，玛利安·海斯特.家庭暴力：英国调研概览[M].北京：群众出版社，2000：155-157 .

[4]蒋 月.论警察介入和干预家庭暴力—若干国家和地区的经验及其对中国的启示[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2007：31-37.

（责任编辑：李 刚）

The Predicament and Countermeasures of Police Interfering with Domestic Violence—Based on Empirical Study of Liaoning Province

GAO Yang
(Vocational Education Department, Liaoning Police College, Dalian Liaoning 116036 China)

On t he ba sis o f in vestigation on th e current situation in t he po lice int erfering with domestic violence of Liaoning, the article summarizes the police interfering predicament, then analysis the cause from the shortage of public security organ, the weak current law operability, and the lack of the joint cooperation for safeguard legal rights and other case. Through the comparative law study in police interfering with domestic violence of other countries and regions, and Liaoning policing experience in law enforcement, it submits the relevant countermeasures.

domestic violence; operating specification; linkage safeguard legal rights

D035.34

A

2096-0727(2017)01 -0068-07

2016-08-04

高 扬（1981-），女，山东莒南人，讲师，硕士。研究方向：民法学，警察法学。

2015年辽宁省社会科学规划基金项目《辽宁地区警察适度干预家暴案件实证研究》（L15BFX003）。