项目化背景下社会工作机构的竞争策略与潜在风险——消极社会资本视角

赵万林

(山东大学 哲学与社会发展学院，山东 济南 250100)

项目化背景下社会工作机构的竞争策略与潜在风险
——消极社会资本视角

赵万林

(山东大学 哲学与社会发展学院，山东 济南 250100)

社会工作的发展日益依赖于政府、基金会和企业的项目购买，进而演变成为项目化的社会工作。社会工作机构为了获得稀缺的项目资源，围绕社会资本的使用采取私人关系的资本化、融入项目资助方的网络以及在机构之间缔结联盟三种策略来争取项目“代理权”，虽然这些策略更可能使社会工作机构成功获得项目资源，但也带来一些潜在风险：外人成本的出现与交易成本的增加、专业自主性遭受挑战和内部分化带来的马太效应。

社会学；社会工作；消极社会资本；项目化

自2006年党的十六届六中全会提出“要建设宏大的社会工作人才队伍”以来，我国的社会工作取得了飞速的发展。在发展的过程中，政府、企业与基金会等主体以项目购买的方式为社会工作机构提供了必要的资金支持，同时也使得“项目”“项目化”或“项目制”成为社会领域中不可回避的议题。目前，就社会工作相关的学术研究而言，虽然很多研究都是基于某一特定项目的具体实施情况来提炼相应的实务经验，但直接针对“项目化”和“项目制”的研究十分少见。这当然与“项目”在社会工作发展中的重要性不相匹配。因此，笔者立足于社会工作“项目化”这一背景，尝试透过消极社会资本的视角分析社会工作机构为了获得项目代理权而采取的一些行动策略，并进一步探讨这些策略可能会给社会工作专业带来的未预期后果或风险，以期唤起更多人对社会工作“项目化”的关注，为解决“项目化”过程中出现的问题建言献策，推动社会工作朝更好的方向发展。

一、社会工作的项目化

在我国社会工作迅猛发展的过程中，政府通过购买社会工作专业服务的方式极大地促进了社会工作的专业化和职业化进程。从实践上看，政府购买社会工作服务包括购买岗位和购买项目两种方式，但随着购买岗位这种方式给社会工作所带来的“行政化”风险不断显性化，购买社会工作项目被认为是未来社会工作与政府之间的主要互动方式。在现阶段，“项目”不仅是政府与社会工作机构发生关联的重要媒介，也是政府各层级之间、政府与企业之间以及政府与其他社会组织之间互动的主要方式。这与国家治理体制的项目制转向不无关系*渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期，第113-130页。。政府通过购买社会工作项目，成功地将社会工作吸纳到项目制之中。我国政府向社会组织购买公共服务源自于上海、深圳等地方的实践与探索，2003年以南京市鼓楼区为代表的试点标志着其进入试点推进阶段。2011年以后，政府购买社会组织服务进入国家层面的制度化推广阶段*王向明：《中国社会组织的项目制治理》，《经济社会体制比较》2014年第5期，第130-140页。，其中的标志性事件有2011年民政部“第十二个五年规划”对政府购买社会服务作出的程式化规定、2012年中央财政首次拿出2亿元资金购买社会服务以及同年国家出台《关于政府购买社会服务的指导意见》。至此，社会工作的实务领域逐渐扩展到司法、社区建设、家庭服务、青少年工作和养老等多个领域。

除了政府购买社会工作服务之外，基金会、企业等也越来越倾向于以项目的方式与社会工作机构合作。截至2016年1月10日，全国共有4 799家基金会，2014年末净资产达1 047亿元*数据来自于《各地区基金会数量排行》和《各地区基金会2015年末净资产排行》，2016-01-10，http://data.foundationcenter.org.cn/data/DataList.aspx。。基金会组织的发展壮大为社会工作提供了许多项目机会，如2011年壹基金与深圳市社会工作协会达成合作意向，共同搭建公益发展平台，开展社会工作专业化培训及社会工作专业人才表彰项目*《壹基金公益培训，助力深圳社会工作发展》，2011-12-16，http://www.szswa.org/index/edu/detail.jsp?id=3183。。境外基金会也以项目形式资助我国社会工作的发展，如凯瑟克基金会和米索尔基金会对绿耕开展农村社会工作项目的资助，2014年李嘉诚基金会与民政部联合资助的“大爱之行”项目等。另外，企业出于社会责任或宣传、投资等目的，也逐渐涉足公益领域，其中不乏对社会工作机构的资助，如2015年末济南基爱社会工作服务中心成功申请到中国民生银行对“老济南文化保育”项目的资助。

社会工作在政府、基金会和企业的推动下，已经变得越来越项目化。当项目成为多个社会工作机构乃至其他各种社会组织竞相争夺的竞争性资源时，这些可能的“项目承接主体”为了获得项目会采用何种竞争策略以及这些竞争策略背后隐藏着何种风险，值得学界深入探究。

二、项目化背景下社会工作机构的竞争策略

基于现有文献与笔者在网络空间围绕“项目竞争”展开的观察，从社会资本的使用这一角度看，社会工作机构为了获得项目资助方的资金支持主要运用了三种竞争策略：一是社会工作机构的管理者与项目购买方的负责人建立强关系，并将其资本化，即通过私人关系的资本化来提升机构的项目竞争力；二是接纳(认同)项目购买方的价值规范，成为项目购买方网络中的一员，即通过融入项目资助方的“网络”来获得“自己人”身份，以增加获得项目的可能；三是各个社会工作机构之间缔结联盟，从而扩大机构的社会支持网络。

(一)私人关系的资本化

社会资本理论中存在着微观、中观和宏观三种取向的“社会资本”概念，其中，微观取向的社会资本指个人通过自己拥有的社会网络关系而获得的资源*赵延东：《社会资本理论的新进展》，《国外社会科学》2003年第3期，第54-59页。，简言之，微观取向的社会资本类似于本土语境下的“关系”。从微观取向的社会资本概念出发，主要关注个人为达成目标而对自己“关系”的利用。边燕杰等(2013)指出，在转型经济中，竞争程度和体制不确定程度越高，关系社会资本的作用空间越大，如果竞争程度的提高势所必然，那么，缩小关系社会资本的作用空间，必须大力增强体制的确定性*边燕杰、张磊：《论关系文化与关系社会资本》，《人文杂志》2013年第1期，第107-113页。。当前，我国社会服务领域的资源相对稀缺，面对这些稀缺且关乎机构生死存亡的资源，众多的社会工作机构势必采取各种策略争取，这就会直接加剧该领域的竞争。加上相关政策制度尚未健全，“体制的确定性”这一条件尚不具备，为私人关系在服务购买过程中的应用提供了足够的土壤和空间。

在“项目化”背景下，社会工作机构在争取项目代理权的过程中，除了按照要求提交需求评估报告、服务计划书以及服务资质证明等文件之外，也存在着将私人关系资本化(即利用“关系”)的情况。叶敏(2016)认为，依靠自上而下的项目制运作的制度化供给在现实中容易诱发各种异化效应，其中包括申报主体将其私人关系资本化*叶敏：《农村公共物品的项目化供给及其异化效应》，《新视野》2016年第2期，第72-77页。，即项目申报者通过自己的“私人关系”来获得项目资金。张洪英(2013)以J市“热心大嫂”服务中心为例，阐述了“组织社会资本”和“个人社会资本”在资源动员中的作用，指出“本组织的个人社会资本所动员资源的大部分来源于个人配偶单位的资源，而其配偶在其组织中的地位是比较高的，权力也是比较大的。”*张洪英：《妇女组织的社会资本和个人社会资本及其资源动员——以“热心大嫂”服务中心为例》，《妇女研究论丛》2003年第1期，第22-27页。这说明私人关系在资源动员中的资本化是实际存在的。从现有文献来看，机构负责人(或职工)与购买方(或资源提供方)负责人之间的非正式的个人网络(关系社会资本)，能够为机构获得项目资源提供较大的便利，使机构拥有更多的机会拿到更多、更大的项目，从而降低机构的交易成本*由于话题的敏感性，很难通过访谈获得第一手资料，故本文主要通过文献予以辅助说明。下同。。

(二)融入项目资助方的网络

中观取向的社会资本是“实际的或潜在的资源的整合，这些资源与占据了一个持久性的网络有关，在这个网络中，相互熟识的关系多少已经制度化了”*王雨磊：《论社会资本的社会性——布迪厄社会资本理论的再澄清与再阐释》，《南京师大学报(社会科学版)》2015年第1期，第21-28页。。从某种程度上而言，中观取向的社会资本更多地指向一种“集体身份”，个体通过这种集体身份获得某一社区或“网络”中的资源使用权，譬如，社区凝聚力就是一种中观取向的社会资本*相对而言，生活在社区凝聚力强的社区会为个体带来更好的生活体验与发展机会。。可将社会工作机构与项目购买方看作两个不同的系统，各自拥有自己的资源禀赋与价值理念，而且两个系统又由更小的子系统构成，这些子系统享有其所属系统的“集体身份”以及这一“集体身份”带给他们的“收益”。当子系统想要获得在自己所属系统中无法得到的资源时，就需要通过系统之间的交换或者进入到另一个系统之中来获得相应的资源和支持。

作为社会工作职业共同体的一员，特定的社会工作机构难以从中获得项目资金支持，故需要与其他系统(政府、企业与基金会)进行交换或者融入到其他系统之中。对于政府等项目购买主体而言，如何寻找到理想的合作伙伴至关重要。在寻找合作伙伴的过程中，他们往往会将对方“值得信任”作为一个十分重要的品质*葛忠明：《信任研究中的理性主义分析范式——兼谈公共非营利合作关系中的信任问题》，《东岳论丛》2015年第7期，第19-23页。。换个角度来说，对于社会工作机构而言，获得项目购买方的“信任”是其申报项目成功的关键。在实践中，社会工作机构可以采取多种方式进行“印象管理”，进而获得购买方的信任，而其中最为有效的一种方式则是接纳购买方的价值理念并成为该网络中的一员*对于社会工作而言，与其他主体之间建立平等的合作或“交换”关系是一种理想的状态，很多时候社会工作甚至形成了对其他主体(资源提供者)的单向度依赖。。当社会工作机构成为购买方网络中的一员之后，就可以凭借“集体身份”赢得网络成员的信任并享受伴随而来的能量以及物质资源。以政府购买服务为例，委托发包是政府购买社会工作服务的一种重要形式，指的是政府通过合同或协议等形式，委托非营利组织行使某些社会管理和服务职能，提供一定的公共产品和服务*陈为雷：《政府和非营利组织项目运作机制、策略和逻辑——对政府购买社会工作服务项目的社会学分析》，《公共管理学报》2014年第3期，第93-105页。，而在实际的操作中，政府倾向于通过自己成立“社会组织”等方式，将“委托—代理”关系转变为“管家”关系*王向明：《中国社会组织的项目制治理》，《经济社会体制比较》2014年第5期，第130-140页。。因而，社会工作机构主动融入到购买方的网络之中，有利于其获得政府等购买方的委托发包。

(三)各机构间缔结联盟

为了提高项目申请的成功率，社会工作机构和其他社会组织还会与兄弟机构结成联盟。机构之间缔结的联盟并不一定是一个组织实体，而只是不同组织之间为了共同目标而构建起来的社会支持网络。因此，这种联盟可以划归到中观取向的社会资本范畴之中。组织之间形成的社会支持网络除了能够实现相互之间的信息分享之外，还会直接助力于资源的动员。尤其是在互联网时代，项目购买方出于扩大影响力等目的，习惯于将“网络得票”作为项目评审的一个重要指标，这时组织之间结成联盟就能显著提升其资源动员能力。“网络得票”等项目评审指标促使现实中的项目竞争转移到网络空间，展开一场无关乎项目内容本身而关乎机构动员能力的拉锯战。在这场没有硝烟的网络拉锯战中，加入联盟的机构由于拥有了更大规模的社会支持网络或社会资本，也就拥有了更加强大的网络动员能力，相比于那些没有缔结联盟或是没有将线下联盟转变为线上动员能力的机构，这些机构更能获得购买方项目的委托。

2015年12月，笔者的微信“朋友圈”被密集的项目拉票消息充盈。这些项目均由中国M银行联合中国F基金会发起的“XX计划”项目资助，为了得到购买方承诺的“给前20强公益项目提供50万的资金支持”，各个申请该项目的机构及相关人员卷入这场网络角逐之中。笔者将这种为了满足项目购买方开出的条件而在网络上进行拉票的现象称之为“网络竞票游戏”。在这次“网络竞票游戏”中，购买方将所有项目分成社区发展领域、教育支持领域等模块，使得那些不在一个模块竞争的机构联合起来形成一个互助的网络与联盟，并帮助联盟中的“成员”拉票。通过结成联盟以及在这个过程中采取各种富有技巧性的策略，结果毫无意外地是那些网络动员能力强的机构得到了项目资助。

三、社会工作机构竞争策略带来的潜在风险

在“项目化”背景下，为了获得项目资源，社会工作机构围绕社会资本的使用采取了多种策略，这些策略为社会工作机构成功获得项目代理权，进而施展其抱负并实现专业使命提供了便利。但是，在这些策略的背后，存在一些潜在的风险。社会工作本身就应该是一个“价值理性”的专业(职业)，而非“工具理性”，更重要的是，对这些风险的关注，有助于保持社会工作的自主性与正当性。因此，笔者进一步引入消极社会资本的视角，对社会资本的消极方面予以关注，并藉此对上述策略背后所隐藏的风险展开分析。

(一)“外人成本”的出现与交易成本的增加

在经典社会资本理论中，研究者关注的是社会资本使用者，而缺少或未使用社会资本的个体和群体没有进入到其研究视野中*②晋军：《“外人成本”与过度资本化：消极社会资本理论》，《清华社会学评论》2002年第2辑，第51-71页。。晋军引入“交易成本”概念，认为社会资本并不必然带来交易成本的降低，在资源稀缺和结构封闭的情况下，个人使用社会资本虽然降低交易成本，却带来了“外人成本”，而这种“外人成本”对于社会整体而言就是增加了的交易成本。在此基础上，晋军还分析了资本化与过度资本化，并指出个人为了争取更低的交易成本，会尽可能多地将自己拥有的资源资本化，以对社会资本进行投资(过度资本化)，这样就使得个体和社会层面的交易成本都大大增加②。透过消极社会资本观，可以发现上文所提及的“私人关系的资本化”这一策略的背后隐藏着一种潜在风险，即“外人成本”的出现与整体交易成本的增加。这主要体现在以下三个方面。

1.服务对象利益受损。机构在投资社会资本的过程中会产生一定的成本，这些成本最终会转嫁到项目受益方身上，换言之，雁过拔毛的“滴漏效应”*叶敏：《农村公共物品的项目化供给及其异化效应》，《新视野》2016年第2期，第72-77页。会造成项目资源的缩水，从而影响到项目的正常实施和服务成效，并最终形成对服务对象利益的剥夺，服务对象的利益受损构成了一种“外人成本”*进一步而言，这种对服务对象的剥夺会影响到人们对于社会工作的评价，从而使社会工作的正当性遭受质疑。不仅如此，这种现象的持续存在还会对宏观的社会资本，如信任，产生不良的影响。。

2.机会挤压与交易成本的增加。由于与购买方负责人之间存在强关系的机构负责人使用了社会资本，那些没有这种社会资本或没有使用社会资本的机构获得项目的机会就大大减少，在购买项目数量有限的情况下，这种对其他机构所形成的机会挤压就是一种“外人成本”，同时也意味着其他机构交易成本的增加。

3.社会工作整体交易成本的增加。在项目申报中能够动员私人关系或社会资本的个体或机构，实际上构成了区别于政治精英、社会精英或知识精英的另一种精英，这类精英拥有大量可供调用的社会资本，致使“精英俘获”现象的出现，这种现象的存在为过度资本化提供了刺激源，使社会工作行业整体的交易成本大大增加，并成为社会工作内部分化和马太效应的推动力之一。

(二)社会工作的专业自主性遭受挑战

对于社会资本的使用者而言，社会资本既有生产性的一面，也存在着非生产性或消极性的一面。波蒂斯指出，整个群体的获益，是以牺牲个人自由为代价的*④转引自晋军：《“外人成本”与过度资本化：消极社会资本理论》，《清华社会学评论》2002年第2辑，第51-71页。。换言之，个体嵌入到某一网络之中，或是要维系某段关系，就必须作出妥协，让渡自己的部分自由。从这个意义上讲，如果从消极社会资本的角度来分析社会工作机构所采用的“融入项目资助方的网络”策略，就不得不对社会工作机构融入项目资助方网络之后的情况作一个谨慎的检视，尤其是社会工作的专业自主空间是否被压缩的问题。

我国社会工作的发展具有“行政主导”的特征，在发展路径的设计层面，主流上选择的是王思斌(2011)指认的“嵌入型发展”。所谓的嵌入是专业社会工作向本土社会工作(行政性半专业化社会工作)的嵌入，而且这种嵌入将经历“从政府主导的专业弱自主性嵌入状态走向政府—专业合作的深度嵌入状态”*王思斌：《中国社会工作的嵌入性发展》，《社会科学战线》2011年第2期，第206-222页。。笔者认为，所谓的深度嵌入状态带有十分强烈的预设色彩。当前“强国家、弱社会”的格局下，社会工作发展尚未完全成熟，社会工作难以与政府等项目资助方形成平等合作的伙伴关系，反倒是对项目资助方形成了单向度的资源依赖，为了获得项目资金，往往采取“融入资助方的网络”或“让渡专业自主空间”的策略(融入而非嵌入)。正如朱健刚等(2013)指出的那样，现实中社会工作面临着外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化*朱健刚、陈安娜：《嵌人中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析》，《社会学研究》2013年第1期，第43-64页。，或者是社会工作“社会性”的丢失。因此，在“融入”而非“嵌入”的实际情况面前，基于消极社会资本视角，可以认为“融入项目资助方的网络”策略使社会工作的专业自主性遭受了挑战。

(三)社会工作内部的分化与马太效应

除了“个人自由”，波蒂斯还指出社会资本可能产生其他三种消极作用：第一，群体中的强社会纽带会阻止群体外成员获得群体所特有的资源；第二，强社会纽带的封闭性，会阻止群体内成员的进一步发展；第三，规模较小的群体或社区的强社会纽带会对主流社会产生敌对的态度*晋军：《“外人成本”与过度资本化：消极社会资本理论》，《清华社会学评论》2002年第2辑，第51-71页。。具体到社会工作机构在“项目化”背景下所采取的策略，需要关注各个社会工作机构之间缔结的联盟是否会因为强社会纽带的封闭性和排外性而带来托克维尔所说的那种“集体个人主义”，从而加速社会工作内部的分化，形成“强者越强、弱者越弱”的马太效应。在互联网时代，机构之间的联盟为成员获得更多的票数提供了可能，进而有助于其获得项目的代理权。然而，在这个网络动员的过程中，项目内容本身是缺场的，在场的是动员者在朋友圈发出“请帮忙投票”的号召，而网友之所以表现出投票行为也不是因为项目本身的价值，而是通过分辨“这是谁的项目”或者“这是谁的号召”。

“网络竞票游戏”中强势社会组织间结成联盟、项目内容的缺场以及动员能力大于一切等现象，复制甚至再生产了现实中社会组织间的不平等，其最大的风险在于打造社会工作领域的公益托拉斯。公益托拉斯是在公益界内所形成的垄断组织形式，无论是其自身品牌的上下延展和扩张，还是与姻亲或其他机构的横向战略合作，使得多数资源和公益市场控制在少数垄断组织的现象，都属于公益托拉斯现象*周树人：《警惕中国“公益托拉斯”现象》，《中国发展简报》2013年第2期，第35-36页。。“网络竞票游戏”通过营造一种民主的假象，让个人和机构的社会资本在项目购买的过程中发挥了最大的效能，那些结成联盟的组织，由于拥有了更大的社会网络和更多的社会资本而在网络空间的资源动员方面占据了有利地位，而联盟之外的组织无力与之抗衡。在项目购买日益表现出与互联网相结合的趋势下，组织联盟将以垄断网络动员能力的形式，对现实中社会组织间的不平衡和不平等进行再生产，打造社会工作领域的托拉斯，最终致使社会工作机构出现“强者愈强、弱者愈弱”的现象。

四、总结与讨论

笔者通过指认社会工作的“项目化”趋势，从消极社会资本视角着重分析社会工作机构在项目竞争中所采取的主要策略以及这些策略背后所隐藏的风险。概言之，社会工作机构所使用的策略包括私人关系的资本化、融入项目资助方的网络以及在机构之间缔结联盟，在这三种策略背后分别隐藏或已经显露出“外人成本”的出现与交易成本的增加、社会工作的专业自主性遭受挑战、社会工作内部的分化与马太效应等风险。在社会工作获得“大发展”的主流话语之下，需要更多的关于社会工作发展的批判性检视，探讨社会工作在发展过程中所暴露出的问题与风险。唯有如此，社会工作的专业形象才能得到维护，从而也才不至于在“大发展”的同时还让社会工作专业陷入正当性的质疑之中。上述风险是当前我国社会工作相关建制不完善、社会力量发育不足的产物，比如项目购买这一行为缺少专门的制度与细则对招投标行为进行规范，行业协会未对行业竞争加以规范和引导，社会工作机构为了“生存”而陷入“工具理性”之中(缺少反思与伦理自觉)等。随着相关制度的不断完善以及社会工作自身反思品质的形成，上述问题将会逐步得到解决，当然这需要业界同仁共同发力。

(责任编辑 陈汉轮)

Competitive Strategy and Potential Risk of Social WorkAgency under the Background of Project System:Negative Social Capital Perspective

ZHAO Wanlin

(PhilosophyandSocialDevelopmentSchoolofShandongUniversity,Ji’nan,Shandong, 250100,China)

The development of social work is increasingly dependent on project purchase from the government, foundations and corporations, which makes social work more and more project oriented. This paper points out that in the project-oriented process, aiming to obtain scarce resources, social work agencies may take three strategies to strive for the project “agent”, comprising the use of individuals’ informal networks, acceptance and integration into the purchasers’ system, and forming alliances with other institutions. Moreover, from the negative social capital perspective, this paper concludes that those strategies help agencies to obtain the project resources, but in the meantime, result in three kinds of risks: increased outsiders cost and overall cost in project purchase; social work professional independence being challenged; and Matthew effect brought by internal division.

sociology; social work; negative social capital; project oriented

2017-02-25

赵万林，男，湖北巴东人，在读硕士研究生，研究方向为社会工作。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.00.003

在线优先出版日期：2017-04-21