中日环境保护监督管理体制比较研究

张 恒

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006）

中日环境保护监督管理体制比较研究

张 恒

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006）

环境保护的监督管理体制是环境管理的关键，比较中日环境保护监督管理体制有助于深化对我国的认识并得出改进意见。中日两国环保监管机构的产生背景和发展脉络各不相同，但进入21世纪后都有了稳固的趋势。日本中央环保监管机构设置相较科学、工作任务向全球环境治理转变，而我国中央机构设置相对冗杂，工作任务着重于国内污染防治。日本地方公共团体对环境保护承担整体性责任，我国环境法也有相关规定，但在实践中落实存在问题。中央与地方的环保监管权限划分也应是监管体制的内容之一，日本中央和地方关系呈现出平等合作、中央不断还权于地方的趋势，而我国中央和地方关系则体现出权力逐渐集中的趋势。对比之下，我国在机构设置上应更注重协调性与综合性、权限分配上应更注重地方政府的主体性与能动性、配套制度建设上应强化政府整体责任、完善民主参与制度等。

中日比较；环境保护监督管理体制；权限划分；地方公共团体；政府责任

环境保护监督管理体制是指国家环境保护监督管理机构的设置，以及这些机构之间环境保护监督管理权限的划分。这一体制决定了一国进行环境保护的内容与方式，是环境管理的基础。近些年来，与世界许多国家一样，我国在不断尝试改进此体制，但在取得突破的同时也产生了一些问题，这既因传统行政体制的束缚，也有学习借鉴的原因。一直以来，我国的环境管理模式与制度主要学习借鉴以美国和德国为首的西方发达国家，但实际上，双方之间的政治、文化和经济背景差异较大，很多制度引入我国后并不相容或者说本土化难度过大。而事实上，我们的邻国日本与我国有相似的文化基础、有地理上的便利优势，其在二战之后依靠完善高效的环境监管体制，在环境保护方面取得了巨大成功，我国可以更加关注其在环境保护方面所采用的体制与措施，以作参考。

日本的环境保护监督管理体制一直处于变革与发展之中，在不同时期呈现出不同内容与特点，但总体上看，日本国的优美环境以及“环之国”的目标实现，这一体制都发挥出了重大作用。我国的环境保护监督管理体制与日本有许多暗合之处，也依中日政治经济文化特点而有较大差异，这些差异导致了两国环境保护或好或坏的不同结果，从实践效果来看，我国比之为“坏”。因此，笔者选取中日这对邻海国的环境保护监督管理体制进行比较，试图从这一基础性内容上来探索日本环境保护的成功之道以及我国可从日本学习借鉴的环保体制改革之路径。

一、中日环境保护监督管理机构的历史发展与比较

（一）两国机构的初步成型

二战后，日本竖立“经济第一”思想，放任经济发展，环境问题由此而至，环境灾难集中式爆发，世界著名的八大公害事件有一半就是发生在这个时期的日本。这些环境问题严重影响了居民生活，致使日国内环境运动兴起，民众采用各种形式抗议政府的放任型经济政策，要求加强环保。[1]在此种压力之下，日本政府开始逐步重视环境保护。

20世纪60年代以前，日本并无明确的环境保护机构，环保工作分散在政府及其内部各部门。为了应对这种职权的不明确与分散性，1963年日本首相府建立“公害防治推进体制”，1964 年厚生省环境卫生局设立公害课和“公害对策联络会议”，1965 年国会设置“产业公害特别委员会”，1970 年首相挂名领导“中央公害对策本部”。这一系列机构和举措被用来临时应对公害问题以及环境运动，但仍未改变职能分散、功能受限的问题，无法起到统一领导、综合施策的作用。于是在1971 年，为从根本上解决上述问题，日本成立环境厅。

20世纪70年代初，我国经济发展停滞不前，举国上下无暇关注环境问题。但实际上，由于长期的大生产运动，我国当时的环境状况并不乐观。部分中央领导人敏锐地察觉到这一问题的严重性，而正是由于中央领导的先见之明，我国环保机构的设置与改革逐步展开。

1972年我国派员出席联合国人类环境会议，将正在国际上兴起的环境议题带入国内。1974年国务院成立环境保护领导小组，我国环境监督管理机构正式诞生。1979年第五届全国人大常委会会议通过《环境保护法（试行）》并设专章规定了“环境保护机构和职责”，以法律的形式要求国家以及地方政府设立环境保护机构。1982年我国国家机构进行调整，国务院撤销环境保护领导小组，将其业务并入了新建的城乡建设环境保护部，成为该部内设局，称环境保护局。[2]

初步成型是指环境保护监督管理机构具备了一定规模、一定独立性，而日本环境厅和我国环境保护局就具备了这一条件，它们在一定程度上摆脱了从前的分散、附属地位，具有了环境主管部门的权能。根据上文介绍，可以发现中日两国机构的产生都是在十年间急速完成，两国短时间内都提高了对环境保护的重视程度。究其原因，有相似也有不同。相似点主要是两国当时都面临着严重的环境污染问题，我国参加人类环境会议的代表团归国后就报告到，中国的城市环境污染和自然生态破坏都不比西方国家轻。而不同点则相对复杂：一是在经济背景上，日本正处于重振经济时期，工业高速发展带来高污染，而我国社会发展几乎停滞，落后的工农业破坏了自然环境；二是在政治背景上，日本的环境运动促使了政府的政策变革，而我国当时的社会话语集中于文化运动，环境保护的契机是部分领导人的重视以及联合国环境会议。[3]整体上看，日本的环保机构设置倾向于自下而上的推动，而我国则是自上而下的进行。

（二）停滞与稳步升级

20世纪80年代，由于受世界石油危机影响，日本经济发展速度急剧下滑，政府重新将关注重点集中于经济领域，这导致此时的日本环保事业停滞不前甚至出现倒退，直到90年代经济的逐步好转才逐渐恢复。在这段时期，日本环境厅的发展趋于稳定、变化不大。

1988年，我国国务院将原城乡建设环境保护部中的环境保护局独立，成为国务院的直属机关，同时作为国务院环境保护委员会的办事机构，称“国家环境保护局”。1998年，在国务院机构改革中，国家环境保护局升格为国家环境保护总局，仍为国务院直属机构。同时，国务院环境保护委员会被撤销，其职能由国家环境保护总局承担。

对比之下，两国机构发展表现出停滞与稳步升级的差异，我国的改革动作更为积极，但差异背后起决定作用的仍然是两国之经济基础。这一时期，我国经济快速增长，但主要属于粗放型发展模式，导致环境问题越发严重，我国政府不得不以提高环保部门级别加以应对。

（三）进入21世纪后的机构定型

2001年，依照《环境省设置法》，日本环境厅升格为环境省。2008年，根据第十一届全国人大第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》，我国组建环境保护部并不再保留环境保护总局。日本环境省由专门立法设置，我国环保部则是由非法律性质的规范性文件设置，而实际上，日本的省级部门一般都有相应的设置法，我国的现有部委则主要依据国务院文件设置，这表明两国机构设立依据效力层级上的差异，而这种差异会导致日本环境省具有法律上的长效性而我国环保部会面临文件时效的限制或者频繁变革的风险。但是，总体上看，在21世纪初，中日两国中央一级的环境保护主管部门级别已达至最高，并且，这种权力的统一会使其在一段时期内不会发生重大变革，部门地位将趋于稳定。

（四）小结

中日两国环境保护监督管理机构的设置起点不同，历史契机不同，但是不考虑不同国家历史发展的必然不同步性，两国环保机构的发展规律依然极具相似性。首先，环境问题是人类所共同面对的难题，中日两国也不能独善其身，无论民间力量还是政府本身，都会服从这一历史发展要求；其次，经济与环境本身并非一对矛盾体，经济基础是环境保护的决定者，其矛盾根源是人类利益的内部博弈与再平衡，因此环保机构的发展不会一帆风顺而受制于人类利益的不断调整；最后，人类发展最终将受限于环境条件，当环境问题威胁人类生存与发展的可持续性时，人类对环境的应对也将达到顶峰，表面上看，中日两国的环保机构设置已达到顶峰。

二、国家层面环境保护监督管理体制比较分析

（一）日本环境省与我国环保部

日本环境省是日本环境保护监督管理机构的主体，环境省的领导机构是环境大臣，下分别设有大臣官房、综合环境政策局、地球环境局、水和大气环境局、自然环境局、环境调查研修所和地方环境事务所七大部门，另外还有关联的独立行政法人、特别机构、审议会等。[4]我国环保部是环境保护的主管机关，领导为环保部部长，其内设机关达19个，主要包括办公、财务、政策法规、行政人事机关，环境监察、科技标准、环境监测、宣传教育、国际合作、核相关机关，环评、水环境、大气环境、土壤环境、自然保护机关，以及党委、纪检机关，另外还有派出机构、直属事业单位、关联的社会团体等。

中日两国的政府机构设置各有其历史传统与体制要求。直观上对比，我国环保部机构设置内容庞大、面面具到。首先，这并非环保部一家之现象，我国其他部委的机构设置也有类似特点；其次，按照行政要素、环境要素的机构设置便于各部门针对性、专门化的事务处理；最后，党委、纪委的入驻则是我党对政府的监督与领导。

但是两相比较，日本仍然可以给我们以启示：

第一，日本环境省大臣官房是环境省统管部门，由环境大臣直接领导，其内设有废弃物和再生利用对策部，可见其对废弃物处理的重视，而我国的废弃物管理分散在土壤环境管理司等机关以及其他部委机关。

第二，对于水、大气、土壤三大环境要素的管理，日本主要是由水和大气环境局负责，而我国对这三大要素的管理分散为三个司，缺乏综合性。另外对这三大要素的保护，两国机构间亦有差别，日本水和大气环境局同时负责环境的保全[5]，而我国三大司的职责主要是对环境进行监管，这又是另一层面的综合性缺失。但要注意的是，日本的污染防治状况已经好转，对这三类要素的管理与保护任务减轻，而我国这三类要素的污染仍然严重，有必要分别设置对应机构，而对于环境问题的综合性，可完善机构间协调机制。

第三，专设地球环境局是我国所缺失，这表明日本不再仅仅关注国内环境而积极参与世界环境治理，究其原因：一是日本国内环境的好转，全球跨界污染的增多；二是，环境保护在世界话语中比重越来越大，日本积极布局全球环保，可以推进其环保产业的外扩以及通过环境外交提升其国际地位。[6]

（二）部门设置与权限划分

日本环境省是中央环境保护主管部门，而经济产业省、国土交通省、农林水产省等则是具有一定环境保护职权的分管部门。环境省主要负责制定综合性环境政策与行政管理制度，是循环经济综合法和专项法的牵头制定单位；经济产业省主要负责制定有效利用资源、振兴产业、推动循环型社会建设相关政策和行政管理；国土交通省主要负责制定与国土、交通运输、物流相关的环境政策与行政管理；农林水产省主要负责环保型农业和畜产环境相关政策与行政管理。另外，有一些监督管理工作是由不同省共同负责，如环境省和经济产业省共同负责废旧家电再生利用的监督管理。[7]

我国对环境保护进行监督管理的行政机关则主要包括：具有环境保护统管地位的环保部，涉及机动车船监管、港务监管的交通部，涉及土地保护、矿产资源管理的国土资源部以及其下设的对海洋进行保护的国家海洋局，涉及草原保护、农牧业环境保护的农业部以及其下设的负责渔业保护的渔政渔港监督机关，涉及森林、国家公园保护的国家林业局等。另外，公安部门、建设部门、发改委、文化卫生等部门也都涉及一定监管权力。在这些部门中，环保部居于核心地位，而其他部门主要依照所属环境要素分管相应事务。而在部门具体职权上，由于内容繁杂、难以厘清，笔者不再赘述。

从体例上看，中日两国的机构设置与权限划分基本都可沿用统一监督管理与部门分工监督管理相结合、统管部门与分管部门执法地位平等的体制。从数量上看，我国环境分管部门远超日本，这是由于日本省级部门只有11个，而我国部级单位多达28个，这种权力部门过多的情况必然导致环境行政职能分散、权限混乱等问题，而这种情况也将使我国环保部权能的被削弱。近年来，我国简政放权的改革深入进行，这将使部分部门被撤销部分权力被整合。环保部在这种精简改革的趋势中不可能再集合所有权力，而更应关注在顶层设计方面的努力，更强调运用系统论的思想与方法，从职能协调、组织再造以及强化部门授权、手段配套等途径来提高中国环境监管的整体性、协同性。[8]

三、地方层面环境保护监督管理体制比较分析

（一）日本地方公共团体的概念

在日本《宪法》、《地方自治法》、《环境基本法》等法律中，对日本地方权力体并无“地方政府”的表述，而都采用“地方公共团体”的概念。笔者认为有必要先厘清“地方公共团体”的概念，才好进行中日地方层面的比较。

所谓地方公共团体是以国家领域内的一定区域为其构成基础，以其区域内的居民为构成人员，以增进区域内居民福利而从事公共事务与事业为存在目的，在国家承认的范围内对居民等享有自治权的团体。[9]这种自治权由居民自治与团体自治两大要素组成。居民自治是指地区居民对当地事务的参与和监督，而团体自治主要是指行政管理，类似于政府行为。因此，地方公共团体与地方政府的概念并不能等同而只存在类似性质[10]，如果采用地方政府的说法，则忽略了居民自治的内容。

日本地方公共团体主要是指都道府县和市町村，两者不是上下级关系而是对等关系，其组织构成包括议会和执行机关，不包括居民，但议会和执行机关的首长均由居民直接选举产生。这与我国地方行政体制明显不同，这也将使两国地方环境保护监督管理体制产生巨大差别。

（二）地方环境保护监督管理机构的设置与层级差异

1.机构设置差异

地方政府的机构设置通常会一一对应中央机构设置，日本地方公共团体也不例外。但是，在机构设置权限上，日本地方公共团体享有主导权，可以依据自身意志进行设计，因此出现了地方率先创设环保机构的情况。日本地方公共团体下设环保部门，名称不必统一，有的与生活保健业务合并为生活环境部，有的单独设为环境部或局。部(局)之下，根据业务需要，设若干课处，除此之外，其他部门也分散有一定的职权。这主要是讲日本地方自治体设置环保部门具有较大自主性。

从形式上看，我国地方政府与日本一致，都是在内部设有环保部门以及关联部门，但实质上存在一定差别。日本《环境基本法》第七条、第三十六条等只对地方公共团体规定了环保职责。而我国《环境保护法》第十条则规定了县级以上地方政府环境保护主管部门的统一监管职责以及其他相关部门的分管职责，并在第二章具体规定了部门责任的内容。依法律规定的差异而看，我国更加重视环境保护的部门责任，而日本则更为重视地方公共团体这一自治体的整体责任。

2.层级差异

根据1946年《日本国宪法》、1947年《地方自治法》以及之后的一系列改革，日本地方自治体按照双层级建立，一是基层地方自治体，包括市町村三类，二是县级地方自治体，包括都道府县四类，这两级之间以及它们与中央政府之间是对等、协作关系而非上下级关系。只不过，中央政府对地方仍保留有部分干预权，县级自治体对基层自治体也保留有一定的指导监督权，但并不影响这种平权结构。由于这种分权体制，日本地方公共团体在地区环境事务方面不受环境省领导，团体中的环保部门也不受环境省领导，环保部门只对团体负责。但需注意的是，日本中央政府仍然可以委任部分事务给地方，此时中央与地方可视为上下级关系，环保部门亦是如此。[9]

我国的地方环境保护监督管理机构的层级关系，则保持的是统一管理与分级分部门管理相结合的体制，即环境保护主管部门统管、有关部门分管，环保部门不仅要接受同级政府领导也要接受上级环保部门领导。值得关注的是，今年我国中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，这将使在环境监测监察执法方面，省以下环保部门不再受同级政府直接领导，这种改革几乎与日本的分权改革方向完全相反。

（三）地方政府环境保护监督管理权限比较

1.环境保护主管机构的权限比较

环境保护主管机构作为地方政府权力的延伸，承担着主要环保职责。在探讨中日两国环保机构权责差异的基础上，还可以进一步分析其所反映的权力特征与趋向。

日本地方环保机构的主要权限包括：依法制定地方环境工作的目标和对策；进行污染发生源与环境污染的关系分析指导污染源控制工作；指导新项目的环保工作（审查、技术指导）；负责环境质量监测等。[10]我国地方环保主管机构的权限内容则有：对本辖区的环境保护实施统一监督管理；审批环境影响报告书；实施排污申报登记，依法发放排污许可证和临时排污许可证；征收排污费和超标排污费；实施现场检查、行政处罚；拟定辖区环境保护规划；发布辖区环境状况公报；调解处理环境污染民事赔偿纠纷；组织开展辖区内环境保护科学研究和宣传教育工作等等。[2]

从内容上看，我国环保主管机构的职责广泛全面、相对繁杂；从权力设置来看，我国环保主管机构的职权倾向于行政控制与命令，而日本环保机构的职权则倾向于行政指导与服务。这些差别表明，在政府的职责定位上两国的不同。虽然我国近年来致力于服务型政府转型并取得一定成绩，但在环保领域，我国仍然保持的是一种权威模式，这与我国的环境现状有关、与我国传统体制有关。而日本则逐渐重视自然保全、环保产业发展以及技术服务等内容，这依靠于其良好的环境与经济基础，并且，至少在环保领域，日本的民主化改革以及多元治理实践相比我国更为成功，这也进一步削弱了其环保机构的行政控制权。

2.政府环境监管的权责比较

日本国宪法和地方自治法规定，日本地方公共团体承担维持地方公共秩序，保持居民及暂住者的安全、健康及福利的责任。这使公害行政和地域环境保全行政成为地方自治事务的核心，也就是说，环境保护是地方公共团体的主要事务之一，而作为地方公共团体代表的首长则承担了环境行政的主要责任。[11]并且，这种责任拥有内外兼备的监督机制，内是指日本地方公共团体的平行权力即地方议会对首长进行监督，以及行政委员会对首长的牵制，外是指地区选民对首长选举的影响，以及对首长执政效果的监督。仅有平行权力的监督会产生一定局限性，加入选民监督则直接影响了地方执政团体的持久性。日本《地方自治法》设置了居民直接请求一章，规定了居民请求制定、修改与废止条例权，请求监督地方公共团体事务权，请求解散地方公共团体议会和罢免议员、首长和其他主要公务员等权利，这是居民自治内容的体现。而无论居民权利的实践效果，起码在理论上，由于这种内外结合、外部强势的监督结构，使日本地方公共团体整体必须承担环境保护的责任，这无疑会促使其在地方环境事务上的努力。

我国环保法规定地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，但是地方政府如何负责，没有详细规定。由于这种法律规定的概括性与不明确性，导致地方实践往往有法难依、有法不依。在我国，对环保担责的往往是部门领导而很难涉及政府领导。一是因为受到行政等级的压制，更高级别的领导不愿为环保献身，而环保部门往往处于弱势地位而无奈受罚；二是因为政府政绩考核缺乏环保硬指标，政府整体难以强化对环保的重视；三是公众很难介入环保问责。日本地方有完善的选举与监督制度，而实际上我国地方也有完善的选举与监督制度。例如公众可以通过地方人大表达意见、提出要求，但我国人大一直存在着位置虚置、形式主义问题，难以及时回应公众。在其他渠道上，受制于我国行政系统的封闭性，公众也很难获得权利通道。这加剧了我国地方政府环保工作的失责，让其在公众面前只需做好表面功夫。

由于完善的地方自治制度与直接选举制度，日本地方公共团体必须承担起环境保护的整体性责任，地方首长是最主要的责任承担者，而我国由于环保的弱势地位与公众参与的缺失，政府责任被不断分解，政府领导人难担其责。我国中央对此有所警觉，但不同于日本源于其地方政治内部的这种问责机制，我国主要依靠于中央政府的强制命令或者政策变革，例如低碳减排工作，由中央政府下达了地方政府领导负全责的硬指标后就产生了良好效果。对于我国政府这种权力结构的特殊性，有学者建议：将各种环保指标分解至地方不同的非行政首长领导人，问责最严重时才可一票否决，并且要重视责任追究的公开性。[12]笔者赞成这种循序渐进地提升政府责任强度的方式，因为日本模式一时无法实现，只是具有一定参考性。

3.日本居民自治

居民自治是日本地方自治的内容之一，是指作为地方公共团体主权者的居民，在接受支配的同时，享有参加地方公共团体组织与运营的权利。而这种权利具体表现在请求制定、修改与废止条例，监督地方公共团体事务，请求解散地方公共团体议会和罢免议员、首长和其他主要公务员等。地区居民的这种权利与地位，使日本地方层面的环境监管不能缺少居民自治的内容。环境保护的监督管理体制本意是指行政系统内部的机构设置与权限划分，但是在这种权力的分配之前，实际上已经对政府和公众的权力进行了分配。相比日本居民自治，我国也存有类似的自治制度，即基层群众自治制度，但是这一制度面临着自治能力不足、民主意识不强、受行政干预影响较大等问题[13]，难以与环境监管相衔接。而实际上基层群众应当是环境保护最直接的参与者，这种基层群众与行政监管的分离限制了基层自治制度的功能或者说荒废了基层群众的能力。

所以，借鉴日本居民自治的功能，有没有可能扩展所谓的监督管理体制的传统概念，或者说，抛开监督管理体制的概念内容，着重解决权力结构、公众参与等关联问题，这可能才是解决体制本身障碍的关键。黄锡生就认为：政府主导是必要的但不意味着对环境监管权的垄断，一些可以通过第三部门和行业性自律组织就能起到有效监管作用的领域可以通过立法和授权的形式赋予其适当地环境监管权。[14]陈石明也认为，要实施政府环境管理的“权力清单”，建立独立的民间环保团体来制约政府行为，让公众参与到环境政策制定与监督的行列中来。[15]这实质上都是想突破体制的概念，或者说权限划分的背景不能仅限于行政系统内部，这种构想一定程度上体现了与日本居民自治异曲同工的意味。

四、两国中央与地方环境行政权限的划分与比较

有关环境保护监督管理体制的论作，普遍局限于横向层面而缺乏中央与地方之间纵向层面的讨论。而事实上，中央与地方在环境保护方面也存在着权力的激烈交锋，两者的权限划分问题也应是环境保护监督管理体制的研究内容之一。

基于前文分析，再比较中日两国中央与地方环保机构的权限划分是很难进行的，而应将这种比较放在更为广阔的背景之下，即在地方政府或者地方公共团体的整体性概念之下，这样才便于探究两国环保领域权力的分配逻辑以及发展态势。中央与地方的权限划分主要涉及到立法权、行政权、财政权、组织权等。而在中日两国中央与地方环境保护的权力分配以及体制发展中，主要涉及到立法与行政的内容，笔者将只对这两种权力进行比较分析。

（一）立法权

日本地方公共团体拥有条例制定权，由国家法律授权并不得超越其规定的范围。但是由于环境事务的地方性与紧迫性，日本地方公共团体在环保领域的立法出现了突破上位法的现象。例如1969年东京都制定的《公害防止条例》等，规定了比国家法律更严格的标准，涉及到国家法律没有规定的领域。这类立法引发了地方性条例和国家法律之间的“适应性”和“从属性”问题。1970年“公害对策国会”召开，修订《大气污染防止法》和《水质污染防止法》，认可了地方条例所涉及的超越国家法律规定范围的内容和比国家法律更为严格的条例。[11]这种违反上位法行使地方立法权的现象产生主要有两个方面的原因：一是地方公共团体对地方环境问题最先发现、最先处理、最有发言权，国家立法难免出现滞后，地方先行立法具有了合理性；二是日本宪法和地方自治法规定了地方公共团体高度的自治权，虽然地方立法应遵守国家法律，但是依据地方自治的精神，日本地方公共团体有挣脱国家法律束缚的权力，其先行立法也具有了一定的合法性。

2015年我国《立法法》修改了有关地方立法的规定，其条文是：设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这在一定程度上反映了我国地方环保对立法权诉求的实现，缓解了地方政府和环保部门环境事务无法可依或者有法难依的问题。但是与日本地方立法创新不同的是，受到传统的中央集权以及片面的单一制国家理论的影响，我国习惯于将地方立法看作是中央立法的自然延伸，或者说只是把地方立法当作是中央立法的无足轻重的“拾遗补缺”。即使地方权力体有了部分立法权限，但是在地方已有的环境立法中，重复中央立法内容、体例和结构贪大求全、地方特色萎缩等问题十分严重。[16]而以上正是地方立法的另一重大问题，这将导致立法与地方实际情况的不相容，环保部门的执法依然不能有效展开。

事实上，我国在地方的立法实践中，突破上位法的案例并不少见，有的效果良好，有的甚至还推动了国家层面的立法，可以说我国地方具备一定先行先试的立法空间。当然，我国不可能像日本一样出现大量地方先行立法，但随着《立法法》的修改，我国地方应当兼具稳定性与灵活性，有更大的勇气去承担环境保护的责任、因地制宜地制定地方性法律并更加尊重当地居民的意见与选择。[17]

（二）行政权

二战后，日本一直致力于权力分配改革，尤其是在九十年代出台了一系列地方分权法案，确立了现在的中央与地方权限关系。这些法案可以统称为地方分权一揽子法，对中央与地方的行政关系主要有以下调整：中央政府主要承担国际以及国内统一性事务，而有关居民日常方面的行政事务则尽量由地方公共团体承担；将地方公共团体的事务重新调整为“自治事务”和“法定委托事务”；重新审视中央政府的干预，具体规定了干预的基本原则、模式和程序等内容；将中央政府的权限转移到都道府县，同时将都道府县的权限下放给市町村；扩大地方财权等。[9]以上调整也都辐射到环保领域，从整体上看，这些改革都体现出日本中央对地方的放权趋势。

相比之下，我国近几年的改革则与日本体现出完全不同的发展路径。比如设立环保督察中心，加强对地方环境事务的监管；比如省以下环保部门环境执法的垂直管理体制改革，进一步集中地方环境职权；比如最新“河长制”文件，将河流管理的统领权向更高级别领导集中；再比如环保约谈、环保巡视、环保风暴等。这都体现出在环保领域中央政府对地方环境保护事务控制权的强化，反映出我国环保领域的集权化倾向，与日本的变革相比，可谓完全相反。可能有人会谈到日本设立地方环境事务所也是一种集权体现，但不同于我国环保督察中心所面临的地位、执法权等问题，日本地方环境事务所与地方公共团体没有上下级领导关系而主要是指导地方环保事务以及处理跨界环境问题，并不反应一种强烈的集权化倾向。

对于我国环保领域的集权化倾向，其首先根源于我国权威型的环境管理体制，中央政府必须依靠自身权威来监督地方政府，这一方面是因为中央政府对地方政府的不信任，另一方面则是因为地方政府在环境保护工作中的经常性失败。其次，这一倾向受限于我国单一的环境监管模式，缺乏民主参与使环保领域陷于内部争权夺利的漩涡，政府事实上地不断集权与表面上的鼓励公众参与是一种悖论，这无疑是相互矛盾的。[18]最后，与日本相比，则是由于我国的环境状况现阶段以污染防治为主，而日本则转向自然保全，地方环境保护的压力小于我国。集权与分权是大国治理的必有矛盾，但是环境问题并非行政体制内不断的权力集中就可以解决，我们应跳出传统的集权与分权的范式思维。[19]以日本经验，我国应重点突破这种封闭的环境监管体制，一是要将环保工作远离权力斗争，破除地方保护主义，合理配置环保职权，二是要使地方居民真正有权利、有途径参与环境监管，居民参与才是破解地方环保难题的关键之一。

五、结论

通过中日对比，日本似乎给出了环境保护监督管理体制的理想类型，但是毕竟两国所处的社会发展环境和自然生态环境不同，我们仍应更加重视的是立足于本土的理论和实践资源。不过，日本环境保护监督管理体制所体现的切合世界发展潮流、符合时代精神的内容依然值得我们学习，可以说是给了我国一些理想化的启示：第一，局限于监管体制的传统概念讨论监管体制，无法避免其固有的矛盾，我们应跳出其概念范围，在革新其内部结构的同时也应寻找外部的解决办法。第二，中央政府应在顶层设计上更加努力，更加重视机构设置的整体性、系统性以及权力分配的综合性、协调性，要真正地将环保部放置于环境监管的统领地位。第三，我国地方政府应承担更多的环境保护责任，特别是首长负责制或者说政府的整体性责任应当落到实处。第四，中央与地方之间，应更强调对决策权的提升而减少对实施权的干预，中央政府应更关注跨界环境问题以及国际环境问题，地方则应基于其主体性、区域性特点展开环保工作。第五，虽然环境保护监管体制本身不具有民主参与的内容，但是民主参与仍然是其良好运行的基础，以政府的一己之力无法完成环境保护的任务，国家应落实公众对政府的监督权和环境事务参与权。

[1]向佐群.日本公害事件受害者的救济体系及对我国的借鉴[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2017,11(1):52-57.

[2]韩德培.环境保护法教程[M].北京:法律出版社,2015:41-43.

[3]吴 萧.文革时的环保:社会主义制度不可能产生污染[N].经济日报,2015-2-2(16).

[4]日本環境省.環境報告書～環境配慮促進法に基づく環境配慮等の状況の公[M].2014:3.

[5]日本環境省.水·土壌·地盤·海洋環境の保全[EB/OL].http://www.env.go.jp/water/,2017-5-20.

[6][日]星山隆. 21世紀日本外交の課題:対中外交、アジア外交、グローバル外交[M].爱嫒县:創風社,2008:290.

[7]蔡苑乔,吴蕃蕤.简述日本环境行政管理体系基本模式[J].广东科技,2010(9):18-21.

[8]殷培红.中国环境管理体制改革的回顾与反思[J].环境与可持续发展,2016(2):7-11.

[9]王振锁.日本政治民主化进程研究[M].上海:上海三联书店, 2009:228-239.

[10]王 丰,张纯厚.日本地方政府在环境保护中的作用及其启示[J].日本研究,2013(2):28-34.

[11]原田尚彦.日本环境法[M].于敏,译.北京:法律出版社,1999: 96-97.

[12]邓可祝.论通过首长负责制实现环境善治[J].行政与法,2011(4): 25-28.

[13]龙 钰,冯颜利.我国基层群众自治制度的历史进程、现实状况与未来走向[J].求实,2014(7):78-83.

[14]黄锡生,曹 飞.中国环境监管模式的反思与重构[J].环境保护,2009(4):36-38.

[15]陈石明.论当代中国国家治理现代化的绿色向度[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2016,10(1),1-5.

[16]封丽霞.中央与地方立法关系法治化研究[M].北京:北京大学出版社,2008:442-489.

[17]潘晓滨.中国地方应对气候变化先行立法研究[J].法学杂志，2017(3):132-140.

[18]冉 冉.中国地方环境政治：政策与执行之间的距离[M].北京:中央编译出版社,2015:354-361.

[19]张 磊,王彩波.中国政府环境保护的纵向研究——关于集权与分权的争论[J].湖北社会科学, 2013(11):43-47.

A Comparative Study of the Supervision and Management System of Environmental Protection of China and That of Japan

ZHANG Heng
(College of Law Science, Hunan Normal University, Changsha 410006, Hunan, China)

The supervision and management system of environmental protection is the key to environmental management and the comparison of the supervision and management system of environmental protection between China and Japan will help to deepen the understanding of the supervision and management system of environmental protection in our country and obtain the suggestions for improvement. The establishment background and the development path of the environmental protection regulators in China and Japan are quite different, but both of which have a stable trend in development since the 21stcentury. The establishment of the central environmental protection regulator in Japan is relatively scienti fi c and its work task is changing to the global environmental governance, while the central environmental protection regulator in China is relatively miscellaneous and our work task focuses on domestic pollution prevention. The local public groups in Japan assume the overall responsibility for environmental protection and the environmental law of China also has relevant provisions, but there are problems in the practical implementation. The division of environmental supervision power between central government and local government should also be one of the contents of supervision and management system. In Japan, the relation of the central government and local government presents a trend of equal cooperation and central government’s continuous return of power to the local government, while the relation of the central government and local government in China presents a trend of concentration of power. In contrast, China should pay more attention to the coordination and comprehensiveness in organization establishment, the local government’s subjectivity and activity in division of power and the strengthening of the overall responsibility of government and the improvement of the system of democratic participation in supporting system construction.

comparison between China and Japan; supervision and management system of environmental protection;division of power; local public group; government responsibility

F205

A

1673-9272(2017)03-0014-07

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.03.003

2017-05-22

国家社科基金项目“区域环境保护府际协作法律机制研究”（16BFX135）；湖南师范大学生态文明研究院开放基金项目“生态文明建设法治保障评价指标体系研究”（20151211）。

张 恒，硕士研究生；E-mail：1225006387@qq.com。

张 恒.中日环境保护监督管理体制比较研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2017, 11(3): 14-20, 97.

[本文编校：徐保风]