挪威公共体育政策的历史演进与当代发展现状研究

朱璞玉



挪威公共体育政策的历史演进与当代发展现状研究

朱璞玉

江苏师范大学体育学院，江苏徐州，221000。

挪威体育组织和政策的历史基础，是基于政府当局和体育志愿组织之间的合作共赢模式。挪威体育政策由国家文化事务部下的体育政策部管理，国家为体育设施提供资金支持，并支持体育志愿组织。挪威明确指出了各种支持体育的理由，这些理由和健康、教育及文化紧密相关。挪威志愿体育部由伞状组织构成，它由国家特殊体育组织网络、地区体育组织、区域特殊体育组织、当地体育运动委员会和超过12 000家体育俱乐部构成。体育俱乐部中的绝大多数工作是自愿展开的。挪威体育俱乐部明确的组织形式和自治权给体育政策的实施带来了挑战，而政府则缺少足够的政策刺激来辅助其各种政策目标在志愿系统中的执行。挪威今后的体育政策走向注重对提供体育活动的当地俱乐部和年轻人（通常是政策干预的对象）。

挪威；公共体育政策；历史演进；发展现状研究

本研究旨在回顾挪威体育政策和组织发展的现状。在挪威，公共体育和竞技活动由三个不同的部门管理：（1）健康医疗服务部，其主要的体育任务是针对挪威公民体育活动的日益减少而带来的负面健康问题；（2）教育和研究部，负责学校体育教育的发展；（3）文化部，通过体育政策部（DSP）的政策实施，负责为全民提供体育运动的机会。本研究的重点是文化部，因此，主要关注体育政策部和挪威奥运会、残奥会委员会、体育联合会以及联合会的各个组成部分之间的相互影响，如国家级和特殊体育联合会（例如：挪威国家足协和挪威滑雪协会），以及为儿童和青年提供体育活动的志愿体育俱乐部。挪威是君主立宪制国家，约有480万居民。挪威是西欧传统社会民族福利国家之一，这些国家里既包括一个强大的国家，也包括和许多其他国家相比规模较大的民政部。挪威民政部有几项社会责任，比如负责公共体育活动的提供，以及承担挪威公共体育政策面临的新变化和挑战。

1 挪威公共体育政策发展的历史概况

学界普遍认为现代挪威的体育运动起源于1861年，那时成立了挪威第一个体育伞状组织，促进体育锻炼和武器使用中央联合会。自1963年开始，挪威政府就已经开始资助体育，并发起合作，至今依然如此。从那时起，挪威对体育的价值和作用的看法有所转变，体育部成为政府组织的一部分就是一个标志。1924年，挪威工人体育协会成立，与1861年的联合会后身——国家体育联盟的资产阶级形象相对应。1946年，这两大组织合并为挪威体育联合会。合并过程中，这两个不同组织的传统得到了保留。因此，挪威奥运会、残奥会委员会与体育联合会（NIF）当下的重点是整体政策制定，并和公共部展开合作，为所有来自大众的公认组织的人提供体育活动，而这个特殊体育联合会的重点是来自原先资产阶级组织的竞技体育框架。

第二次世界大战后，体育成了重建国家、构建社会民主和福利社会的重要工具。根据公民的需求和愿望而开展的补充性活动得到了发展，在上世纪70年代，有组织的体育活动以全民娱乐活动的形式出现。从1965年到1985年，会员数量几乎翻了四番，从43万人到 160万人，主要是通过招募年轻人和妇女，也引发了体育界著名的博斯曼事件。体育历史学家把这一时期称为“体育革命”。从那时起，挪威奥运会、残奥会委员会与体育联合会（NIF）就一直是挪威最大的志愿组织，其理想是致力于“全民体育”的发展，政府当局和志愿体育组织也都认可这一理想。1966年，挪威体育联合会和挪威奥委会合并，2008年，残奥会委员会也并入其中。从2008年1月1日起，其名称就一直是挪威奥运会、残奥会委员会与体育联合会（NIF）。根据该组织的身份，其英文缩写应该是挪威奥运会（NOC）或国家残奥会（NPC），取决于具体使用场合（奥运会或残奥会）。本文使用挪威缩写NIF。

从国家的角度来看，体育的价值分为两大类：固有价值和工具价值。固有价值指的是体育参与本身带来的喜悦和对熟练掌握的感觉。体育获得的大量政府资助是因为相信体育能起到更多的社会作用。由于身体活动对健康的积极影响，公共健康也是支持体育的理由之一。此外，参与志愿组织有助于人们了解社会民主的运行过程，体育是不同社会团体汇集互动的舞台，这两点使人相信，体育是民主的，是社会融合的有效工具。但是体育对公共健康和社会融合能起多大的作用不好判断。此外，相信精英体育能产生国家认同感也是国家支持体育的另一重要原因。更具体地说，NIF 似乎已经采取并巩固了政府的信念，或者更广泛地说，西方言论也就是体育能够用来解决越来越多的和缺乏体育锻炼有关的健康问题。2007年挪威全体代表大会上通过了一项决议，要求“政府当局展开合作，提高公民的健康水平”。此外，还建议“当前健康预算中的1%应该拨给为促进健康而工作的志愿组织”。

表1 挪威政府机构对体育政策管辖的历史变化

挪威政府机构对体育政策管辖的历史变化能够说明（详见表1所示），体育组织的合并是在政府的压力下进行的，为的是建立一种一对一的关系。反过来，这个过程必然要结合1946年由志愿体育组织的临时委员会发起成立的国家体育办公室来看。这是相互依赖的起点，为今天政治层面的体育组织铺好了路。为了给政府参与体育提供资金支持，成立了国家博彩部，由国家运营管理。从那时起，体育获得的政府资助大幅增加。挪威政府和体育组织之间的关系属于自由主义型的。自由主义型的关系意味着，体育是自由公民的主导权利，被认为有自主管理的权利。也有人把这种国家体育关系称为社团主义。不论这种关系被定义地如何好，在国家级的体育政策上，体育志愿组织和公共部之间的关系都是高度体制化的，并从1946年就一直保持着它现有的形式。简而言之，分工依据主要有两方面：（1）国家资助原则；（2）体育组织的活动条款。因此，政府参与体育的特点就是为体育志愿组织提供设施和财政支持，这对于中国体育梦的建构也是具有很大启发的，对迈进国家体育治理现代化的时代道路，从体育大国到体育强国建设更是具有积极的借鉴价值。自《金钱游戏法案》的颁布和国家博彩部的成立起，博彩收入就一直拨付给公共体育使用。为了理解挪威的体育政策制定，有一点很重要，即议会协商时不会考虑博彩收入，也不包含在国家年度预算中。有关体育的财政拨款是由政府部门决定的。

1949年到1982年之间的体育政策是由教育和教堂事务部下设的青年与体育办公室管理的。从传统上来讲，文化事务部官员一直主要关心的是文化方面的事务，对体育政策几乎不感兴趣。结果，教育和教堂事务部的体育官员与NIF合作，一起发挥着主导作用。事实上，教育和教堂事务部的一些主要官员已经在行使真正体育官员的职责，部分是因为政治领导对此不感兴趣也缺乏知识，还有部分原因是因为教育和教堂事务部的一些领导有着很强的个性。在议会中，体育属于家庭、文化事务和政府管理常委会的管辖范围。但由于国家对体育的财政拨款，议会中有关体育的游说相对有限。体育受到的法律限制较少，体育政策部（DSP）的行政官员每天更多地被视为体育政治家而非议会成员。然而，博彩收入的分配方式由议会决定，有时候，这也会造成紧张的政治局面。国家和NIF之间的社团主义关系在有关改变分配方式的协商方面也是有效的。最近NIF通过大量的议会游说，成功地说服议会增加拨给体育的博彩收入。NIF代表们为了说服政治家提高体育获得的拨款，和他们进行了100次会面。

到2002年，拨给体育的博彩收入达到近25亿英镑。除此之外，还从挪威政治系统的其它层次上，也就是市政和郡县获得了政府资金。虽然郡县在体育政策中的作用不大，但市政官员通过体育设施拨款和体育俱乐部的支持资金的形式共提供了约1.86亿英镑（人均39英镑）的资金支持。2008年，挪威政府在公共体育事务上花了12.5亿挪威克朗（1.4亿英镑），资金全部由国家博彩部的收入提供。这些钱直接进入作为文化部执行代表的体育政策部，和其他国家拨款不一样，这些钱不受任何议会协商的影响。这1.4亿英镑中，8 100万英镑用于体育设施建设，主要供NIF的有组织体育活动使用；5 500万英镑进入NIF系统内，包括支持NIF管理、支持精英体育和大众体育的资金，以及用于开展当地活动和体育俱乐部社会融合的专项基金。由于挪威议会没有对如何分配运动和体育活动资金问题进行讨论，因此，NIF系统作为挪威唯一的体育伞状组织，就垄断了挪威运动及体育活动的开展工作。

从20世纪70年代起，体育就一直是挪威文化领域中的一部分，这可以被解读为是对体育固有价值的认可。20世纪90年代，挪威政府发布了两份议会报告，专门阐述了对体育的若干兴趣。由全体代表大会批准生效的体育政策文件中陈述了NIF的政策。NIF的政策和国家政策有重合，其主要任务是创造并保持一种开放且包容性的体育运动。总而言之，由于相互依赖，国家和NIF之间有着一种权力平衡。NIF的中央层需要国家的财政支持，而国家需要NIF系统来执行体育相关政策。国家和NIF的政策有一部分是相同的，但同时也是矛盾的，因为双方都提到体育的文化价值和工具价值这一说法，一方面是为了支持体育，另一方面是为了使对体育的完全控制权合法化。

2 挪威公共体育政策的当代发展

NIF系统由特殊体育组织（SSOs）和地区体育组织（DSOs）以及它们的子单位组成。这个伞状组织的设想是，各个方面的体育条款的制定都是为了大众和精英两个维面，即中央的和边缘的（地理上），年老的和年轻的，职业的和业余的，身体健全的和残疾的。此外，体育支援系统组织结构中的很多层次都和公共部的不同层次相联系。NIF全体代表大会每4年举行1次，75名代表来自特殊体育联盟，75名代表来自地区体育组织，还有委员会的代表出席。委员会由11名选举出的成员组成。NIF的中央管理下设3个部门。其中两个部门负责所谓的一般的或大众的体育问题，与国家保持联系并进行协商，与委员会一起为未来几年的政策做准备，重新分配来自NIF系统更下层的体育政策部拨给的博彩收入，并跟进附属组织。

国家特殊体育组织共有55个，原则上是一种体育项目一个特殊体育组织，但实际情况有出入。比如说滑雪协会负责6个项目（越野滑雪、跳台滑雪、北欧两项、高山滑雪、自由滑雪和屈膝旋转式滑雪），而越野滑雪射击协会只负责一个项目（越野滑雪射击）。特殊体育组织是挪威特殊体育运动的管理者，尤其是在法律和教育方面，以及和重点体育项目的国际组织的联系方面。就会员数量、经济实力和权力而言，各特殊体育组织的规模差距很大。最大的特殊体育组织会员数超过十万人，而最小的只有几百人。比如说，最小的组织是只有470名会员的雪橇协会（Luge, Bobsleigh and Skeleton）和只有393名会员的挪威垒球和棒球联合会。地区体育组织有19个，一个郡一个。地区体育组织是NIF的下属组织，负责本地区的一般性体育事务。由于地区体育组织不一定和组织体育活动的俱乐部有任何直接联系，他们的作用受到了质疑。相比于地区特殊体育组织（RSSOs）和国家特殊体育组织，地区体育组织并不管理体育活动。地区特殊体育组织（RSSOs）是国家特殊体育组织的下属组织，是从地理上进行划分，要么以郡为单位，要么以更大的地区为单位。地理影响区域的大小和地区特殊体育组织（RSSOs）的组织取决于某种体育项目的流行程度。因此，地区特殊体育组织（RSSOs）涵盖了所有体育项目中1/3的项目，主要是会员数较多的项目。地区特殊体育组织（RSSOs）还要负责举办区域联赛和其他赛事，是国家特殊体育联盟在法律执行和当地领导、教练和裁判的训练方面的延伸。

拥有超过3家体育俱乐部的市政都会成立地方体育委员会（LSC）。挪威的430个市政中，366个成立了地方体育委员会。地方体育委员会的主要职责是代表和市政当局有关的所有当地体育俱乐部。这个层次的政治议题通常和体育设施的安置点有关，这是市政发展计划的一部分。地方体育委员会的工作模式和他们对志愿力量和公共支持的依赖程度也有很大差别。比如说，一些地方体育委员会有全职工作人员，为某些目标群体提供体育项目，如移民、老人或失业人员，而有些地方体育委员会没有任何经济支持，每年只召开一次会议，也只是为了达到作为一个组织单位的最低要求。挪威19个郡中的430个市政中，共有12 199个地方体育俱乐部。这些体育俱乐部的特点就是参与者多为年轻人，而成人或父母充当志愿者。更具体来讲，体育传统上被认为是闲暇时间举行的竞技活动，参与者是体育俱乐部的个体会员，而体育俱乐部组织比赛活动的基础是志愿工作。研究表明，在90%的俱乐部中，90%的工作是无偿完成的。据估计，挪威体育俱乐部中的志愿工作的价值总计达73亿挪威克朗（9亿英镑）。此外，这些志愿工作相当于1.7亿挪威克朗（2亿英镑）的收入。换句话说，挪威体育俱乐部中志愿工作的经济价值大约是国家补助或拨款总额的7倍。

挪威的注册体育俱乐部只有200多万的会员，这一数字至少需要从两方面进行解释。（1）由于体育组织和伞状组织的结构之间的关系，会员总数并不等于会员的数量。一个人可能参加不止一项体育运动，尤其是年轻人，因此，他会有几个不同的注册会员身份。调查数据表示，挪威约有130万人是体育俱乐部成员，其中足球俱乐部占有绝对地位，这对于最近由党中央、国务院重点推进的《中国足球改革发展总体方案》的正式出台与政策实施具有启发意义，明确指出了中国足球未来发展目标方向和宏观政策安排。（2）成为俱乐部会员并不一定意味着会积极参与活动。挪威共有约70万人是俱乐部体育活动的积极参与者。约八成挪威人口在儿童时期至少加入过一个体育俱乐部，约50%的青少年是俱乐部的活跃会员，这个数量随着年龄的增加而减少。当他们20岁时，只有25%的人还是俱乐部的会员。然而，NIF系统管理的民主合法性，是通过和NIF全体代表大会的一些联系，建立在体育俱乐部层面的代表制度上的。民主的基础是会员身份，这意味着会员在体育俱乐部的年会上有投票权。但是，只要挪威体育俱乐部的会员主要是儿童和青年，而俱乐部领导是成年人，实现真正的代表还是一种挑战。此外，在成人会员中，只有很少一部分出席俱乐部年会。

3 挪威体育政策执行面临的挑战

虽然在传统的分工中，政府为体育提供物质设施和经济支持，而NIF系统负责提供活动，但现在出现了三种变化：政治化、政府化和体育的多元化。政治化指的是NIF更多地向议会和政府进行游说，这是从上一次博彩收入分配方式调整后开始的。政府化指的是，为了实现国家政策目标，体育的目标转向增加。比如说，体育城市计划针对的是政府确立的目标和政府指定的目标群体（移民），并得到特殊拨款的支持。至于多元化，有个例子来说明，从2005年开始，挪威的萨米人体育组织就已经得到了来自博彩收入的政府资金。然而，花在这些新元素身上的钱相当少。因此，挪威的体育政策模式还没有出现重大改变的迹象，而挪威缺少议会却是十分重要的，和其他斯堪第纳维亚国家的情况一样。总的来说，挪威想通过志愿系统来落实其体育政策，却不具备实现这一理想的政策工具。

有学者将政策工具定义为一种“可识别的工具，可通过它组织集体行为，以解决公共问题”。挪威体育系统中存在3种政策工具：公共信息、拨款和合约。“公共信息”是用于影响人的思想和知识。“政策制定者告知目标观众一个政策问题或行为模式，当他们参与目标行为时，影响他们的思想、知识或信仰。”比如说，《体育白皮书》中模棱两可的公共信息。一方面，“全民体育”这类的理想是很模糊的，很难去测量。另一方面，这种工具是基于参与者的理性构想。人们相信，知识和信息使人做出“正确的”行为。假设全民都会体育项目或通过其他方式锻炼身体，因为他们知道应该这样做，为了健康或其它原因，但是，这一理论假设和实际情况不符。实证数据表明，挪威许多人不锻炼身体。近期一项研究表明，只有20%的挪威成年人达到了锻炼的要求，也就是每天30分钟的最低运动量。

认识到了公共信息作为管理工具的限制，“拨款”或许有用。拨款就是来自捐款政府，拨给接收组织或个人的款项。更具体地说，就是用于“刺激”或“支持”受惠方的某些服务或活动的礼物。然而，政府给体育提供经济补助，能从中获得什么却很难估量。因此，拨款可能会“遮掩责任链”。这种政策的目标很难判断，而且这种资金流的透明度也很低。体育政府化程度的增加使合同的使用也增多了，因为“签合同是政府利用的一种工具，就是政府机构和私人实体之间的一种商务关系，其中私人实体保证为政府提供某些产品或服务，从中获取酬劳。”捐赠者和受惠者之间的关系是辩证的，是一种间接的协商可能性，为作为实施方的受惠者设立自己的目标铺路，防止他们责备政策制定者。从历史上来看，挪威体育中有目的的经济补助的使用情况有所变化，而且当代体育政策也是不清楚的。体育政策部拨给NIF的补助的目的性没有之前强。与此同时，国家对补助的使用情况的监管也比以前更加严格。

挪威系统虽然对其国家和体育的关系、NIF的孪生组织和志愿独立、政府提供运动和体育活动很着迷，但和其他国家相比也显得效率不够高。为了使挪威的公共运动和体育活动能更有效地实施，还提到了另外两个方面。为了理解体育政策在挪威的实施情况，需要发展以体育俱乐部为分析出发点的理论。基层政策实施者对公共政策系统中的决策人或NIF中央工作人员中的管理者不用承担责任。有关体育活动和儿童青少年体育的政策制定，其出发点必须基于对儿童和青少年作为现代个体的行为和发展方式的当代认识上。一种方法无法解决所有问题，任何公共项目或服务的质量评估依据必须是个体和具体活动环境之间的关系，而不是最终效果，如健康问题或竞技体育发展水平。

过去二十年的经验表明，虽然NIF做了许多尝试来防止会员退出，但体育组织的退出率没有变化。另一方面，由于多功能和综合性的运动文化，使更多儿童和青少年参与当地体育俱乐部传统体育项目之外的其它体育活动是有可能的。因此，有必要在常规体育系统之外开发其它传播体育活动的渠道，同时，资源的分配方式必须能够保障全民的公平机会。大多数当地体育俱乐部的明确目标在能力、表现、胜任力和成功这些方面得到了认可。以准确和不准确为标准的模仿在互动中占主导地位，而个体对运动美的探索只被视为一种副产品。如今，成功、精通和能力提升在青年体育中占主导地位，我们有理由探讨，这种主导地位是否应该如此，是否应该发展注重摆脱约束力（奥运）的感官自由和个体自主选择的感官自由之间的关系的其他方式。挪威文化部正在计划草拟一份新的体育白皮书，在这份报告中，退出体育组织的比率、青少年可利用体育环境方面可能存在的不平等现象、愉悦感和健康问题不能被忽视。尚且需要大量的实证研究来描述、阐释和理解挪威当代体育政策的影响，以及如何改善运动和体育活动中的社会公平公正问题。

[1] 赵澄宇.挪威与瑞典体育管理模式浅析[J].北京体育大学学报，2000（3）：65.

[2] 熊斗寅.挪威开展“大众体育”情况[J].体育科技，1980（3）：2.

[3] 朱璞玉.荷兰公共体育服务体制演变发展研究[J].体育研究与教育，2016，31（2）：28~40.

[4] 徐 通.英国福利制度与大众体育政策演变[J].体育文化导刊，2008（4）：58.

[5] 冯国有.利益博弈与公共体育政策[J].体育文化导刊，2007（7）：117.

[6] 黄 璐.国家体育治理现代化的时代背景和广泛涵义[J].体育成人教育学刊，2015，31（1）：14~17.

[7] 维基百科挪威体育，http://zh.wikipedia.org/wiki/Category.

[8] 挪威体育相关数据，http://data.sports.163.com/country/home/0005000A0PVb.html.

The Historical Evolution and Contemporary Development of Public Sports Policy in Norway

ZHU Puyu

Institute of P.E., Jiangsu Normal University, Xuzhou Jiangsu, 221000, China.

The history of Norway sports organization and policy is based on the cooperation and win-win situation between the government authorities and the sports volunteer organizations. Norway sports policy by the State Department of Cultural Affairs under the Ministry of sports management, the state provides financial support for sports facilities, and support the sports volunteer organization. Norway has clearly pointed out the reasons for all kinds of sports. These reasons are closely related to health, education and culture. Norway volunteer sports department consists of umbrella group, which consists of the special national sports organization network, regional sports organization, special sports organization, local sports committee and more than 12 000 sports club form. The vast majority of the work in the sports club is voluntary. Norway sports club's clear organizational form and autonomy to the implementation of sports policy challenges, and the government is the lack of adequate policy to stimulate the implementation of various policy objectives in the voluntary system. The future of sports policy in Norway is focused on the local clubs and young people who provide sports activities（usually the object of policy intervention）.

Norway; Public sports; Sports policy; Sports organization; Development trend

G811

A

1007―6891（2016）06―0013―04

2016-05-25