世界主要国家军民融合做法解析

■ 赵军号 马润翔

世界主要国家军民融合做法解析

■ 赵军号 马润翔

习近平总书记在党的十八届三中全会上强调，要做好军民融合这篇大文章。为此，借鉴“他山之石”的军民融合经验很有益处。而把国防和军队现代化建设深深融入经济社会发展体系，是解决二者之间矛盾关系、实现国防建设与经济建设协调发展的最佳思路。为此，世界发达国家在实现国防和军队现代化建设融入经济社会发展体系方面进行了有益的探索，这些探索可以为我们进一步落实习总书记指示，做好军民融合这篇大文章提供有益的借鉴。

从世界范围内看，经济建设与国防建设之间的关系都存在矛盾的一面。在国家的可利用资源有限的条件下，如果用于国防建设方面的资源多了，那么用于经济发展上的资源势必相应会减少。反过来，如果国家主要将资源用于经济发展，势必会影响国防投入，最终影响国家安全。因此，在历史上就有所谓“大炮还是黄油”的二难选择问题。而把国防和军队现代化建设深深融入经济社会发展体系，是解决二者之间矛盾关系、实现国防建设与经济建设协调发展的最佳思路。为此，世界发达国家在实现国防和军队现代化建设融入经济社会发展体系方面进行了有益的探索，这些探索可以为我们进一步落实习总书记指示，做好军民融合这篇大文章提供有益的借鉴。

一、在机制上，对实现国防和军队现代化建设融入经济社会发展之体系方面都有顶层设计

国防和军队现代化建设融入经济社会发展体系涉及到国家战略全局，涵盖军地各个不同部门，因此各主要国家都有顶层架构即最高协调机构。从目前的情况看，主要国家做法有三种：

一是以实体化的“国家安全委员会”为最高协调机构。该委员会为常设机构，有专职人员，除了决策功能外，还具有落实决策的能力。这类做法的国家目前较为普遍。

根据1947年《国家安全法》授权建立的美国“国家安全委员会”，在协调经济建设与国家安全方面，该委员会明确把工业和人力动员、保护基础设施、全民防御、政策连续性和自然灾害、处理恐怖主义国家进行的军事行动的后果等方面作为决策内容重要组成部分，并设立了主管上述行动的专职助理，其中位列第四的助理同时兼任“国家经济委员会”副主席职务，负责国防经济和有关国家安全所需要预算及资源等综合计划问题。该委员会下设常务秘书处，秘书处下设军事动员、应急通信、应急反应、工业动员、资源动员、科技动员、财力动员、民防动员、地震动员、国防后勤、动员与部署指挥等12个部级协调组，分别负责本领域动员政策的制定和工作协调。

俄罗斯协调国防建设与经济社会体系发展的最高机构是联邦安全委员会。联邦安全委员会的职能是研究分析国际、国内各领域存在和可能发生的危机，保障个人、团体和国家利益不受内部或外部的威胁，在保障安全方面实行统一的政策，并履行宪法赋予的权力。联邦安全委员会除每年的例行会议以外，还根据安全形势的发展变化召开临时性会议和紧急会议，讨论和制定安全方面的政策、措施。此外，每年还要以热点问题为背景，组织两次国际、国内战略模拟演习，其中有一次总统亲自参加。通过演习，提高对形势预测的准确性，检验所采取对策的可行性，使国家各领域行动协调一致。

目前，设有国家安全委员会的国家还有巴西、智利、南非、土耳其、泰国和马来西亚，巴基斯坦最近也设立了国家安全委员会。

二是由国防部为最高协调机构。在国防部作为协调国防安全与经济建设的这些国家，其国防部往往是行政权国防部或民政权国防部。正因为行政权国防部或民政权国防部不直接管理军队，更不参与指挥作战，因而被专职赋予协调民用领域与国防相关的活动，尤其是为国防与军队建设提供民用资源方面的协调与保障。国防部不仅具有与军事领域机关联署办公后形成的决策及决策权利，并且具有落实这些决策的权利。

三是由虚设的最高议事机构具有协调国防建设与经济建设方面的决策权，但具体落实则由国防部进行。这些国家也设有“国家安全委员会”这样的事关国家安全的最高决策机构，但这种机构是议事性的，非常设化，本身没有专职人员，至多有办公室。在决策后由国防部负责落实决策。

以英国为例，英国国防事务的最高决策是“国防与海外政策委员会”，确定国家安全利益及其面临的威胁，制定与国家安全有关的内政、外交和军事政策，组织协调军事机构和政府各部门在国家安全事务方面的行动，协助最高统帅做出决策等。国家最高领导人、最高行政首长、最高军事首长以及安全、情报、财政等部门负责人属于该机构的法定成员。但该委员会更多具有决策权，而落实则交由国防部具体执行。日本的“安全保障会议”也是最高安全决策机构，但其决策一般通过防卫厅落实，包括在自卫队“防卫出动”时有权征用和管理有关设施、土地、物资及采取其他“强制措施”，都由防卫厅决策；法国协调经济建设与国防建设的最高领导是总统。在紧急状态时，总统有权“根据形势需要采取必要的措施”。在总统领导下，设内阁会议、国防委员会以及限制性国防委员会三个决策机构。

二、在制度上，各主要国家都有协调国防建设与经济社会发展的各种法律法规为真正把国防经济融入经济社会发展体系，都注意通过立法将一些成熟的做法予以确认上升为国家意志，以使之进入法制的轨道

在协调国防经济与经济社会发展的法律法规上，各主要国家大约区分为四个层次。

首先是最高层次的宪法。主要国家在其宪法中都对国防体制、总统与议会的国防权限、尤其是对确保国家安全或国防安全情况下，如何处理国防需求与民用经济或民事部门的关系作出了原则性规定。

第二层次是在宪法指导下一系列相关军事法律。这些法律涉及武装力量的规模体制、军队体制编制、兵役制度、武器装备研制和订货制度、国防科技与武器装备管理制度、后勤保障制度、干部制度、军人福利待遇制度、军人保险制度、军事立法、军事司法、律师制度以及战时军事管制制度等等。而就在这些军事法律中，都有相关条款对于如何处理各领域国防安全与经济社会发展相关事宜有明确的规定。如美国国防生产法与国防授权法等军事法律中，都有鼓励采办民用企业的技术和产品，明确提出要逐步建立一个“无缝”的国家科技工业基础等规定。

第三层次是专门用以协调特殊领域民用部门与国防安全之间关系的立法。主要涉及的领域有战争动员、民防与国防教育等方面。在战争动员方法，为确保动员迅速有效，许多国家都制定有动员法。美国自1990年代以来，为了推动国防科研生产领域的军民结合、寓军于民，先后出台有：技术转移计划、先进概念技术演示计划、两用科学技术计划、利用民用技术节省使用与保障费用倡议、国防部制造技术计划、独立研究与开发计划、北美技术与工业基础组织计划、技术转化倡议、小企业创新研究计划等。其中，1997年美国国防部启动的“两用科学和技术计划（DUS &T） ”的目标之一，就是与工业界联合投资和合作开发两用技术项目。英国改革军用科研设施管理办法，鼓励军民部门间互相利用科研设施进行技术开发，以加强军民间的合作和交流。在推动联合研究方面实行新型“租借”机制，即在国防鉴定与研究总局所属的科研机构所在地允许国内民营企业租用场地、设施和专用设备等从事研究与发展活动，形成军民资源共享机制，促进资源的有效利用。再如，英国曾在1993年出台“常备预备役计划”，以能在战时保障获得通信、医疗、情报专业人员以及国防工业专家等。根据这一计划A类常备预备役人员战时直接加入战斗序列；B类常备预备役人员集中待命以增援战区或替换作战部队。加入常备预备役的人员包括曾在正规部队服役过的军人和志愿后备役人员。此外，1992年，英国国防部实施“探索者计划”，以加强与军外研究力量的信息交流。1996年英国国防部实行“灯塔计划”，旨在推动国防鉴定与研究总局与工业界和学术界之间在国防预研领域的合作。为了协调立法事务，各主要国家大多在国防部门设有专门的立法事务机构。

三、在国防科技与生产上，各主要国家都在建立军民一体化的国防工业基础上进行了有益的探索

这些探索主要集中在以下四个方面：一是建立推动军民一体化专门协调机构。由建立起军民一体化国防工业基础涉及到军民两个方面，各主要国家除了顶层协调机构之外，还建立起专门推动国防科技与生产领域军民一体化协调机构。为推动军民间的合作，美国于1993年成立了跨部门的“国防技术转轨委员会”，委员会主席由国防部高级研究计划局(DARPA）局长担任，成员来自陆军、海军、空军、商务部、能源部、运输部、国家航空航天局（NASA）以及国家科学基金会（NSF）等单位。在国防部内部，美国负责军民结合、寓军于民科技计划的专职机构主要由国防部负责科学和技术的副部长帮办、国防高级研究计划局、国防部技术转移办公室、负责先进系统与概念的副部长帮办等，由它们负责和管理军民结合、寓军于民科技计划，真正将军民结合、寓军于民落到实处。商务部、能源部、国家航空航天局、农业部，以及一些大学和协会，都成立了技术转移办公室，与国防部的技术转移办公室协同工作，促进军民技术的创新和转化。

此外，美国国防部高级研究计划局(ARPA）和美国陆、海、空三军均设有专门机构，加强与科学界和工业界的沟通，动态发布美军军事需求，并形成制度。日本防卫厅（省）长官具体负责武器装备发展和采购计划的监督执行，其下属的技术研究本部是国防科研的管理机构和唯一的军方科研中心，采购合同本部是日本自卫队唯一负责采购工作的执行部门，它们直接对防卫厅（省）长官负责。这种高度集中的一元化管理体制是日本军民结合、寓军于民发展的一大特点。作为民间防卫产业界代表的防卫生产委员会等民间组织通过恳谈会、联谊会等形式同日本政府和决策人员进行协商面谈，并以建议书等形式提出决策咨询建议。这些意见连同政府部门的意见以及由防卫厅（省）长官所代表的军方意见在内阁会议进一步协调，最后再正式提交安全保障会议进行最后的审议和决策。二是军民两用技术面向通用化。大力发展军民两用技术，实现技术通用化是国防和军队融入式发展最为重要的内容，国外十分重视军民两用技术的发展及军民技术的相互转化。如：美国国防部于1995年2月发表了加强两用技术的专门报告：《两用技术，旨在获取经济可承受的前沿技术的国防战略》，报告强调了加强军民两用技术的研究和开发的重要性，提出了发展军民两用技术工艺和产品的政策，特别是对那些有重要军事需求同时又具有转移潜力的两用技术，确实需要政府介入的，明确由政府进行投资开发。1998年美国国防部颁布的《国防授权法》，对两用技术的研发做出具体规定，要求军方必须加大对两用技术开发的投资，并规定了两用技术项目经费的分摊原则。为了加强对军民两用技术发展的指导，美国国防部专门成立了高级计划研究局，该局每年可从政府获得20亿美元的研究经费。

除此之外，从90年代开始，美国还实施了多项专项计划，支持军民两用技术开发。这些计划包括：技术再投资计划、两用科学技术计划等。英国国防部也将两用技术的开发作为一项战略，加大两用技术的开发力度。目前，英国国防部已开展的两用技术项目包括：国防部与贸工部联合投资开发航空领域的军民两用技术，国防鉴定与研究局承担的贸工部民用航空研究与技术验证计划，以及国防部主持的国防部与贸工部联合科研计划。法国发展军民两用技术是通过实施各种计划来实现的，这些大型技术计划包括“航天计划”、“航空计划”、“核能计划”和“电子、信息和通信计划”，其中大量的技术是军民两用技术。日本防卫当局指出，发展军民两用技术能够减少国家投资的风险、降低武器装备的成本并有利于军工企业自身的稳定发展。日本国防采购主要着眼于利用国防合同作为一种手段，促进先进技术特别是具有民用或两用用途的先进技术的发展。

三是武器装备的科研生产融入民用企业。随着民用技术的迅猛发展，许多国家纷纷意识到，充分利用民用领域的成果和资源为国防建设服务，是提高有效资源利用效率的重要途径，是大势所趋。因此采取各种措施积极支持和鼓励民用企业参与军用武器装备科研生产。扶持民用中小企业为军方开发产品，已成为美军方的指导方针。2003年出台的《国防工业转型路线图》强调必须改变主承包商控制国防市场的局面，引导和鼓励掌握创新技术的中小型企业进入国防领域，从而形成大小兼备、供应商众多的新型国防市场格局。美国国防部希望，在未来20年内其大部分军事研发经费能为创新型中小企业所吸收。目前，美国防部已列出一个400家企业的名单，这些企业被认定有可能研发出20年以后的军事技术，有的中小企业甚至可能成为通用动力公司和诺斯罗普一格鲁曼等大军火商的竞争对手。

为了扶持中小企业，美国还专门制定了小企业创新计划旨在聚集全国小型科技企业中的创新人才，发掘可以增强美国军事和经济实力的潜力。除了向民用中小企业敞开军品市场外，美国还十分重视通过招标和政府采购形式吸引民用企业参与武器装备科研生产，美军方通常利用招标方式来挑选最佳厂商，这样就使得大批民用中小企业研发的技术也可参与竞争，不仅满足了军方的需求，同时促进了民用技术的发展。伊拉克战争中美军使用的很多高技术装备，如高技术通讯器材、计算机软件、防毒软件及卫星照片分析技术等，有相当一部分都来自硅谷。

法国国防部武器装备总署明确提出，鼓励中小企业参加武器装备采办的竞争，特别是在分系统和设备一级。为确保中小企业获得军品科研项目，武器装备总署专门留出采办计划的10%作为中小企业的竞争项目。国防部还建立了与中小企业的联系机制，及时向它们通报军品发展计划，提供参与计划的机会，并为中小企业保留一定比例的研究计划。德国制订了《联邦德国订货任务分配原则》，明确规定武器装备的总承包商在承包国防任务后，必须让中小企业参与竞争，必须用竞争手段向分包商分配军工订货任务。以法规形式保护中小型企业参与国防科研任务的竞争。日本政府也十分注重有军工生产能力的民间企业来参与武器装备的科研生产，不仅向各型企业敞开军品市场，还在军品订货中既注意各企业间的均衡发展，又注意重点保护生产尖端技术和重要装备的企业。目前，日本有资格接受军品订货的企业已达两千余家，基本形成了一个技术先进、门类齐全、潜力巨大的军事科研生产体系。四是军用标准、民用标准交叉化。

在传统国防采办过程中，国防承包商是由一系列国防采办法规控制的并严格按照国防惯例、规范和标准组织武器装备的研究、发展和生产，这种状况在很大程度上阻碍了军民融合的一体化发展。因此，为了推动一体化的发展，许多国家都纷纷对军用标准进行了改革，在装备采办过程中大力倡导利用民用标准和商业规范。

(作者单位：赵军号，驻晋某军代室；马润翔，军械学院)