新型城镇化进程中的双保双赢之路——以中牟县为例

◎ 许言科

新型城镇化进程中的双保双赢之路
——以中牟县为例

◎ 许言科

“十三五”时期是全面建成小康社会和基本实现现代化的关键时期，也是全面推进新型城镇化建设的战略机遇期。在推进新型城镇化建设进程中，处理好耕地保护和经济发展的关系，加强土地资源保护和合理开发利用，贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，对于全面落实党的群众路线，统筹土地资源开发利用和保护，协调土地利用与生态建设，保证土地资源可持续利用，促进中原经济区又好又快发展具有十分重要的意义。本文以中牟县为例，探讨在新型城镇化进程中如何实现保护耕地资源和保障经济发展的双赢。

中牟县促进双保双赢的实践

作为郑东新区、郑州航空港综合实验区建设的主战场，近年来中牟县的社会经济发展如火如荼，新型城镇化建设呈现着日新月异的态势。在推进新型城镇化建设的进程中，为实现保护耕地资源、保障经济发展的双赢，中牟县国土资源局广开用地保障渠道，采取用好年度新增建设用地、开展城乡建设用地增减挂钩、实施土地综合整治、开发利用好未利用地、清理批而未用和闲置土地、实行重大项目分期供地等一系列有效措施，切实盘活各类存量建设用地，推进土地节约集约利用水平,保障经济发展用地需求，解决了中牟县“十大重点工程和二十大产业项目及156工程”等项目用地需求问题，较好地化解了用地供需矛盾。

一是清查处置闲置国有土地。中牟县利用治理圈地囤地闲置低效利用土地工作，对全县闲置土地进行清查摸底。按照立足长远、统筹规划、控制源头、积极消化、优先利用、区别情况、妥善处理的要求，对全县批而未征、征而未供、供而未用的闲置土地进行彻底清理处置。

二是实施“腾笼换鸟”，提高现有建设用地的利用效率。中牟县将建成后连续两年以上经营困难甚至停产的项目，建设工期超过一年且缺乏后劲的项目，征地入驻后半年以上不能开工建设且短期内开工无望的项目，征地面积大实际利用较少的项目，按照有关政策规定，由政府牵线搭桥，引进投资强度大、科技含量高、附加值高的项目以买断租赁等方式，把土地、厂房转让出去，并在兼顾“腾笼”企业合法利益的同时，为入驻企业和迁出企业搞好服务，解决转让过程中出现的矛盾和问题，保证转让工作顺利进行。

三是稳步探索农村集体建设用地流转。按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，该县制定《农民集体所有建设用地使用权流转管理试行意见》，为乡村解决了新上项目和自办企业的用地问题，为今后解决用地保障问题找到一个新思路和途径。

四是通过增减挂钩试点，用足用活政策。根据国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》和《河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法》等相关要求，中牟县开展了城乡建设用地增减挂钩项目区实施工作。几年来，通过增减挂钩，提供了约1200公顷的建设项目用地。

五是通过土地综合整治，保障新型社区和基础设施建设用地。该县科学编制土地开发利用规划，制定优惠政策，完善投入机制，强化土地开发复垦整理，积极开展土地综合整治，增加有效耕地面积，实现耕地占补平衡目标，增加土地储备。几年来，全县完成土地综合整治项目13个，增加土地储备约2421公顷。

六是建立完善土地执法监管长效机制。为全面建立多元执法制度，该县国土资源局建立了与纪检、监察、公安、检察、法院等部门的密切合作制度，充分发挥监督机制的整体效能，既查处土地违法行为又查处违法责任人，做到各职能部门各司其职、密切配合、齐抓共管，形成合力，加大执法力度，做到查处、执法、追究、移送四到位，切实提高了土地执法监察效力。

当前土地利用工作中存在的问题

“十三五”时期，随着郑汴一体化进程的持续推进，中牟经济将得到迅速发展，城镇化进程进一步加快，但同时引发的土地问题也日益凸显，主要表现在以下几个方面。

一是建设用地需求量激增，进一步加大了耕地和基本农田保护的难度。按照中牟县国民经济和社会发展“十三五”规划，未来五年全县各项建设需要建设用地约 4000公顷。而同时，按照规划，到“十三五”末，全县耕地保有量要保持在50782公顷以上，基本农田保有量要保持在36831公顷以上，耕地和基本农田保护的压力巨大。

二是建设用地指标紧张。中牟县在用地方面存在用地指标紧张的问题，按照发展规划，中牟县每年需要建设用地指标约800公顷，而目前每年下达的建设用地计划指标仅为200公顷左右。同时，各地区在使用指标时闲置浪费现象严重，加剧了土地供需矛盾。

三是土地低效利用、闲置浪费现象还存在。近年来，中牟县由于各种原因造成不同程度上的土地闲置和土地低效利用等问题，这不仅是对土地资源的浪费，也是对宝贵的用地指标的浪费，严重影响了土地市场秩序，影响工业化和城镇化的健康发展。

实现双保双赢的对策和建议

一、严格实施土地利用总体规划和相关专项规划，集约高效、合理布局利用土地

科学编制规划是土地开发利用工作中的首要环节。在编制土地利用规划时，要与产业、村庄、公共服务、生态规划及相关专项规划等“多规合一”，实行高度无缝对接，为未来发展留足空间。

当前，要抓住土地利用总体规划调整完善和永久基本农田划定的有利时机，科学调整土地利用结构，合理布局基本农田，优化土地利用空间。首先，要确保县中心城区规划建设用地规模，提高中心城区规划用地规模的科学性、可操作性。在中心城区用地规模外，划定一定比例的有条件建设区，增加中心城区规模控制的弹性空间。其次，应科学统筹产业集聚区用地布局，对基本农田进行适当调整。再次，要为新型农村社区建设留足空间，确保在未来3～5年内不会因土地规划问题对经济社会发展及城镇化发展造成大的影响。

二、积极推进土地节约集约利用水平,保障经济发展用地需求

针对用地指标紧张的问题，应坚持“总量控制、供需双向调节、差别化管理”的原则，切实把“好钢”用在“刀刃”上。对国家分配的年度新增建设用地计划指标，加强统筹，搞好调节，优先保障重点工程、重点区域、新兴战略产业和民生项目等需求，一般项目的用地需求则靠内部挖潜措施实现。

在集约节约用地方面，目前要重点抓好三个环节：抬高用地准入门槛，对工业项目的投资强度、用地容积率等要根据经济社会发展现状进一步提高标准;加强批后监管，严格执行标准用地，发现问题及时纠正，对擅自降低用地标准供地的，要追究审批管理的责任，对不按规定条件用地的，要予以严厉处罚;用好评价考核成果，把节约集约用地作为对政府政绩考核的重要内容，并适当给予奖惩。同时，要充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，深入推进土地有偿使用制度改革。

三、立足内涵挖潜，切实盘活各类存量建设用地

盘活存量，提高土地利用效率，是解决用地矛盾的一大法宝。面对建设用地指标紧张、建设用地需求量激增的现实情况，应坚持开源与节流并重，下大功夫盘活挖潜，节约集约用地，提高土地利用率。一要加大闲置土地处置力度，对全县批而未征、征而未供、供而未用的闲置土地进行彻底清理处置。二要用足用活政策，充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，解决建设项目用地指标不足的难题。三要加大土地综合整治力度，增加有效耕地面积，实现耕地占补平衡目标，增加土地储备，保障新型社区和基础设施建设用地。

四、建立和完善土地执法监管长效机制

进一步健全土地执法网络，要严格落实土地执法巡查制度，由事后查处向预防转变，及时发现和制止违法违规用地，降低执法成本和违法造成的损失。

进一步加大监管力度，使土地批后监管成为一种机制。一是批后监管关口由“事后处置”向“事先沟通、提醒服务”前移。在土地出让时，将闲置土地处置等相关法律法规政策明确告知企业。在土地交付后，对出让合同中约定的出让金缴纳、开工竣工时间节点主动提前以电话或书面方式提醒用地单位，及时提醒、督促项目按时开工。二是充分利用国土资源部建立的土地市场动态监测与监管系统，提高建设用地批后监管的信息化水平，建立和完善台账，及时掌握项目建设进度和用地现状。三是落实共同责任机制。各园区及相关职能部门定期召开项目开发建设协调会，实现信息互通、资源共享。在项目开发建设过程中，发展改革、规划、住建、房管等部门要共同把关，严格处置土地违规违约行为。四是推行项目竣工验收机制。由于建设用地批后监管涉及面广，各职能部门存在认识不一和协同配合不够的问题，为此要切实加强组织领导，理顺关系，形成统筹协调和工作合力。项目竣工验收，各部门要密切配合，各负其责。国土部门以划拨决定书或出让合同约定指标作为验收的重要内容，发展改革、商务等部门重点对产业政策、投资强度等进行复核，规划部门重点对项目规划控制指标进行复核，住建部门重点对工程质量进行检查。工程项目没有国土部门的竣工验收意见，或者验收不合格的，其他部门不得通过项目竣工验收，不动产登记中心不得办理土地房屋登记。五是建立健全建设用地批后监管的考核机制，提高监管效率和监管水平。

进一步健全土地执法问责制，完善国土资源管理目标责任制，将土地执法工作作为目标责任的重要内容进行考核。对因土地行政执法监察不力，导致土地违法违规问题严重的乡（镇、街道），根据《关于违反土地管理规定行为行政处罚办法》，追究有关责任人责任。

（作者单位：中牟县国土资源局）