欧盟农业环境政策及对土地整治的启示——以英国为例

◎ 赵玉领 王 巍

欧盟农业环境政策及对土地整治的启示
——以英国为例

◎ 赵玉领 王 巍

在欧盟，研究土地问题都是以农业环境研究为前提的。通过对欧盟农业环境的政策内涵、主要做法、发展阶段的详细分析，可以看出其对我国土地整治及农用地评价工作的借鉴作用。

欧盟的农业环境政策

农业环境政策是农业政策与环境政策一体化的结果，是通过在农业政策中加入环境保护因素而产生的新政策。

欧盟农业环境政策的一般原则建立在两个基本概念上，即“污染者付费”和“提供者获利”：通过避免对环境有害的农业活动来保证农业发展的可持续；对环境有利的公共物品和服务提供激励。

当前，欧盟农业环境指数共包括26项指标，土壤质量是其中一项重要指标，用土壤质量指数进行表示。土壤质量指数综合反映了的生物量生产能力、农作物生产能力、抗气候灾害能力、有机物储存、过滤、转化及应用能力等。

笔者拟以欧盟主要成员国之一英国为例，具体分析欧盟的农业环境政策。

英国农业环境保护方案与发展

英国农业环境保护方案的制定与发展经历了4个阶段：

第一阶段，环境敏感区域管理方案（1980年）。这是一个自愿参与的计划，主要是为了保护传统的农业景观和农田生产系统，包括对特定地理区域的保护。如南唐斯丘陵、湖区、叶绿泥石山谷等。同时，这项计划也意在维护和恢复传统或典型特征：如干草草地、物种丰富的草原、灌木篱墙、石头墙等。

第二阶段，农村管理方案（1990年）。这项方案是在保护现有农业景观的基础上，增加了保护生物多样性、历史特征（如古迹）、改善乡村公共访问范围（在英国，农村土地为私有，城镇居民不能随意进入农场、农田进行参观等）等多项保护目的。

第三阶段，环境管理方案（2005年）。这一方案系统总结了前两个阶段的优点，其保护目的在涵盖农业景观、生物多样性、公共访问、历史特征等基础上，增加了资源保护（如水资源和土地资源等）、气候变化等内容，被形容为多目标的环境管理方案。

这项方案分为“入门级管理”和“高级管理”两个层次。入门级管理方案主要目的是解决农业环境保护中普遍存在的问题，如农田中鸟类的减少、农田水污染的扩散、景观的破坏和栖息地分割等。高级管理方案的主要特点是针对更高成本和价值的环境保护，如栖息地的恢复、传统建筑特征的恢复、已开垦耕地的退耕等。高级管理方案并不是任何农民都能够参与的，最终的话语权和决定权在英国自然资源部门，一旦获准实施，政府将与农民签订10年的协议，将统一按照项目所在地农业的实际收入水平给予相应的补偿。

第四阶段，新农村管理方案。该方案从2016年开始实施，也分为中级和高级两个管理层次。主要内容是：特定的景观和环境特征的保护、水资源保护、资源保护的优先级顺序、野生动物和农场生物传粉者保护等。同时注重保护成效的记录（包括摄影证据）。申请者可以就单项的保护目标制订可行性研究分析与实施计划，提供了非常便利的资金申请渠道。

由于这些目标的实施难度较大，综合效益较高，因此政府将会给予农民更多的补偿，以期获得更大的效益。

启示与建议

英国作为欧盟的重要成员国，其农业环境政策具有典型意义，也为我国的土地整治工作提供了借鉴。

统筹城乡规划，明确区域功能。农村土地整治已经成为我国生态文明建设、统筹城乡发展的重要抓手和平台。其关键在于统筹各业规划，应注意研究土地整治与农业生态、土壤保护、水资源保护、农业经济持续发展等方面的关系，把农业、水利、交通、城镇、村庄、产业和旅游等规划统筹在一张图分析，实现“多规合一”。并将各部门计划实施的工程进行统筹、整体设计，避开功能相同的项目重复建设，尽最大可能促进土地整治项目区朝着生态农业的方向发展。

倡导设计新理念，工程设计中重视生态环境。土地整治规划设计必须重视生态环境设计。设计阶段一是要弄清项目区动物、植被、人居、水系和土壤等要素。工程布局时，工程内容要与环境相适宜，避免隔断生物通道，防止生物迁徙，保障生物多样性。二是工程设计规划合理，降低工程施工过程中对生态环境的破坏。如减少大型、重型机械使用量，减轻工程建设对土地的扰动，防止水土流失和土壤破坏等。三是重视农田生态林建设。在农田聚集连片区，往往林地较少，生物结构单一，鸟类无栖息场所，导致农田蝗虫猖獗。四是倡导设计生态型田间道、生物廊道、生态渠道等。

强化土地整治的公众参与力度，尊重利益主体的意愿。当前的土地整治，缺乏对农民本身具有激励作用的可以选择的项目。而在欧盟，其共同农业政策的农业环境计划，对于欧盟成员国是强制性的；但对于农民来说，却是自愿的。我国在土地整治项目的安排上，也应当尽量尊重农民在项目规划、项目设计、工程实施及农业生产中的意愿，使土地整治项目的实施是自下而上的，让广大农民在土地整治项目上变被动为主动，自发地产生兼顾农业生产和环境保护的愿望。只有这样，才能够保证整治项目的目标是可以实现的。

加大财政投入力度，建立科学的农业用地补偿机制。欧盟的农业环境措施给农民的补贴，是由欧洲委员会和成员国共同出资的。欧盟出资的比例已经由 1992 年的 25%，上升到了2007年的 55%。在我国，尽管也强调耕地保护，但利益激励机制还不够完善，措施也不够深入。只有让农民得到相应的利益保护，保护耕地的政策才能得到更好的落实。一是要整合相关涉农资金，通过土地整治加大对农业土地的资金投入，加强农田基础设施建设，提升农用地的综合生产能力。二是建立土地整治项目资金补偿机制，通过资金补偿引导农民合理利用土地资源，科学调整种植结构，实现项目区土地资源生态价值的资产化，使项目区的农民在保护生态的同时得到相应的资金回报。三是规范农业生产活动的环境标准，使食品健康水平符合国际标准，同时积极引入市场机制调节农产品的收购价格，必要时进行补贴，使农产品在市场上具有一定的竞争力，使农民成为发展农业环境政策的真正受益者，构成农民—农业—环境的良性循环，促进农村地区的经济发展。（原载《中国土地》，作者供职于国土资源部土地整治中心）