我国与澳大利亚食品召回制度的比较研究

程景民 王长辉 刘 睿

1.山西医科大学管理学院 山西太原 030001 2.太原市食品药品监督所 山西太原 030024

我国与澳大利亚食品召回制度的比较研究

程景民1*王长辉2刘 睿1

1.山西医科大学管理学院 山西太原 030001 2.太原市食品药品监督所 山西太原 030024

本文对澳大利亚食品召回制度的法律法规、分类与分级、运行机制及食品召回现状进行详细分析，就我国食品召回制度在以上四个方面的现状与问题进行对比研究。并就完善我国食品召回制度提出建议：健全法律法规体系，加强各级监管；提高召回工作专业性，完善召回运行机制；加强食品召回宣传教育，建立良好沟通交流机制；建立食品召回信息系统，建设权威信息公示平台。

食品召回； 召回制度； 食品安全

食品召回不仅是食品安全监督管理中的一项重要手段，也是加强食品生产经营管理、减少和避免不安全食品对公众身体健康和生命安全危害的重要保障。[1]部分发达国家较早建立了食品召回制度，并且在实施过程中不断加以完善，从而有效地保障了本国的食品安全。[2]我国食品药品监督管理总局在2015年3月颁布了《食品召回管理办法》(后文简称《办法》)，并于9月正式实施，标志着食品召回工作开始制度化。虽然该《办法》内容翔实，但配套措施仍有待完善。[3]澳大利亚国土面积大，地域特色与我国相似，并且其食品召回体系完备，程序合理，具有一定参考价值，因此本文介绍澳大利亚的食品召回制度，并与我国进行对比研究，旨在为今后我国食品召回工作提供参考。

1 澳大利亚食品召回制度与现状

1.1 召回制度

1.1.1 法律法规

澳大利亚食品召回的主要法律法规主要有：《澳新食品标准法典》(The Australia New Zealand Food Standards Code)、《竞争与消费者法案》、《澳新食品工业召回规范》以及各州/领地制定的食品法案。

《澳新食品标准法典》是由澳大利亚和新西兰国家政府机构——澳新食品标准局(Food Standards Australia NewZealand, FSANZ)负责制定与维护澳大利亚新西兰的食品标准与法规(FSANZ前身为澳大利亚新西兰食品管理局)。其中对参与食品批发供应、生产或进口的食品企业做出规定，必须要在企业内建立食品召回系统和追溯系统以保障食品安全；对食品召回系统制定出一份书面报告上交给有关管理部门；发生食品召回时按照该系统做出相应措施。该法典中制定的多项标准还对澳大利亚食品召回有很多直接或间接影响，在其实施过程中，FSANZ根据国情和食品行业发展对法典进行了多次修订，逐渐形成了比较完善的食品安全和食品标准法律法规体系。[4]

《竞争与消费者法案》(Competition and Consumer Act 2010)是由澳大利亚独立的法定机构——竞争与消费者协会(The Australian Competition and Consumer Commission, ACCC)负责制定并执行的法律。该法案旨在通过促进公平贸易与竞争以及对消费者的保护提高澳大利亚的社会福利。[5]该法案对强制性召回和自愿召回中政府部门和企业的责任都有具体的规定，并且在自愿召回中强调，当国内销售的食品出现问题时，采取行动召回产品的个人或企业，必须在发起召回的2天之内以书面报告的形式通知负责消费者事务的联邦部长；出口销售的食品出现问题时，召回发起者必须在发起召回10天内书面告知负责消费者事务的联邦部长，违反这两项规定的个人或企业将会受到相应惩罚。

《澳新食品企业召回规范》自1994年颁布至今，已修订了7次。其不仅提供了澳大利亚食品召回运行机制的详细信息，还指导食品企业制定食品召回书面计划。[6]例如：食品召回责任主体的规定、食品召回程序中的关键步骤以及负责召回的FSANZ、各州/领地食品执法机构联系方式等。虽然该规范仅起到提供指导的作用，不具有法律约束力,但它概述了有关食品召回中由各州/领地强制执行的法律要求。

1.1.2 分级与分类

根据食品的分布范围，结合食品产品已分发的渠道和分销程度，澳大利亚食品召回分为两个级别：贸易召回和消费者召回。贸易召回的是已经分销给批发商、生产商、食品加工商而没有被消费者购买的不安全食品。消费者召回涉及回收食品生产和分销网络中的所有环节，包括消费者拥有的任何受影响的产品。[6]FSANZ根据食品被召回的原因，将澳大利亚食品召回分为以下几类：微生物污染、未标明过敏原、标签、杂质、化学或其他污染、生物毒素、包装错误、篡改和其他。[6]

1.1.3 运行机制

澳大利亚食品召回的三个主要目的是：(1)尽快停止分销召回食品；(2)将召回食品的问题告知政府、承担召回食品的企业和公众(仅在消费者召回实施时)；(3)从市场快速有效地撤出不安全的产品。其召回运行过程大概分为食品召回的确立、准备、实施及评价四个阶段。

澳大利亚食品召回包括三类参与主体[6]：一是召回发起者，即对召回负有主要责任的食品企业或其他相关企业，可以是在澳大利亚的食品生产商，食品进口商或者拥有食品品牌的企业。其主要责任为：收集并整理食品召回的必要信息，向政府、召回涉及的企业以及公众通报；确定召回登记；回收与处置食品；记录召回过程；撰写召回报告并提交给有关部门。二是召回发起者的公司总部所在的州/领地政府，其主要责任为：协助召回发起者评估是否启动食品召回，并在实施召回中，给发起者提供相关建议；联系FSANZ召回协调员；监控本州/领地的食品召回有效实施，一旦出现问题，立即联系召回发起者。三是FSANZ召回协调员，其主要责任为：联系召回发起者，共同完成食品召回报告；将上报的食品召回进行分类，并在发起者需要时协助其制定通知消费者的公告；将食品召回信息告知国家政府部门、消费者部门以及相关食品企业；将食品召回信息告知与之有关的国际组织或健康组织；向ACCC提交发起者的召回报告，并采取一系列措施保障召回的有效实施。

食品召回运行过程中有以下两个关键：(1)召回发起者与涉及到的食品生产商、批发商以及进口商等是否已建立好完善的产品召回系统和追溯系统。(2)为使食品召回有效进行，避免出现食品召回信息不对称问题，召回的发起者与FSANZ承担了重大的责任。召回运行过程中的信息交流与沟通主要由二者负责。例如，FSANZ将召回的信息告知以下部门或组织：州/领地政府、联邦政府(例如：ACCC、农业部门、健康部门)；新西兰负责主要产业的部门；国际政府组织；国际食品安全管理网络INFOSAN(当召回食品涉及出口或进口)；澳大利亚过敏原及过敏原休克信息组(未标明过敏原引起的食品召回)；研究食源性疾病流行病学的组织OzFoodNet(召回食品已引起人类疾病)(图1)。

图1 澳大利亚食品召回运行过程

1.2 召回现状

2005年1月—2014年12月，澳新食品标准局FSANZ共公布586起召回，每年平均召回59起。[7]可以看出，澳大利亚的食品召回数量较少，且变化趋势稳定，说明食品安全形势较好，并且食品召回得到有效地控制。深入分析澳大利亚召回食品的种类，涉及20余种，其中，加工食品、肉及肉制品、乳及乳制品、甜品及面包和烘焙类食品召回的数量占前五位(图2)。

图2 2005—2014年澳大利亚召回食品的种类与数量

2005—2014年，排在澳大利亚食品召回前五位的主要原因分别是：未标明过敏原、微生物污染、杂质、化学/其他污染及其他。生物毒素和篡改一直是引发召回的原因中发生最少的(表1)。

表1 2005—2014年澳大利亚食品召回各类原因数量

2 我国食品召回制度与现状

2.1召回制度

2.1.1 法律法规

2015年4月颁布的《中华人民共和国食品安全法》第六十三条规定：国家建立食品召回制度。食品生产者及经营者发现其生产或经营的食品不符合食品安全标准或者有证据证明可能危害人体健康的，应当立即停止生产和经营，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。食品生产经营者应当对召回的食品采取无害化处理、销毁等措施，防止其再次流入市场。但是，对因标签、标志或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。[8]

2015年9月实施的《食品召回管理办法》[9]相较于2007年颁布的《食品召回管理规定》，内容更加充实合理。该办法规定：食品生产经营者应当依法承担食品安全第一责任人的义务，并且明确了国家食品药品监督管理总局与县级以上地方食品药品监督管理部门的职责。

2.1.2 方式与分级

召回方式分为两种：主动召回和责令召回。食品生产者通过自检自查、公众投诉举报、经营者和监督管理部门告知等方式知悉其生产经营的食品属于不安全食品时，应当主动召回。食品生产者应当主动召回不安全食品而没有主动召回时，县级以上食品药品监督管理部门可以责令其召回。[9]根据食品安全风险的严重和紧急程度，食品召回分为三级(图3)。

图3 我国三级食品召回的健康影响程度与召回时间的关系

2.1.3 运行机制

我国食品召回的参与主体有以下两者：一是食品生产经营者。在《食品召回管理办法》中，对食品生产经营者的定位更加明确，包括食品的生产商、食品集中交易市场的开办者、食品经营柜台的出租者、食品展销会的举办者以及网络食品经营者等，并且对于食品经营者在召回中的责任与作用有了清晰的规定。二是各级食品药品监督管理局，在整个召回机制中对食品生产经营者起监督、评估作用，并且根据部门职能，还有对外公布召回信息、发布预警信息、处罚相关食品生产经营者、建立食品生产经营者信用档案等作用。

我国食品召回运行过程分为停止生产经营、召回、处置三个阶段(图4)。

2.2 召回现状

由于没有专门收集和统一发布食品召回信息的渠道，我国食品召回的整体信息仍旧处于缺失状态。目前，各级食品药品监督管理局、国内相关新闻媒体公开发布部分召回信息，而公告的方式也都大不相同，没有统一的格式，因此难以统计我国食品召回信息的相关数据。根据相关研究[10]， 2008—2010年我国公开发布的食品召回信息共有88条(不完全统计)，其中责令召回共发生57起，并且数量逐年增加。2008—2010年召回的食品大致可以分为22类，其中发生召回次数最多的是糕点，共发生15起，其次是乳制品，共发生12起。发生食品召回的主要原因可分为生物污染、非食用物质、食品添加剂、物理性污染、标签、重金属、农药兽药残留和其他。

图4 我国食品召回运行过程

3 我国与澳大利亚食品召回的对比

3.1 法律法规体系

第一，从立法方面来看，澳大利亚的食品召回法律法规体系可以由中央联邦政府来制定，拥有立法权的各州/领地还可根据各地情况来制定特有的法律法规。澳大利亚能拥有这样的食品召回法律法规体系，与其国家的“联邦—州”立法权分配制度有关。在我国，除了中央政府颁布的有关食品召回的法规外，地方层面只有北京市、上海市和广东省的食品药品监督管理局制定了辖区范围内的食品召回相关管理办法与规定作为补充。从整体上说，我国还未形成中央到地方的食品召回法律法规体系。

第二，从法律内容来看，澳大利亚食品召回法律法规的内容更新速度快，中央联邦政府会根据市场出现的问题、漏洞或各类情况来更新与修订食品召回的相关法律法规，使其能迅速适应市场环境，减少问题食品可能引发的危害。此外，澳大利亚食品召回的法律法规中，严格规定和划分了参与食品召回各方的权责，并且在《澳新食品企业召回规范》中，详细制定了召回的步骤，为食品召回做出明确的指导。我国已有的法律法规，虽然内容比较翔实，但仍有很多配套措施有待完善。再加上我国的食品召回法律法规的更新速度较慢，所以没能很好地适应市场环境的改变，也没能起到强有力的法律约束作用。

3.2 运行机制

第一，从召回主体来看，澳大利亚的食品召回主体为召回发起者、所属州政府和FSANZ协调员。召回发起者负责制定召回计划并召回食品；FSANZ协调员作为承上启下的关键角色，不仅要负责协助发起者完成召回，还要向上级政府或中央联邦政府汇报召回情况等事务；所属州政府在召回过程中主要起到监督与协调作用。这三个召回主体之间，既有协助扶持作用，又有监督监察作用，不易产生腐败和包庇现象。在我国，食品召回中的主体是食品生产经营者与各级食品药品监督管理局，虽然召回主体之间权责分明，但是在没有第三方参与和监督的情况下，难以监管召回信息不对称而引发的问题。

第二，从追溯体系上来看，食品追溯制度是一种“事前”的介入措施，可以查到食品从农田到餐桌每个环节中的信息，有了完备的食品追溯体系，能让食品召回工作更加迅速及准确。澳大利亚规定每一个层面的食品生产、加工、分销(包括进口和零售)都必须制定食品的追溯系统，以保证在供应链上的任何一点都能追溯到上游及下游的食品流动。而我国食品追溯制度的建设正处于起步阶段，2015年新修订的《食品安全法》第四十二条中，首次提到国家要建立食品安全全程追溯制度。其中规定食品生产经营者应当建立食品安全追溯体系，保证食品可追溯，并且鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息，建立食品安全追溯体系。但我国食品企业数量多，规模小，集中度低，要建立起完备的食品追溯制度，还需要经过较长时期的摸索与努力。

第三，从召回信息上来看，澳大利亚的每一次食品召回，从中央联邦到地方，从FSANZ到召回发起者，从政府部门到各类国内的社会团体、国际组织都有良好的信息交流，使食品召回机制在横向和纵向上都能运行顺畅。在我国，食品召回运行机制更多停留在纵向交流层面，即食品生产经营者与各级食品药品监督管理局之间的交流，而政府监管部门与社会团体、协会与国际组织之间的横向交流仍然很少，这是因为我国食品安全监管部门在很大程度上还是以其行政职能来开展相关工作，食品召回的信息只是在相关行政部门之间进行传递，而没有发挥社会团体以及国际研究组织等的作用。

4 完善我国食品召回制度的建议

一是健全法律法规体系，加强各级监管。我国的食品安全法律体系，包括《食品安全法》、《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国动物防疫法》等，但除了《食品安全法》中规定了食品召回制度外，其他法律中都缺乏对食品召回制度的相关规定。[11]因此，我国应首先完善食品召回法律体系，通过法律形式确立食品召回，健全法规，严格程序。[12]其次，我国各省/直辖市/自治区可根据各地情况，设立食品召回的相关法规及条例，以加强各级食品药品监督管理局的监管作用。

二是提高召回工作专业性，完善召回运行机制。我国食品企业的特点是数量多、规模小，存在很多小作坊，加大了食品安全监管的难度。再加上近几年，我国网络市场发展迅速，许多网购食品或国外代购食品中存在的隐患越来越多。我国负责食品安全监管的部门在日常工作中，通常是通过不定期的抽查检测食品来检验食品安全是否合格，此项工作在食品召回的后续工作上，仍旧难以充分发挥作用。因此，增设专门食品召回的机构与专职协调员，不仅能够减少各级食品药品监督管理局的工作负担，提高食品召回工作的专业性和效率，还能使食品生产经营者、食品药品监督管理部门和食品召回机构三者的关系能够良性发展，更加公开透明。

三是加强食品召回宣传教育，建立良好沟通交流机制。首先，我国消费者，对食品召回整体认知程度较差，缺少必要的知识，媒体的影响作用较大。[13]并且食品生产经营者、安全监管部门也没能正确认识食品召回的重要性。其次，我国有关食品、食品安全的社会团体与协会以及消费者协会等对食品召回的关注较少，并且较为缺乏与食品安全监管部门之间的有效交流。因此，运用新媒体对消费者进行宣传教育、知识普及；通过教育与培训从国家层面提高政府部门对食品召回的重视；最后联动各类相关的社会团体及协会，加强沟通，建立信息交流机制，为食品召回形成社会共治的格局。

四是建立食品召回信息系统，建设权威信息公示平台。风险沟通和交换，是食品安全监管的重要原则之一。[14]食品召回信息不仅可以降低消费者的食品安全风险，还能减少消费者与食品安全监管部门以及食品生产经营者之间的信息不对称问题。但我国对食品召回信息仍然没有真正做到公开和透明，已经公开的信息数据不规范，有关召回、处置等措施信息不全。虽然在《食品召回管理办法》中规定了不安全食品的召回公告在食品药品监督管理部门的发布方式，到目前为止，各级食品药品监督管理部门的网站上仍没有设置食品召回专栏对相关信息进行发布。因此，应建立国家层面的食品召回信息数据系统，汇总全国食品召回信息，进行科学统计分析；建设权威食品召回信息公示平台，不仅发布具体的食品召回信息，还要定期公布阶段性的食品召回信息数据分析结果，真正做到公开、透明的风险交流原则，也为食品安全监管部门与政府部门风险预警与制定决策提供科学依据。

[1] 唐明. 我国食品召回制度法律问题研究[D]. 天津：天津财经大学, 2011.

[2] 臧光楼. 食品召回制度的社会学思考[J]. 中国质量技术监督, 2013(2): 52-54.

[3] 张卫. 国外食品召回政策解读[J]. 中国食品, 2015(8): 38-41.

[4] FSANZ. The Australia New Zealand Food Standards Code [A]. 2014.

[5] ACCC. Competition and Consumer Act [S].2010.

[6] FSANZ. Foodindustry recall protocol-information on recalling food in Australia and writing a food recall plan [S].7thEidition. 2014.

[7] FSANZ. Food recall statistics [EB/OL]. [2016-01-20]. http://www.foodstandards.gov.au/industry/foodrecalls/recallstats/Pages/default.aspx

[8] 全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国食品安全法 [S]. 2015-4-24.

[9] 国家食品药品监督管理总局.食品召回管理办法 [S]. 2015-3-11.

[10] 唐晓纯, 许建军, 孙学安, 等.中国食品召回数据分析与消费者认知研究[J]. 食品工业科技, 2012(6): 49- 52, 63.

[11] 魏益民, 刘为军. 澳大利亚、 新西兰食品召回体系及其借鉴[J]. 中国食物与营养， 2005(4): 7- 9.

[12] 程景民, 闫果花, 郭丹, 等. 发达国家食品召回机制给我们的启示[J]. 北京工商大学学报： 自然科学版, 2010(5): 60- 63.

[13] 王新. 食品安全与媒体导向[J]. 中国食品，2011(3): 70.

[14] 程景民. 食品安全预警体系研究[M]. 北京 : 经济日报出版社， 2014.

(编辑 刘 博)

A comparative study on the food recall system between China and Australia

CHENGJing-min1，WANGChang-hui2,LIURui1

1.ManagementSchool,ShanXiMedicalUniversity,TaiyuanShanxi030001,China2.TaiyuanFDA,TaiyuanShanxi030024,China

This paper analyzed the Australian system of food recall in the following aspects, the laws and regulations, classifications, operation mechanism and the present situation of food recall, then made a comparative study on the present status and problems of Chinese food recall system in the four aspects of the above. Some suggestions are proposed for perfecting our food recall system, which is perfecting legal system and strengthening the regulatory role at all levels, improving the professionalism of the recall work and optimizing recall operation mechanism structure, strengthening the food recall publicity and education and establishing good communication mechanism, building the food recall information system and constructing authority information publicity platform.

Food recall; Recall system; Food safety

程景民，男(1963年—)，副教授，主要研究方向为卫生管理与卫生政策研究。 E-mail：72-87@163.com

刘睿。E-mail:543616886@qq.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2016.04.010

2015-11-29

2016-03-01