美国智库的游说活动及其对中国智库建设的启示

徐雷

著名政治学者托马斯·岱（Thomas R·Dye）曾指出，“政治即是对稀缺的政府资源的争夺：谁得到了这些资源，在哪里得到，什么时间得到，为什么得到和怎样得到。”由于政府是在非常复杂的经济体中制定经济活动规则，企业、个人、非盈利机构、贸易集团、宗教团体、慈善机构等等经济活动主体都将受到政府制定的规则的影响。因此，这些经济活动主体都希望能够尽可能对政府施加影响，以使政府所制定的规则最大程度地对自身有利。而政府在制定规则时也希望能够听到不同利益团体的声音，尽可能满足其利益诉求，这才能使政府政策有效运行。

著名政治学者托马斯·岱（Thomas R·Dye）曾指出，“政治即是对稀缺的政府资源的争夺：谁得到了这些资源，在哪里得到，什么时间得到，为什么得到和怎样得到。”由于政府是在非常复杂的经济体中制定经济活动规则，企业、个人、非盈利机构、贸易集团、宗教团体、慈善机构等等经济活动主体都将受到政府制定的规则的影响。因此，这些经济活动主体都希望能够尽可能对政府施加影响，以使政府所制定的规则最大程度地对自身有利。而政府在制定规则时也希望能够听到不同利益团体的声音，尽可能满足其利益诉求，这才能使政府政策有效运行。这种利益团体对政府施加的影响在不同时代和不同国家所表现的形式是十分不同的，在美国这一当今世界市场经济制度最为发达的国家，智库及其对政府的游说活动是利益集团对政府施加影响的最主要方式。当然，这种游说也起到了在政府和利益集团间搭建桥梁的作用，使朝野互动更加频繁和有效。美国公开秘密网站（opensecrets）公布了历年美国企业游说政府的花费情况，从统计数据上看，美国企业的游说花费逐年增多。

“游说（lobbying）”一词主要指以影响政府官员（包括议会议员）向某一种游说者希望的行动倾斜为目的的付费活动。如果有一种主张正在散布消息，包括劝说政府官员和媒体促进并支持某项事业的努力，那么，如果这种行为聚焦于试图影响或改变某一具体法案，不论是支持还是反对，这种行为都已经超过了主张的界限而成为游说。“说客（lobbyist）”是利益团体和政府官员间的中介，他们都是专业人士，很多是律师和前政府官员，他们向利益集团收取费用，代表利益集团对官员进行游说，以使更有利于利益集团的法律和政策得以通过。多数说客都工作在游说公司、政策研究所乃至律师事务所，这些机构也就是我们常说的智库。据相关调查报告显示，2014年，有超过12000名注册政治说客在华盛顿工作，而据James A. Thurber的估计，华盛顿游说产业的从业者接近10万人，其年产值超过90亿美元。

在美国，游说是一种合法行为，它与行贿是有区别的。行贿的目的是使受贿者不惜违反法律为行贿者个人利益行事，而游说则是游说者对官员的劝谏，目的是促使官员改变规则，其影响范围是规则下的所有行为者。尽管游说的目的是使规则更有利于游说者，但游说仍是一种合法行为，它的根本目的是反映利益诉求而不是破坏规则谋取私利。同时，利益团体的游说活动具有较高的透明度，它是在公众和媒体的广泛监督下进行的。然而，尽管游说与腐败在法理层面有着本质区别，但利益集团的游说活动又很难与行贿撇清关系，不时披露出的政治献金与腐败丑闻印证了这一点。但可以肯定的是，如果能够有效避免游说中的腐败行为，使其成为一种“纯净”的游说活动，那么它将能够在社会不同利益团体和政府间建立起有效的沟通，是一种值得研究甚或借鉴的制度形式。

一、游说活动的主要参与者

（一）说客

在华盛顿，注册说客数量庞大，但活动频繁的说客则相对较少，而全职说客的数量就更少。说客经常工作在智库和公关公司等组织，这些组织大多位于华盛顿K街，这是一条位于美国国会山和白宫之间，由西向东，横贯华盛顿北部的著名的“游说一条街”。这条街上集中了大批智库、游说集团、公关公司和民间组织，国际总部、世界银行、国际货币基金组织也在此落户。K街说客的游说对象包括美国联邦政府和国会，尤其是国会议员。因为议员五百多人谁都不听命于谁，各自关切不同，下手的机会很多，得手的机会也很大。对美国的政治生活发挥着巨大的影响力。这些游说组织大多由政府和议会中的前任官员创办，如K街著名的LLP公司，它是由卡特政府时期的美国贸易代表罗伯特·斯特劳斯创办的，2005年受聘中海油，为收购尤尼科石油公司一案游说。中海油支付了316万美元，高居当年单项游说活动佣金排行榜次席。

（二）公司

经常进行游说活动的公司数量并不多，且都是规模庞大并有政府采购项目的企业，大多数公司也并不聘用职业说客。一项研究表明，经常进行游说活动的企业数量少于300家，在1998-2006年间，仅有10%的企业参与了游说活动。如波音（Boeing）和洛克希德·马丁（Lockheed Martin）等军火企业与政府签订了大量的政府采购合同，因此他们需要对政府进行游说以加大政府的国防预算以获取更多订单。在表2中可以看到，在1998-2011年间的美国游说花费排行中，通用电气（General Electric）、埃克森美孚（Exxon Mobil）、波音公司（Boeing Co）、洛克希德.马丁（Lockheed Martin）、美国电话电报公司（AT&T Inc）、通用汽车（General Motors）等著名企业都榜上有名，显然，这些企业都拥有巨额的政府采购合同。另外，其他类型的企业也不同程度地卷入到游说活动中，如JPMorgan在2010年用于游说的花费达到330万美元。

（三）行业协会与社会组织

一些行业协会和社会组织在游说活动中的花费巨大。如表2所示，美国商会（US Chamber of Commerce）的游说花费达到了8亿美元高居首位，位居第二位的是美国医疗协会（American Medical Assn），第四位的是美国医院协会（American Hospital Assn）等等。

（四）其他参与者

游说活动中的其他参与者是那些能够对立法产生影响的人，如政府和议会的官员，公共舆论和媒体从业者，白宫官员，政党领袖等。利益集团以无党派组织的形象示人，他们雇佣说客向这些能够影响立法的人进行游说，从而影响法律和政策的制定，达到对己有利的目的。

二、美国智库的主要游说方式及对游说活动的披露与管制

（一）主要游说方式

利益集团游说活动方式主要有四类，分别是影响在位政府的政策选择、影响政治候选人的政纲、影响选举结果以及获得参与决策的通路。其中前三类方式意味着利益集团可以直接参与到公共政策的制定中来，其游说活动直接关系到整个社会的福祉；而后一种方式意味着利益集团的政治捐资和政治信息都不能直接购买或交换到有利于本集团的公共政策，而只是为利益集团提供了同议员交往的机会，间接地影响议员的决策行为（高乐咏、王孝松，2009）。

一些经验研究证实了游说活动的实际效果。如Baldwin和Magee（2000）的研究表明，国会议员对贸易自由化议案的投票结果受到利益集团政治捐资的强烈影响，支持北美自由贸易区（NAFTA）议案和乌拉圭回合议案的可能性与商业集团的捐资成正相关关系，与劳工集团的捐资成负相关关系。李坤望和王孝松（2009）对2000年美国众议院投票表决是否给予中国永久性正常贸易关系（Permanent Normal Trade Relationship， PNTR）地位这一事件进行检验，以此来分析国会议员的投票行为受哪些因素影响。研究结果发现，支持PNTR议案的可能性同商业集团的捐资正相关，同劳工集团的捐资负相关，而与意识形态组织的捐资没有显著关系。

（二）对游说活动的披露与管制

一般地说，美国对游说活动有制度性的披露要求。从某种意义上看，对游说的披露是允许说客和官员能够在公开和守法的旗帜下证明其活动的正当性。对游说活动进行披露的要求是在20世纪开始加强的。在1946年，《阳光法案（Sunshine Law）》要求说客披露他们的活动及方式，以及他们的报酬。同年，《联邦游说管制法案（Federal Regulation of Lobbying Act of 1946）》得以通过，它对游说活动的管制作用一直持续到1995年，之后被《游说披露法案（Lobbying Disclosure Act）》所替代。1995年，美国第104届国会通过了《游说披露法案》，并以此对游说活动进行改革，这项法案要求职业说客需要向国会注册。随后，1998年通过的《游说披露技术修正案（Lobbying Disclosure Technical Amendments Act）》对其进行了修订。

关于游说的立法一直在不断进化，美国律师协会（American Bar Association）在2009年出版了一本超过800页的指导手册，汇集了相关法条。从该指导手册可以看出，美国法律对于游说方面的违法行为的处罚是较为严厉的，例如，如果没有按要求进行季度报告或进行虚假报告，或没有改正错误的报告，可处以最高20万美元的罚款和最高5年期的监禁，而对那些无法提供礼品清单的说客的处罚则更为严厉。

三、我国企业的游说方式

依据田志龙，高海涛（2006）的研究，我国企业的主要游说方式概括如表2所示。

直接游说是最为传统和古老的政治游说手段，但至今仍是最为有效和常用的政治策略。企业员工代表本企业或委托专业游说人员通过面对面的方式与决策者进行接触，传递信息、表达观点、施加影响。同其他形式的游说活动相比，直接游说具有简单、保密、廉价等特点，而且这种面对面的沟通避免了信息在传递过程中可能发生的耗散、扭曲和误读，保证了游说的质量。在直接游说活动中采用的主要方式有登门拜访政府官员、在政策听证会上发言、向决策部门递送材料，等等。

间接游说有时也被称为“草根游说”。间接游说在更大程度上是一个公开的信息传递的过程，这些信息不仅针对决策者，而且也面向公众，并试图通过吸引群众的注意来强化对决策者的影响。工商联是由各类工商业者、主要是非公有制经济代表人士参加的统一战线组织，通过工商联来参政议政是企业表达自身意愿的一条重要途径。

四、启示

利益团体的游说行为在本质上不是邪恶的，而是一种对社会负责的行为。从中美两国游说活动的区别上看，最根本的区别在于美国有大量的智库和职业说客，且对游说活动有较为系统和完善的法律约束。这使游说活动更加规范化和更加有效，使政府决策和议会立法能够更广泛地听取不同利益集团的声音，促进了社会和谐。然而，大多数游说活动仍是在利益驱使下进行的，因此在游说活动中不可避免的存在贿赂、腐败和一些灰色地带，尽管美国对游说活动有较为严格的立法，但仍不能根治利益集团和说客的投机行为。在我国，由于没有对游说活动的专门立法，也没有职业智库和说客，因此利益集团的诉求缺少制度性的上传渠道。此时，利益集团为对政府决策施加影响，往往通过一些不合法的手段构建政治联系以实现自身利益，这就导致不健康的政商关系大量存在。

2016年3月4日，习近平总书记在全国政协十二届四次会议的民建工商联委员联组会上，用“亲”“清”两字对新型政商关系给出了“标准定义”：对领导干部而言，“亲”就是坦荡真诚同民营企业接触交往，帮助解决实际困难，“清”就是清白纯洁，不搞权钱交易；对民营企业家来说，就是讲真话说实情建诤言，遵纪守法办企业、光明正大搞经营。本文认为，在构建“亲”“清”政商关系过程中，可在一定程度上借鉴美国智库的经验。具体地说，可尝试性地赋予社科院、社科联等官方研究机构一定的智库职能，使其广纳不同利益集团的谏言，并经过专业整理和分析后上报给政府相关部门作为决策参考依据。显然，这种利益诉求传递渠道的建立具有两点好处，一是使利益集团的利益表达公开、透明，利于监管；二是这种利益表达经过专业的整理和分析再上报后，其科学性和可操作性更强。

（作者系渤海大学管理学院副教授，经济学博士）