船员违法记分的性质及其救济

黄晓丽

摘 要：以船员违法记分的现行立法为基础，探讨船员违法记分的性质及其救济，针对现行立法规定的船员违法记分的救济手段提出建议。

关键词：船员违法记分 行政许可后续监管 救济

1.引言

2016年1月1日，新版《中华人民共和国船员违法记分办法》（以下简称《违法记分办法》）正式施行。交通运输部海事局随后发布了《关于实施<中华人民共和国船员违法记分办法>工作事项的通知》（以下简称《关于实施<违法记分办法>的通知》），进一步明确了船员违法记分的类别、记分管辖、分值记载等问题，一定程度上解决了围绕2002年试行的《船员违法记分管理办法》产生的争议，然而，与船员违法记分相应的救济却仍有待完善，而要解决记分的救济问题首先要明确船员违法记分行为的性质。因此，本文将就船员违法记分的性质及其救济展开探讨。

2.船员违法记分简述

船员违法记分是指海事管理机构对注册取得服务簿的船员和引航员、以及游艇操作人员违反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法规行为实施累计记分。

依据《关于实施<违法记分办法>的通知》，涉及违法记分的船员违法行为分为两类：第一类：依照规定应当给予海事行政处罚同时又应当实施违法记分的船员违法行为。对于此类船员违法行为，在出具《行政处罚决定书》的同时，实施违法记分，并将本次记分的情况在《行政处罚决定书》中记载。第二类：依照规定仅实施违法记分的船员违法行为，对于此类船员违法行为，海事执法人员应制作《船员违法记分通知书》，交当事船员签名确认。

3.船员违法记分的性质

3.1船员违法记分不属于行政处罚

关于违法记分的定性，不少学者持“行政处罚说”。笔者对此持不同意见。依据《中华人民共和国船员条例》第四十八条，海事管理机构对有违法行为的船员，除依法给予行政处罚外，实行累计记分制度。可见，记分是明确在行政处罚外的一种制度，再者，就单个扣分行为来看，只是记录了单次违法行为， 而没有追究行政法律责任，因此，违法记分非行政处罚。

3.2船员违法记分是一种行政许可后续监管制度

综合分析我国现有违法行为记分制度的立法与实践，笔者认为，船员违法记分制度属于一种数字化表现状态下的行政许可后续监管制度。

行政许可权作为一种执法权，主要由两大部分构成，即行政许可适用权和行政许可监管权。一般认为，行政许可适用权是指行政许可准入监管权，而行政许可监管权则是指行政机关在作出行政许可决定后对行政许可持有人进行的后续监管权，即对行政许可持有人实施行政许可的活动所进行的督促和检查，以使行政许可能够得到规范实施。

船员违法记分即是对经海事行政许可持有船员服务簿和船员适任证书的船员日常任职行为的后续监管。首先，《关于实施<违法记分办法>的通知》对行为名称、对象、分值和法律依据有明确、统一的量化规定，行政机关没有自由裁量空间，故违法记分纯粹是违法行为状态的数字化表现形式。其次，尽管针对船员的单次违法记分并不直接对船员的实体权利义务产生法律效力，但《违法记分办法》对船员违法行为实施累计记分，在规定的违法行为记分周期内，违法行为记分累积达到规定分值，即船员在一个记分周期内累计记分达到15分，最后实施船员违法记分的海事管理机构应当扣留其船员适任证书，责令其参加法规培训和考试。此时，对船员的每一次违法行为记分才会发生法律效力并通过累积记分惩戒规则对船员的任职资格产生了直接的法律效力。

综上，船员违法记分制度是海事管理机构依据统一标准对船员的违法行为进行记分量化评价，这种记分量化过程本质上就是对特定记分周期内船员违法频率与违法程度的筛选鉴别过程，故船员违法行为记分制度为船员履职的分类监管提供了监管对象类型化的有效手段。

4.船员违法记分的救济

4.1针对船员违法记分可以提起行政复议和行政诉讼

针对某个船员的违反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法规的行为，海事管理机构在该船员的记分卡上记扣分数，属于针对特定对象的具体行政行为。此外，《行政复议法》和《行政诉讼法》并未明示行政许可后续监督行为不可申请行政复议和行政诉讼。因此，笔者赞同，针对船员违法记分是可以提起行政复议和行政诉讼的。

4.2现行船员立法的规定有待完善

关于违法记分的救济，《违法记分办法》仅规定了当事船员的陈述申辩，《关于实施<违法记分办法>的通知》第三条第三款规定，当事船员对于违法记分有异议的，可以依照行政复议和行政诉讼的有关规定申请救济。相对于道路交通立法在此问题上的争论，其首次明确，单独针对船员违法记分本身可以提起行政复议和行政诉讼，体现了海事行政法治的一大进步。但笔者认为，仍有待明晰之处：

首先，违法记分有两种情形，一是实施海事行政处罚同时又实施违法记分。二是仅实施违法记分。目前《关于实施<违法记分办法>的通知》仅规定了后一种的救济方式，对于前一种，笔者建议参照《机动车驾驶员交通违章记分办法》 第 十六条作出相应规定：“当事船员对海事行政处罚不服，申请行政复议或者提起行政诉讼后，经依法裁决变更或者撤销原处罚决定的，相应记分分值予以变更或者撤销。”

其次，依据该《关于实施<违法记分办法>的通知》，无论是记载前一种行为的《行政处罚决定书》，还是针对后一种记分行为使用的《违法记分通知书》，都缺乏告知当事船员可以就记分行为本身提起行政诉讼和行政复议的内容。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。国务院法制办《关于认定被征地农民知道”征收土地决定有关问题的意见》的通知亦明确规定，没有告知申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照此条办理。因此，如海事管理机构未依法告知申请权及期限，将延长船员的复议、诉讼时限，海事管理机关的记分行为会在相当长的时间内处于随时可能被申请行政复议或行政诉讼的状态中。故，正确履行行政复议、诉讼告知程序，显得尤为重要，建议海事管理机构针对上述两类记分行为均应单独出具《违法记分通知书》，并在其中明确告知当事船员可以单独就记分提起行政复议和行政诉讼，不仅使违法记分通知书具有完整性，同时也体现了海事行政执法的规范性和权威性。

4.3有必要设立海事管理机构内部复核救济程序

鉴于船员随船流动、靠港时间短、休假时间有限等工作特点，且行政复议和行政诉讼程序相对耗时，大部分违法记分船员即使有异议也可能会选择放弃启动程序。因此，为充分保障船员的救济权利以及对海事行政许可执法的有效监督，在行政复议和行政诉讼之外，设立更便捷的行政内部复核救济程序就显得尤为必要。目前，针对行政许可持有人违法行为记分规定了行政内部复核救济程序的立法并不鲜见。例如《深圳市电梯生产单位违章扣分管理办法》第十五条规定，“被扣分单位对扣分有异议的，可自被扣分之日起 5 个工作日内向实施扣分的市场监督管理分局提出书面申诉。”《上海市建设工程施工项目经理质量安全违法违规行为记分管理办法》第七条规定，“项目经理对记分有异议的，可以自接到《告知单》之日起10个工作日内向记分单位提出复核申请。记分单位应于10个工作日内完成对记分事项的复核，并向被记分人出具《上海市建设工程施工项目经理违法违规行为记分复核告知单》。经复核，原记分分值、内容需要调整的，相应记分分值予以变更或者撤销。项目经理对记分单位复核结论不服的，可以自接到《复核单》之日起10个工作日内向记分单位的上级单位提出异议复核申请”。因此，建议海事管理机构为船员违法记分设立本级海事管理机构内部且所需时限较短的复核救济程序，为船员提供更易操作的救济权利保障，更好地保证实施行政许可监督的规范性。

5.结束语

《船员违法记分办法》及配套规定的出台建立了较为规范的船员违法记分制度。在此基础上进一步完善救济手段，将有助于实现公权力制约监督和私权利救济之间的平衡，使船员违法记分制度在船员管理过程中更好地发挥作用。

参考文献：

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