准公共产品线上到线下协商困境研究<br/>——基于延安市公共交通的调查

准公共产品线上到线下协商困境研究
——基于延安市公共交通的调查

2017-01-04侯宝柱

甘肃行政学院学报 2016年5期

关键词：公共交通协商困境

侯宝柱

（延安大学公共管理学院，陕西延安716000）

准公共产品线上到线下协商困境研究
——基于延安市公共交通的调查

侯宝柱

（延安大学公共管理学院，陕西延安716000）

为了探析O to O（Online to Offline，线上到线下）多方协商模式对准公共产品协商治理效果的影响机理，进一步缓解城市公共交通困境。论文选取2012—2015年延安市政府门户网“市长信箱”和“市民热线”中的85个案例，实施实地调查、质性分析与数据关联分析，探索了协商平台、协商部门、协商回应效率和公众满意度变量之间的关系。结果表明：协商平台和协商部门共同影响协商效果；协商部门愈多，易发生相互推诿，回应效率则愈低，从而导致公众满意度愈低；只采用电子政务平台实施协商，线下不与当事人进行沟通，当事人的满意度较低，也说明网络沟通一定程度实现不了人们面对面沟通的满足感；协商回应等待时间愈长与公众满意度不存在显著关联关系，但是协商回应等待时间愈短，公众满意度愈高；单一信息平台的回应效率低于O to O协商回应效率，这表明部分公职人员对信息化办公采纳程度较低；O to O协商平台的可信度高于单一信息平台。最后提出了构建适应信息流特征的扁平化管理体制、理顺部门权责、明确人员职责、构建利益激励与惩戒机制和制定并实施O to O协商制度的对策建议，进而推动城市准公共产品供给的健康发展。

治理困境；准公共产品；协商治理；线上到线下协商；公共交通

交通是经济腾飞和社会进步的铺路石，是党和政府与人民群众的连心桥。服务是交通之本，人民是交通之根。城市公共交通属城市公用事业范畴，赋有准公共产品烙印，具有社会公益性和经营性，这在我国和部分西方国家已被广泛认可。[1][2][3][4]因此，公众才是公共部门服务的主要受益者。[5][6]然而，随着城市化与城镇化的深入推进，城市公共交通问题日益凸显与严峻。虽然我国大力倡导与实施“公交优先”发展战略，城市公共交通发展水平与服务质量取得长足进步。但是公共交通涉及政府、交通运输部门、公共交通运营企业、公安交警部门、城市管理部门、乘客和驾驶员等多方利益主体，这些交通参与方往往只关注自身利益而忽视整个交通系统的科学发展，导致城市公共交通问题层出不穷，直至交通工作人员和乘客等群体怨声载道。同时，政府上网工程和“互联网+”的应用与推广，城市公共交通多次受到互联网（网民）的直接冲击和影响，其影响强度和冲击力之大，已深受公共交通利益方的广泛关注。我国部分地区已通过公共电子政务平台开展倾听民意和集中民智活动，并与公众线下进一步商谈共同化解交通危机。在这些现实问题的推动下，非常有必要在公共交通领域构建基于O to O(Online To Offline，在线离线或线上到线下，是指将线下的实体活动与互联网结合，让互联网成为线下实体活动的前台）模式的多方协商理论，以公众（或乘客）为主要利益主体，提升公共交通服务绩效水平。

一、文献综述与分析

结合本研究的主题以及研究现状的梳理发现，目前关于O to O视角的城市公共交通协商治理的理论研究和实证研究基本为空白。以“线上到线下协商”、“O 2 O协商”或“O to O协商”为主题在中国知网实施搜索，文章较为少见，但这些少量的研究成果仍可为本课题提供参考与借鉴。

线上到线下协商研究课题中，具有代表性的有：学者闵学勤提出集精英式和全员式、线上和线下等多种模式的联合协商范式，应用多元、包容和反思的治理理念，从单向度的平面协商走向多向度的立体协商，实现在理念和技术上的跨越，旨在实现基层协商治理的科学化。[7]但也只是从城市基层治理视角提出了联合协商的定性概念与逻辑，并没有针对城市公共交通的特性提出协商治理逻辑。王玉柱和施海燕认为社会组织借助网络平台进行活动组织和自我营销的发展趋势日益显著，线上与线下的互动特征格外突出；网络社群是社会组织在网络空间的重要体现，网络空间与现实世界的互动使得传统政府治理模式受到较大的挑战；就网络统战工作而言需要政府部门增强网络空间介入，“微协商”（即微信群、QQ群等）作为网络统战的一个重要抓手，政府可以此作为渠道和平台，吸引和整合社群组织，为其提供参与政策协商和观点表达的有效渠道，降低因政策沟通缺乏可能产生的网络暴民和社会积怨。[8]该研究只是从宏观概念的角度提出了通过网络协商平台的建设与管理，以实现协商有效治理的目的，虽然发现并认识到了线上线下协商的普遍现象，但忽视了线下协商的重要性或积极作用，具有片面性。实践方面：2016年7月21日上午9点，湖北省政协“诚邀网友共议分级诊疗”网络调查，已有106696名网民就分级诊疗相关问题关注投票；线上“触网”了解民意，线下省政协委员、专家学者与政府部门负责人开展协商；湖北省政协“加强基层医疗机构建设，夯实分级诊疗基础”月度协商座谈会，通过线上线下“问诊”协商模式，把脉问诊，对症求策。此次线上线下协商一定程度能够收集民意，但因涉及利益配置问题，难以实现全部利益方的一致满意度。[9]湖北政协的线上线下协商聚焦医改这块“硬骨头”，并未涉及公共交通这个“顽疾”。但对本文的研究具有较大的实践价值。

综上所述，尽管已有研究提到了线上线下协商，但均属定性探索，具有碎片化或片面性。不难发现，这些研究成果相互具有独立性，缺乏对公共交通线上线下协商困境交叉研究，特别是微观、中观、宏观层面的定性与定量研究。基于此，本文将公共交通治理理论和线上线下协商治理理论有机融合，并挖掘公共交通O to O协商治理实践案例，试图探索准公共产品困境的线上、线下结合治理机理。特别是在“互联网+”概念的推动下，政府、公共交通企业、公众等在以O to O为协商通道的情景下，协商是否发生变迁？协商治理的主要影响因素有哪些？协商效果如何评价？诸如此类问题，成为学者们探讨的课题。因此，本文选取延安市政府门户网“市长信箱”和“市民热线”中的85个案例，实施描述性统计分析和深层次数据开发，并从中挖掘准公共产品O to O协商的机理，检视协商效果的影响因素和影响强度，进而提出完善建议。

二、研究设计

本研究应用案例分析方法，试图从尽可能多的事例中透视准公共产品O to O协商平台、协商部门等对协商效果的影响机理，探索O to O协商运行的科学规律，进而对准公共产品协商参与者在协商过程中的行为进行规范，提升协商绩效水平。

（一）研究思路设计

基于现实中发生的城市公共交通困境，本文重点分析政府、公共交通企业、公众等利益相关者如何应用O to O手段，化解交通困境，如图1所示。

图1 研究思路

就研究逻辑而言，当公共交通问题（如交通安全问题和交通服务水平低等）产生时，最直接的影响群体为公众，即出行者。公众为了维护自身出行利益，会选取较为便捷的网络方式向公共交通有关部门反映或投诉出行中遇到的交通困难，进而与公共交通企业和政府等开展线上线下的沟通和协商等活动，形成了协商治理框架雏形。那么公众、政府与公共交通企业等部门O to O协商是如何运行的、政府电子政务平台在协商中的作用与效果如何、政府在O to O协商中的行为规律如何、公共交通企业在O to O协商中的行为规律如何、公众在O to O协商中的行为规律如何等等，这是图1中问号需要澄清的问题。在探索清楚协商参与者的行为规律之后，还需要分析O to O协商方式在准公共产品治理中的整体效果如何、协商治理框架中的各因素对协商治理效果的作用如何、协商治理框架中的各因素之间的影响强度如何等。在分析清楚这一系列的问题之后，本文力图从大量无规则、随机性的案例中寻求“大数定律”，试图在众多的案例中演绎、归纳和发现准公共产品的O to O协商治理机理。

（二）研究对象选取

要搞清楚准公共产品的O to O协商治理机理，首先需要明确寄托于该机理的材料——研究对象。

近年来，延安市城区公共交通困境突显，主要表现为城市交通拥堵和出行困难等问题，体现于城市公共交通公众满意度和公共交通服务绩效较低、公共交通安全隐患较多、公共交通公平性较差等。例如，市区三家公共交通经营企业的经营模式为单车核算与司乘员绩效联动，由于利益的驱动，易出现公共交通运营车辆压站、抢站、中途调头、强超和抢会等不文明及交通违规违章行为。同时，公共交通企业以经济效益为目的，放弃向低经济效益的较偏远或需要进山沟的城市新建小区（如市场沟、红化三期、黄蒿湾、百合花园、桃园山庄、东二十里铺等）投放运营车辆，将运营车辆集中投放在了以中心街（市中心）为辐射的区域，造成公共交通运营线路较短，公共交通运营车辆较集中，出现了市区主要街道交通拥堵的状况。加之城区部分道路、交通管理设施经常性出现损毁，如道路路面出现大坑或路面排水盖缺失、路面交通管理标志标线坏损、红绿灯停止“工作”等，严重影响了公众出行需求的实现。基于此，延安市政府在政府工作报告（2010—2015年）中多次提到：“下功夫缓解城市交通拥堵”；“切实解决出行难问题”；“优先发展城市公共交通，完成市区公共交通管理体制，规范公共交通运营行为，完善公共交通线路，延长运营时间，增加新建居民小区公共交通车次，方便群众出行”；“大力发展公共交通，及时调整运营线路和站点，更新运营车辆，规范管理，提升服务”。与此同时，延安市交通运输局编制并发布了《延安市“十二五”交通运输发展规划》，辟专门章节制定了“城市客运发展规划”。该城市客运发展规划提出加强城市公共交通基础设施建设（新建公交车停车场5个、公交站牌138个、回车道12个和停车港湾14个）、新增或延伸公共交通运营线路（新增公共交通运营线路7条、延伸4条）、计划购置420辆公共交通运营车辆等具体规划。在政策方面，强调城市公共交通的公益性和主导性，倡导以公共交通为主导的城市发展模式，逐步建立“国有主体、规模经营、科学发展、优质服务、安全舒适”的城市公共交通经营体制。同时延安市交通运输局还加大对城市公共交通经营企业服务质量的监管和对城市公共交通的补贴与免税政策扶持力度。

虽然延安市政府和交通运输局通过出台相关政策和办法，积极对出现的城市公共交通问题实施治理，城市交通困境有所缓解。但是城市公共交通作为城市的“血液”和“窗口”，受到公共交通运营企业的利益追求、城市居民便捷性的出行需求、城市私人交通、城市交通秩序维护、城市布局与建设规划、城市管理和城市文化等多方面的影响，城市公共交通困境仍然为交通运输部门难以诊断和治疗的“顽疾”。伴随着延安市政府信息化的推进，延安市政府于2011年7月29日出台《延安市人民政府办公室关于切实加强政府网站管理工作的通知》，指出“政府网站是各级人民政府及其部门发布政务信息、提供在线服务、与公众互动交流的重要平台和窗口”，并且特别提出“对公众关注的社会热点问题，要主动在政府网站予以回应，发布权威信息，讲清事实真相、有关政策措施以及处理结果等”。这些办法措施的实施为延安居民参与网络问政与协商提供了便利，使得许多居民开始通过延安市政府网互动平台留言与建议。为了加强通过网络平台开展政民互动，倾听民声、解决民难、汇集民智，及时有效地解决延安市公众反映的许多涉及群众切身利益的问题，延安市人民政府办公室于2013年8月27日印发《延安市人民政府门户网站“市长信箱”留言办理管理办法》，并指出“凡是网民反映的问题，都要深入研究，认真核实。做到事事有着落，件件有回声”。同时规范了“市长信箱”办理流程和办理期限等事项。而且，延安市政府网的“市民热线”也遵照“市长信箱”管理办法执行。在这些政策的带动下，广大居民网络协商的积极性被调动起来，大量延安市民通过“市长信箱”和“市民热线”反映其在工作或生活中遇到的各种困难。而与公众出行切身相关的公共交通问题，显然会成为“市长信箱”和“市民热线”的主要话题之一。通过对延安市人民政府门户网站的“市民热线”和“市长信箱”（2012—2014年度）的初步考察发现：出行中候车等待时间较长、乘车舒适度较低、交通拥堵持续时间较长、道路破损和交通指引标志标线损坏等诸多问题，都会成为延安市居民在“市长信箱”和“市民热线”平台协商的重要话题。而且就这些公共交通困境的化解，并不拘泥于延安市政府公共政务平台，政府或交通相关部门工作人员还会积极与在政务平台提出问题或建议的居民进行线下面对面沟通或电话沟通，共同协商处理公共交通问题。

以延安城区数名居民通过“市长信箱”反映“城区北关交通线路实施由双向行驶改为单向行驶的交通管制，给市民正常出行带来不便”，并与公共交通相关部门线上线下协商缓解交通困境为例。2014年10月9日延安市某居民通过“市长信箱”平台写信反映“近期市区内交通设置成单行大循环，杨家岭延大附近和师范至大砭沟附近道路交通更加拥堵；许多人被迫要绕一大圈，本来过个桥就到的地方，现在也要加入到堵车的队伍中，使拥堵更加严重，请市长先生在百忙之中能关注此事”。由于“市长信箱”的回复时间为2014年11月4日，公众等待时间长达近26天。延安市区北关市民于2014年10月期间再次通过“市长信箱”反映，先后达6人次之多；同时北关居民联名通过“市民热线”先后3人次反映“北关的交通线路更改给市民正常出行带来不便，尤其对学生的上学影响很大，希望市民热线帮助解决”。延安市政府公共政务电子平台接到群众来信后，将此事件作为重点督办事项。市交通管理主管部门（市公安局交通警察支队），展开对公众所反映的交通沿线布局与规划和居民居住与集中范围调查研究，进一步考察延安市城区“三山两河”的地理环境、经济社会发展与城区机动车数量的增长趋势，同时系统分析居民所反映的“师范路”和“圣地路”在延安城区的南北主干道交通作用，最终以交通管理效率的提升和城市交通畅通度的改善为目的，对“师范路”和“圣地路”实施单向交通管制策略。同时，延安市公安交通警察部门与城市建设相关部门协调城市供水网工程建设对城市道路的占用事宜，进一步缓解城市交通拥堵压力。市交通警察部门对“师范路”和“圣地路”实施单向交通管制后，“师范路”早晚车流高峰分别提前30～40分钟结束；“圣地路”基本可确保全天畅通。显然，实施交通单向管制后，“师范路”和“圣地路”交通拥堵压力减轻，但是居民出行需绕行，便捷度和可达性降低了。市公安交警工作人员与公众线下沟通，解释施行单行交通管制措施的依据和原因等，公众表示理解。而交通不仅关注“通”，更要重视“达”，公众出行需求的高质量实现，才是城市公共交通运输的宗旨。因此公众追加建议政府应该以群众出行便利为目的，尽快规划与制定该区域公共交通线路方案，提升公共交通覆盖面积和公众出行质量。进而延安市交警部门、公众、市交通运输局、市公共交通运营企业共同协商，经过反复讨论论证，决定由市公共交通运营企业开辟“师范路”——“王家坪大桥”——“圣地路”——“兰家坪大桥”——“师范路”小环线，并投放4～6辆中型公共交通车辆，不间断运营。“圣地路”、“师范路”沿线居民出行时，可先乘坐该小环线公交，然后换乘其他公交线路。公共交通运营企业在小环线线路票价方面给予优惠，一定程度能够为该区域的居民带来乘车便利。至此，关于延安市城区北关实施交通单向管制后，公众出行便捷性降低、出行成本增加一事，经历了交通拥堵——市公安交警实施交通单行管制措施——公众通过“市民热线”和“市长信箱”反映该措施使其出行利益受损——市公安交警线上线下协商并向公众解释——公众进一步与交通运输局、公共交通企业等协商并维护出行利益——公共交通企业新辟公交小环线保障公众出行利益等多个协商环节。公众、市交通运输局、公共交通企业和市公共交通警察支队终于达成协议，共同化解了交通矛盾。延安市城区公共交通领域类似这样的O to O协商事件较多，这为本文提供了充分的研究素材。

因此，本文研究对象选取了公共交通领域延安市政府、延安市宝塔区政府、延安市公共交通企业、延安市交通运输局、延安市公安局交通警察支队、延安市城市管理局等部门通过延安市人民政府门户网站的“市民热线”和“市长信箱”于2012—2014年间已经做出回应的具有协商性的事件为研究对象。共选取85例事件，其中，来源于“市民热线”平台的事件有39例；来源于“市长信箱”平台的事件有46例。我们认真记载这些事件受理时间、回应时间、协商平台、协商参与者、协商回应性和公众满意度等，并与向“市民热线”和“市长信箱”写信的公众进行随机访谈调查，进一步核实协商的每一个细节。依据统计抽样技术要求，大于30的样本符合“大数定律”要求，满足正态分布规律，因而具有一定的统计客观性和普遍性。

（三）研究变量设计

本文所选取的85个案例，只是质性载体。为了使得这些案例能够进行统计分析，需依据数据转换方法，将这些定性材料转换成定类、定序、定距等可量化数据。将定性资料在不失科学性的基础上，转化为定量数据，在准公共产品O to O协商治理领域也算是一种新分析方法的开拓。

1.协商平台。此变量主要考察协商过程中所采用的媒介对协商效果的影响。一般而言，公众可能只通过政府公共电子政务平台（指“市长信箱”和“市民热线”）留言与公共交通运输相关部门线上反映，公共交通运输相关部门也可能会选择线上或线下协商化解公众的出行困难。本文主要衡量了6个变量值：（1）公众只通过单一电子政务平台留言，公共交通运输相关部门并未回应；（2）公众通过两个电子政务平台留言，公共交通运输相关部门并未回应；（3）公众只通过单一电子政务平台留言，公共交通运输相关部门线上回应；（4）公众通过两个电子政务平台留言，公共交通运输相关部门线上回应；（5）公众只通过单一电子政务平台留言，公共交通运输相关部门线上和线下回应；（6）公众通过两个电子政务平台留言，公共交通运输相关部门线上和线下回应。为了便于量化分析，给以上6个变量依次赋值为0、1、2、3、4、5。这些变量取值没有单位，而有大小之分，一定程度符合统计学中指数分析要求。本文尽可能使量化值接近于质性材料表达意义，以下变量的取值，遵照此做法。

2.协商部门。这主要考察协商涉及的部门数量对协商绩效的影响。经过对本文研究对象的考察发现，一般城市公共交通协商部门不多于5个主体部门。因此，本文考量6个变量值：（1）多于5个部门参与协商；（2）5个部门参与协商；（3）4个部门参与协商；（4）3个部门参与协商；（5）2个部门参与协商；（6）1个部门参与协商。类似的，本文给以上6个变量依次赋值为0、1、2、3、4、5。

3.回应性。该变量用来考察政府、事业单位或公共交通企业对公众诉求的回应速率，以发现这些部门在公共交通O to O协商中的行为逻辑。本文主要考察5个变量值：（1）不搭理，不协商；（2）推诿，不协商；（3）迟缓协商；（4）有象征性协商行动；（5）迅速协商。同样，本文给以上5个变量依次赋值为0、1、2、3、4。

4.满意度。这是展示O to O协商效果的变量，考察公共交通运输事件是否通过协商化解、化解程度如何、公众是否满意。因此，主要考量7个变量值：（1）公共交通困境未化解，当事人非常不满意；（2）公共交通困境未化解，当事人不满意；（3）公共交通困境未化解，当事人表示理解；（4）公共交通困境化解，当事人非常不满意；（5）公共交通困境化解，当事人不满意；（6）公共交通困境化解，当事人满意；（7）公共交通困境化解，当事人非常满意。类似地，本文给以上7个变量依次赋值为0、1、2、3、4、5、6。

三、延安市85个O to O协商案例的分析

依据研究对象和变量设计，对已选取的85个案例实施整理，将每一个事件的公众诉求进行高度概括，以摘要形式体现。同时对相应变量赋数值，以便量化分析。具体事件的赋值结果如表1所示。

（一）85个案例的描述性统计分析

对表1中变量的特征展开统计分析，以发现这些质性材料的一般规律。依据变量数值，表2将对每个变量进行描述性统计分析，主要对变量的均值、第一众数和第二众数等开展数值计数。

从协商平台来看，其均值为3，表明公众通过“市长信箱”和“市民热线”两个电子政务平台与公共交通相关部门开展对话协商活动，这也说明本案例集的选取范围具有较高的合理性。调查统计表明，有近52%的案例是公众通过单一电子政务平台实施O to O协商沟通治理活动，它表明O to O协商是公众、政府和公共交通运营企业等部门在公共交通困境治理领域的主要治理方式。48%的案例是“公众通过单一电子政务平台提出诉求，主管部门线上回应”，这也就是说公共交通相关部门已逐步习惯于网络办事，有网上事网上解的行为趋势与习惯。

85个案例中，参与O to O协商部门的数量，少则只有1个部门，多则达5个部门。第一众数是“1个部门参与协商”，其比例达到了41%，说明政府正在进一步理顺权责关系，公共交通多头管理和相互推诿的现象将逐渐消失。就统计数据而言，第二众数是“2个部门参与协商”，其比例达到了32%，它表明公共交通作为准公共产品，不仅有运营服务组织提供公共服务，还需监管组织进一步对公共交通服务质量的监督和检查。此外，“3个部门参与协商”、“4个部门参与协商”和“5个部门参与协商”的事件比例分别为12%、13%和2%，显然，一定程度体现了作为准公共产品的公共交通困境化解的多部门性和复杂性，需多方“会诊治疗”。仅从交通系统自身单方“医治”，可能很难解除城市交通带来的“病痛”，这印证了本文为什么选取多主体协商治理为主题的合理性。

回应性方面，由表1、2可知，公共交通相关部门对34%的案例采取了象征性协商活动，28%的案例属于迟缓协商类型，说明这些部门一定程度存在懒政和不作为行为。而近32%的案例中，城市公共交通相关组织能够在5日内达成协商解决办法，协商效率迅速提升。一方面，延安市公共电子政务平台将公众诉求放到了众目睽睽之下，成为公开审视的对象，网民以“凝视”权利制约了行政权力不作为；[9]另一方面，公共交通相关部门在网络公开的倒逼下，不得不被动提高办事效率。6%的案例属推诿与不协商范畴，一定程度体现了城市公共交通与数个部门有关，如发改委、城管局、养护处、交通运输局、公安局交警支队和公共交通运营公司等都与城市公共交通有紧密联系，而部门间权责界限不清或协作效率较低易出现相互扯皮与推卸责任行为。

表1O to O协商案例与变量赋值

从满意度来看，“公共交通困境未化解，当事人表示理解”的最多，其频率达到了52%。而延安市属西部欠发达黄土高原区域，加之近年来贫困山区移民拆迁的实施和城镇化的大规模推进，使得延安市城区城市病加剧，城市公共交通更是“雪上加霜”。而城市公共交通困境的化解需要多个环节才能实现。如公共交通运营线路的新增，先由市公共交通运营公司与交通运输局编制报告并上报市发改委和市政府审批，然后市财政局划拨资金，市相关部门负责组织建设交通线路与场站、标志标线、公交站牌，并购买公交车辆和配置司乘人员和管理人员等。调查发现，多数市民经交通相关部门工作人员回应与解释后，虽然交通困境暂未排除，还是能够理解城市公共交通工作的复杂性和系统性。“公共交通困境化解，当事人满意和非常满意”的频率分别达到了27%和4%。显然，O to O协商对于化解交通服务困境和提高乘客满意感知起到了初步作用。而有近17%的案例，当事人表示不满意。

表285 个案例的变量值统计

（二）85个案例的深层次分析

前面已经从协商平台、协商部门、回应性和满意度对所选取的85个案例实施了描述性统计分析。那么协商平台、协商部门、回应性和满意度这些变量之间是否存在一定的逻辑规律，亟待进一步验证。基于此，本研究选取数据挖掘方法中的关联规则算法，深入探索以上变量之间的关联关系。选取该方法常用的2个度量算法公式，分别为：可信度，即事务集A出现的前提下，B出现的概率P（BA）；支持度，即事务集A、B同时出现的概率P（BA），实施定量分析。

1.协商平台对回应性、满意度之间的影响

学者闵学勤认为互联网终端协商平台看似节约了时间，提高了协商效率，但是在线协商难免会陷入观而不语、集体沉默的情形，因此应该在协商议题、程序等方面加强设计，使在线协商真正为民服务。[10]本研究中所选案例的协商平台，已由延安市政府搭建完成，并设计相应制度和出台相关管理办法，确保“市民热线”和“市长信箱”健康运行。虽然网络平台具有全天候、即时性和便利性等特性；但是就单一网络平台协商而言，很难实现面对面交流的满足满和信任感。因此，有必要进一步探求协商平台与回应性、满意度之间的相关关系。

表3 进制协商平台与回应性之间的关联分析结果

依据关联规则算法，针对所选取的案例对协商平台与回应性的关系实施定量分析，结果如表3所示。由表3可知，可信度方面：当协商平台取值为2时，回应性出现的概率为48%，表明公众通过电子政务平台反映交通问题，交通相关部门只通过该信息平台实施回应的频率为48%；而公众通过公共信息平台提出出行诉求，交通相关部门通过线上线下同时回应的频率占到52%，达半数以上。一定程度表明“线上+线下”回应是政民沟通的主要方式，并且能够提升回应效率。支持度方面：单一电子政务平台（协商平台取值为2）时，回应性为“迟缓协商”和“有象征性协商行动的频率值是相同的，都为41.4%，二者之和为82.8%，这表明单一网络沟通方式，对协商化解交通困境的作用较小；而线上线下协商对话方式，回应性为“迅速协商”的频率值达54.5%，这表明线下线上结合的双向对话方式有助于促进协商回应效率。综上，单一信息平台的回应效率低于O to O协商回应效率；同时，O to O协商平台的可信度高于单一信息平台；因此，与单一信息协商平台相比，O to O协商平台的回应效率的可信度和支持度较高。

协商平台与满意度的关系实施关联规则分析，结果如表4所示。由表4知，可信度方面：当协商平台取值为2时，满意度出现的概率为48%，表明公众通过电子政务平台反映交通问题，交通相关部门只通过该信息平台实施回应的频率为48%；而公众通过公共信息平台提出出行诉求，交通相关部门通过线上线下同时回应的频率占到52%，达半数以上，一定程度表明“线上+线下”回应是政民协商的主要方式，能够提升公众满意度。支持度方面：协商平台取值为2（单一电子政务平台对话方式）时，满意度为2（即“公共交通困境未化解，当事人表示理解”）的频率达到60.9%。据调查发现交通相关部门通过单一信息平台沟通协商，只能对现有交通困境进行客观解释，而交通问题错综复杂，难以在短时间内化解，因此“当事人表示理解”。相比较单一信息平台对话协商而言，线上线下协商方式则有助于化解交通困境，如满意度5（即“公共交通困境化解，当事人不满意”）的频率值达47.7%，比单一信息平台协商高出40多个百分点。同样，满意度为6（即“公共交通困境化解，当事人非常满意”)方面，O to O协商方式比单一平台协商也提升了6.8个百分点。综上，较单一信息平台协商化解公共交通困境而言，O to O协商方式的公众满意度较高，同时O to O协商方式公众满意度的可信度和支持度也高于单一信息平台。

表4 协商平台与满意度之间的关联分析结果

2.协商部门对回应性、满意度之间的关系

现行的城市交通运输管理体制，特别是交通困境的消解方面，还存在管理交叉重复等问题。[11]因此，在“互联网+”背景下，交通参与部门数量的多少是否对协商治理的回应性和满意度带来不同影响，亟需实践检验。

采用关联规则算法，对协商部门与回应性的关系展开定量分析，其结果如表5所示。可信度方面：协商部门数量为1时，可信度值为41%，此时可信度数值最大，表明单部门协商时，回应率仍占较大比重；而两部门协商时，回应性出现的概率为32%。三部门、四部门、五部门协商回应概率总值为27%，不到1/3。这也说明协商部门数量愈少，交通相关部门“踢皮球”的现象愈少，协商回应率愈高。支持度方面：5部门协商消解公共交通困境时，回应性体现为“推诿、不协商或迟缓协商”，回应效率最低，这也表明5个部门参与化解交通困境的不可能性。4部门参与协商的回应率则喜忧参半，约36.4%的困境能够迅速组织协商活动，还有36.4%的交通困境体现为迟缓协商；另外27.2%的交通困境则采取象征性协商行为来化解，一定程度表明4部门参与协商也存在相互扯皮的侥幸等诸多弊端。3部门协商方面，20%的事件为“推诿且不协商”，30%的事件为“迟缓协商”，40%的事件为“象征性协商”，10%的事件为“迅速协商”，较5部门、4部门而言，3部门协商回应率有所提升，但仍然存在部门间相互扯皮现象，更有可能体现“三个和尚，没水吃”行为。2部门协商方面，3.6%的事件为“推诿且不协商”，25%的事件为“迟缓协商”，39.3%的事件为“象征性协商”，32.1%的事件为“迅速协商”，表明2部门之间还存在少许相互推诿的侥幸，但回应的主观积极性较低。单部门方面：2.9%的事件为“推诿且不协商”，26.5%的事件为“迟缓协商”，26.5%的事件为“象征性协商”，44.1%的事件为“迅速协商”，较2部门而言，单部门迅速协商的回应率提高了12个百分点，表明单部门具有较高的主人翁和责任感，这对提升公共交通或准公共产品服务效率具有启示价值。综上，协商参与部门数量愈少，协商回应性的可信度值愈大，即单部门和2部门协商仍占较大比重（73%）；同时，协商参与部门数量愈少，协商效率愈高。

表5 协商部门与回应性之间的关联分析结果

同样，应用关联规则算法，对协商部门与满意度之间的关系实施分析，结果如表6所示。可信度方面：协商部门取值为5即协商部门数量为1时，可信度值为40%，此时可信度值最大；协商部门取值为4即协商部门数量为2时，可信度值为33%，此时可信度值次之；协商部门取值为2即协商部门数量为4时，可信度值为13%，此时可信度值再次之；协商部门取值为3即协商部门数量为3时，可信度值为12%；协商部门取值为1即协商部门数量为5时，可信度值为2%，此时可信度值最小。这表明协商参与部门数量愈少，越有利于提升公众满意度，公众寄希望通过单一部门化解公共交通困境。支持度方面：5个部门协商化解交通困境，50%的案例为“困境未化解、公众不满意”，50%的案例为“困境未化解、公众表示理解”。说明5部门共同协商治理效果较差，不能消解公众面临的出行困难，但50%的公众不满意，50%的公众表示理解。4个部门协商方面，9.1%的案例为“困境未化解、公众不满意”，63.6%的案例为“困境未化解、公众表示理解”，9.1%的案例为“困境化解、公众不满意”，18.2%的案例为“困境化解、公众满意”，较5部门而言，4部门协商理解度和公众满意度都有所提升。3个部门协商方面，40%的案例为“困境未化解、公众不满意”，50%的案例为“困境未化解、公众表示理解”,10%的案例为“困境化解、公众非常满意”；2部门协商方面，21.4%的案例为“困境未化解、公众不满意”，42.8%的案例为“困境未化解、公众表示理解”,3.6%的案例为“困境化解、公众不满意”，28.6%的案例为“困境化解、公众满意”，3.6%的案例认为“困境化解、公众非常满意”，与3部门、4部门和5部门相比，2部门协商公众满意度提升了20多个百分点。单部门协商方面，2.9%的案例为“困境未化解、公众不满意”，55.9%的案例为“困境未化解、公众表示理解”，38.3%的案例为“困境化解、公众满意”，2.9%的案例认为“困境化解、公众非常满意”，这表明单部门协商可降低公众非满意度，反之公众对公共交通工作的理解度和满意度同时得到提升。综上，协商参与部门数量愈少，公众满意度的可信度值愈大，即单部门和2部门协商仍占较大比重；同时，协商参与部门数量愈少，公众满意度愈高。

3.回应性与满意度之间的关系

目前，国内外关于O to O协商治理过程中回应性与满意度之间关系的研究鲜为少见。张廷君认为电子政务平台的回应率较高，但公众满意度缺乏有效监督而无法得到保障，[12]这对本研究具有一定的启发意义。

采用关联规则算法，对回应性与满意度之间的关系实施分析，结果如表7所示。可信度方面：回应性取值为3即“象征性协商”，可信度值为29%，此时可信度值最大，表明象征性回应仍然占较大频率，可能是公共交通困境的复杂性导致该领域相关工作人员只能敷衍应对公众诉求，这对政府、事业单位和公共企业转型与重塑公众信任和满意形象，是一个较大的考验。回应性取值为4即“迅速协商”，可信度值为27%，此时可信度值次之，该值不到1/3，有待提升的空间较大。回应性取值为2即“迟缓协商”时，可信度值为24%，此时可信度值再次之，这表明还存在不作为和懒政现象。回应性取值为1即“推诿而不协商”，可信度值为5%，此时可信度值最小。

表6 协商部门与满意度之间的关联分析结果

支持度方面：“推诿而不协商”，80%的案例为“困境未化解、公众不满意”，20%的案例为“困境未化解、公众表示理解”，说明公共交通相关部门的推诿，给社会带来非常差的影响，性质恶劣，有在其位、不谋其政之嫌，极大地损害了相关部门在公众心中的形象。“迟缓协商”方面，20.8%的案例为“困境未化解、公众不满意”，66.7%的案例为“困境未化解、公众表示理解”，8.3%的案例为“困境化解、公众不满意”，4.2%的案例为“困境化解、公众满意”，与相关部门推比较，迟缓协商的公众理解度和公众满意度都有所提升。“象征性协商”方面，13.8%的案例为“困境未化解、公众不满意”，86.2%的案例为“困境未化解、公众表示理解”，显然该方式不能化解困境，但还是赢得了公众最高的理解，这也表明交通困境的消解具有复杂性和困难性，只要有关人员注意协商方法和技巧，一定程度是能够疏解公众的非满意度。“迅速协商”方面，7.4%的案例为“困境未化解、公众表示理解”,81.5%的案例为“困境化解、公众满意”，11.1%的案例认为“困境化解、公众非常满意”，这表明有关人员积极去处理公众面临的困难，公众的非满意度可消除，同时可获取较高的公众满意度。综上，协商回应效率与公众满意度的可信度值不存在关联关系，但协商回应效率的提升有助于提高公众满意度。

表7 回应性与满意度之间的关联分析结果

四、结论与建议

（一）研究结论与讨论

经过对85个案例实施描述性统计分析和数据关联探索，已得出以下结论：

1.O to O协商是公众、政府和公共交通运营企业等部门在公共交通困境的主要治理方式。O to O方式有助于提升协商回应效率和公众满意度。单一信息平台的回应率低于O to O协商回应率。O to O协商公众满意度高于单一信息平台方式。网络平台的公开性和透明性，一定程度将政府和公共交通运营企业等部门置于“阳光”之下，迫使政府及其相关部门不得不积极施政，面对公众提出的利益诉求，与公众通过网络平台及其他渠道开展对话、协商与讨论等活动，化解公众面临的困难，进而满足公众需求。但是，单一公共信息平台在沟通中，也存在缺陷，特别是网络的虚拟性、书面性和非面对性，一定程度阻碍了沟通内容和沟通情感的有效传达，还需要辅之以其他沟通方式（如语音电话和面对面沟通方式等）来满足沟通者的需求。因此，O to O方式能够弥补单一信息平台的不足，这也是O to O协商公众满意度高于单一信息平台方式的原因之一。另外，在调查中发现，少数政府人员还存在行政不作为和懒政等行为，错误地认为传统方式具有压倒式优势，而应用公共信息平台是多此一举。因此，这些人员不乐意应用信息平台协商方式化解群众困难，导致单一信息平台的回应率低于O to O协商回应率。

2.O to O协商参与部门数量愈少，协商回应率愈高和公众满意度愈高。同时，协商回应效率的提升有助于提高公众满意度。对于准公共产品供给方面，一般采取政府授权（或参股）与企业经营方式，城市公共交通也不例外。但是，城市公共交通涉及的授权部门较多，以延安市公共交通新建公交线路为例，需公共交通运营公司提出项目申请，由交通运输局相关科室及其委员会审核或审批、发改委审批、土地局审批、文物局审批、环保局审批、住建局审批、消防部门审批、审计局审批、财政局审批和规划局等多家部门审批，最后交由住建局、交通运输局或城管局共同建设。线路运营后，主要由交通运输局监督管理；但是还会涉及相关基础设施（如道路、停车港湾、公交站牌和红绿灯等）及其相关部门。城市公共交通参与部门的多元化，显然有利于集中各主体优势，共同消解交通困扰。但是弊端较多，授权部门的多头性，导致责任不明确，部门不作为或少作为，相互推诿时有发生，交通困扰难以化解。基于本研究选取的案例，一些政府人员在难以推辞或高压问责的情况下，才会与相关当事人开展协商对话活动，才会以主人翁的态度来解群众之急。这也是协商参与部门数量愈少，协商回应率愈高和公众满意度愈高的原因之一。

3.公共交通困境O to O协商治理方面，既要理顺权责关系，避免多头管理和相互推诿；又要考虑公共交通的复杂性和系统性，兼顾多主体协商治理才能医治交通“疑难杂症”。协商参与部门愈少，公众满意度愈高，但公共交通的复杂系统性注定不仅仅与一个部门有关，难免会与多个部门紧密相关。目前而言，公共交通服务供给的多部门特性是不可避免的，单部门高绩效与多部门客观性、低绩效必然会成为一对矛盾体。显然，二者之间是相互制约、相互影响而对立统一的。矛盾是事物发展的动力源泉，因此，将这二者之间的矛盾化解，是消解公共交通困境的出发点和突破口。随着信息技术的渗透与扩散，准公共产品O to O协商治理面临多渠道和多部门治理模式，理顺各渠道之间的关系、各部门的权责和渠道与部门的关系显得尤为重要。

（二）对策建议

依据以上调查结论，进一步完善协商治理机制时，在理顺各部门之间的权责关系的同时，必须重点加强O to O协商制度建设，同时辅之以利益机制建设，重视扁平化组织机构建设和各项措施的系统全面整体推进，由此达到化解城市公共交通困境的目的。

1.构建扁平化管理机制

网络空间的特性与协商民主的实践要求有着天然的耦合性，网络空间已成为协商民主的重要实践场所。网络结构和信息流特性要求网络协商组织是非垂直职能型组织，而是网络型组织或者扁平化柔性组织。网络型组织结构有利于在同一信息平台收集信息、发布信息、对话协商、讨论与辩论。网络信息流的无边界化和协商的“去中心化”都要求参与者的地位是趋近于平等的。针对延安城市公共交通O to O协商困境，可建立统一或惟一的协商信息平台或组织，该政务平台应该拥有与城市公共交通相关的人大、政协、市委、市政府、交通运输局、发改委、公共交通运营企业、驾驶员、公众、住房与城乡建设局、城乡建设规划局、城市管理局、公安局交通警察支队、新闻媒体和房屋征收局等部门。这些相关部门需设专岗，选取专业技能娴熟的专人负责。消除传统下达上报的垂直管理机制，即公众向有关部门反映交通困扰，相关部门工作人员记录并上报领导，领导择机提出化解交通困境的措施，并指派相关人员协商消解困扰。以公共交通困境为中心话题，以相关部门共同平等参与协商对话为基本准则，以协商过程的全面公开透明化为基本要求，以广泛调查和深入分析为协商对话的基本前提，以公开讨论或辩论为主要方式，最终形成共识或解决方案的管理机制。

2.理顺部门之间关系，明确职责

在“互联网+交通”背景下，理顺各部门之间关系是公共交通服务供给O to O协商治理的前提，也是O to O协商治理机制构建的基础。显然，政府“掌舵”，企业“划桨”，作为市场的基本单位公共交通运营企业在资源配置中起决定性作用。建议由交通运输部门牵头，建立人大、政协、党委、政府、发改委、财政部门、住建部门、市政部门、审计部门、环保部门、旅游部门、公共交通运营企业和公众等多主体参与协商与讨论，明确各主体的权利与义务，设立各部门权力与职责清单，彻底消除多部门扯皮行为。依据各部门的职能属性，特别是与城市公共交通紧密结合的部分，深入分解协商职责，将每一个具体职责落实到具体岗位，确保每一个细小的业务都有专人专岗负责，促使各部门间或参与者之间能够无缝衔接，协商渠道畅通。政协应该充分吸取民意，深入调查分析，形成科学的公共交通改进方案。人大可通过立法规范交通规划、建设、维修、养护与运营等活动中相关参与者的权利与义务，亦可规范居民的出行行为。党委和政府率先参与O to O协商，具有统筹协调、领导与监督权力，也有为市民提供满意交通服务的义务。交通运输局是公共交通系统的直接管理和监督部门，具有熟悉公共交通运输规律和城市发展规律的义务，对于公共交通线路、场站、站牌的规划和建设具有领导和监督权，对于公交车辆在不同线路的投放数量、车型、时间具有协调和监督权，对于公共交通运营服务水平和相关工作人员业务素质具有评测与奖惩权。发改委、财政部门、住建部门、市政部门、审计部门、环保部门和旅游部门等结合自身职责，以城市发展战略与规划为基准，配合交通运输部门全面消解城市公共交通困扰。公共交通运营企业具有具体实施权和获取收益的权利，在保障准公共产品公益性、公平性和服务性等特性的基础上，赋予公共交通公司协商权、申诉权、营运权和自主管理权等。公共交通运营企业具有提供优质运输服务的义务，应切实考虑每一位乘客的出行需求，积极收集并分析乘客的出行困难，主动参与O to O协商，从公交线网优化、公交车调度、司乘人员培训与监管等多方位提升公共交通服务绩效，使公交逐步成为居民出行首选的出行方式之一。

3.构建利益激励与惩戒机制

依据上文给出的扁平化组织与管理机制，以及各部门与岗位职责清单，常态化、制度化、强制性制定并实施O to O协商考核制度与监管办法。对照权责清单定期化、不定期化和制度化实施客观与科学考核，及时将考核过程、考核程序、考核内容和考核结果等通过O to O方式公开。使考核结果与这些公职人员的奖评和晋升等挂钩，形成激励效应与震慑力。对于在协商过程中表现优异的，可给予奖励或评优时优先考虑，对于在协商过程中不履行职责与义务的工作人员，根据情节严重程度给予通报批评或纪律处分等惩罚。在充分汲取O to O方式优势的基础上，要求公共交通运营企业制定公交服务规范办法，明确驾驶员或司乘人员的职责，使更多工作人员树立爱岗敬业、干一行、爱一行、精一行的职业意识。交通运输部门不定期或定期对公交服务实施督查与考核，公共交通企业制定公司内部检查与考核制度，将司乘人员的考核与工资、绩效和奖惩等相结合。同时出台“文明驾驶员”和“最优服务公交线路”等评比与奖励，激励公共交通企业工作人员的积极性，提升公共交通服务水平和公众感知满意度。

4.构建并实施O to O协商制度

哈耶克认为法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约。加强O to O协商制度建设就是要将城市公共交通行为纳入法治化轨道。必须加快相关立法进程，提升O to O协商效果，化解公共领域困境。加强对公共交通困境领域的法制监督，切实做到有权必有责、有权受监督、违法要追究。要尽快出台“公共交通O to O协商治理办法”，将协商部门的权利与义务、协商渠道、协商内容、协商过程、协商管理与监督等内容以严格的法律条文予以明确。完善并细化信息公开制度，实施阳光协商和公开协商，使信息机制更好地发挥作用，使信息公开条例具有较强的可操作性。完善O to O协商赔偿制度建设，当公共交通服务供给方的协商行为给公民或其他组织造成损伤时，除了公开道歉外，还应给予一定的赔偿。虽然我国制定了《中华人民共和国国家赔偿法》，但O to O协商方面的赔偿还没有具体细则或办法。因此，应尽快出台公共交通O to O协商范畴的赔偿条例，将因O to O协商过失给公民或其他组织带来的损失类型与严重程度、受理措施和赔偿额度等给予明确的规定。

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