组织、议题与资源动员：“公咨委”公众参与模式对公共政策的影响分析
2017-01-04叶林罗丽叶邓利芳
叶林 罗丽叶 邓利芳
（1.中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院，广州510275；2.中山大学政治与公共事务管理学院，广州510275）
组织、议题与资源动员：“公咨委”公众参与模式对公共政策的影响分析
叶林1罗丽叶2邓利芳2
（1.中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院，广州510275；2.中山大学政治与公共事务管理学院，广州510275）
当代中国公众参与的理论和实践蓬勃发展。然而，由于政府、公众及外部环境的制约，公众参与在实践中对公共政策过程的影响力具有很大差异性。本文采用个案比较研究的方法，选取广州市两个“公众咨询监督委员会”案例，对其在公共政策过程的影响力进行分析对比，构建制约公众参与影响力的分析框架。公众参与组织形式的准入独立性和财务独立性程度、议题是否事先被结构化、议题对公众的可接受性要求、牵涉到的利益主体的广泛与直接程度，参与的卷入程度，有效动员知识和大众的加盟与否，这些因素都对公共政策过程有显著的影响。
公众参与；公共政策过程；公众咨询监督委员会；独立程度；议题卷入；资源动员
一、引言
20世纪60年代，欧美国家掀起了新公共管理运动，公众参与日益成为现代政府治理过程和行政管理者日常工作的一部分。在我国，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断发展，多元化社会格局逐渐形成，社会矛盾凸显，不同群体的利益表达意愿日益迫切，要求政府调整决策方式，满足公众表达利益的诉求。
1997年，党的十五大第一次完整系统地提出改革和完善决策机制的问题，要求建立社情民意反映制度，建立与群众密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制度和咨询制度，防止决策的随意性（石路，2009）。党的十六大提出“扩大公民有序政治参与”，党的十七大继续提出了“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。党的十八大报告更是明确指出“努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利；加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化”。在党的十八届三中全会报告中进一步对加强社会主义民主政治制度建设提出了要求：“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”。在中央精神指引下，我国各级政府相继探索公众参与实践，呈现出一片蓬勃发展的景象，公共参与领域越来越广泛化，参与方式日渐多样化，公众参与逐渐融入到公共政策的全过程中。
在国内公众参与实践不断探索创新的大潮中，广州市政府积极创新地方治理机制，引入包括听证会、基层评估以及近年来流行的公众咨询监督委员会等新型公众参与机制，对我国公众参与改革提出了新的模式和探索。2012年2月，在经历过多起公共事件之后，广州市在同德围综合整治工作中首次针对专项工程成立了社会监督机构，在城市建设和管理问题上开创了公众咨询监督委员会（简称“公咨委”）模式。随后，广州市政府大力推行这一制度化的公众参与机制，陆续建立了广州市固体废弃物处理、广州市重大城建项目、金沙洲、东濠涌等项目公众咨询监督委员会。2013年4月，广州市政府常务会议通过了《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》，要求今后凡涉及重大民生决策的事项均需成立公众意见咨询委员会，经过征询民意的环节后再作决策，否则不得提交领导层讨论。该制度明确引入“公咨委”机制，进一步扩大公众参与的范围，明确公众参与的形式，提高公众参与的效果。
比较广州市的五个公众咨询监督委员会，有些在公共政策过程的话语权较大，有些却难以发挥影响力，是什么因素造成了其影响力差异？其差异表现如何？因此，本研究选取广州市固体废弃物处理重大城建项目两个公众咨询监督委员会为研究对象，通过分析两个“公咨委”的组织基础和议题性质，试图回答以下问题：哪些因素制约了以“公咨委”为模式的公共参与对公共政策过程的影响力？在此基础上，探讨公咨委模式对我国公众参与的发展有哪些启示。
二、文献综述
（一）公众参与的概念
本文对公众参与采取狭义的定义，认为“公众参与”不同于“政治参与”，主要指公众参与政府决策制定和公共治理的制度性参与行为，不包括选举、街头行动和个人或组织的维权行动等（蔡定剑，2010）。
很多学者基于不同的因素对公众参与进行分类，旨在发现各种参与形式的特征、效果等。美国学者谢尔·阿斯汀提出了“公众参与阶梯理论”，从政治体制演进与公众参与自主性程度之间关系的角度，将公众参与形式分为由低到高渐进发展的政府主导型参与、象征性参与和完全型参与三个阶段（Arnstein，1969）。托马斯认为“公众参与的适宜度主要取决于政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制，如果政策质量要求和政策可接受性要求都很重要时，就会存在要求增强公众参与或者要求限制公众参与的争议和平衡，因而决策者应该根据实际情况选择有效的决策方式吸纳不同程度的公众参与。”从而构建了公众参与的有效决策模型，包括自主式管理决策、改良式自主管理决策、分散式的公众协商和整体式的公众协商（托马斯，2005）。前两种是管理者自主决策，不考虑公众对政策的接受性。但实际中，大多数的政策要得到成功的执行，都离不开公众的接受（周映华，2006）。
“公众参与阶梯”及其相关理论客观地描述了公众参与的不同阶段，却存在标准相对模糊，容易混淆以及不能准确展示各个国家公众参与实际发展情况等问题。托马斯虽然意识到公众对政策的接受度会影响其参与行为的深度和广度，但在很多情况下，参与主体的组织化程度及社会资本对参与行为的影响更大。此外，孙柏瑛将两个指标具体化，认为政策与公众利益得失关系越密切，公众参与的要求和程度就越高，影响方式的差别有可能导致参与行为的差异。从政策议题性质和公众参与拟达成的目标这两个因素入手，考察不同公众参与形式的效果及其对特定政策的适用性，可以将公众参与分成四大类，包括政府自主决策且公众无参与或低度参与、以获取政策信息为目的的公众参与、以政策接受和支持为目的的公众参与、由公众或公众组织主动发起的参与（孙柏瑛，2005）。
（二）公众参与对公共政策过程影响力大小的制约因素
具体到政策过程的各个阶段，公众参与对政策过程的影响力应该包括以下几点：（1）政策制定，公众参与能够通过利益表达提出政策议程，也可以改变政府原先的政策目标，进而提出新的政策方案，提高政策的可接受性。（2）政策执行，公众参与能够提高目标群体对政策执行的认同，促使政策积极执行；也能检验监督组织者的实际行为是否与原先的政策目标相符。（3）保障相关利益群体的利益表达权利，提供政府与公众的对话平台，进而缓和社会矛盾。（4）政策过程需要公开化、透明化，合理的公共政策应该充分利用媒体平台，通过媒体传播公共政策，提高公众对政策的关注度。积极有效的公众参与能够赢得媒体关注，进而扩大政策在社会上的影响力，夯实政策的公众基础。
从逻辑上讲，探讨哪些因素制约公众参与影响力，首先必须存在公众参与，公众参与活动主要涉及政府与公众两类参与主体，因此在探讨公众参与影响力时，这两大主体的意愿和关系则变得非常重要。现有研究认为制约公众参与影响力大小的因素主要是政府、公众、外部环境。
1.政府。政府对待公众参与的态度越积极，其允许公众参与的可能性就越大（Wang，2001）。公众参与能否从象征性参与跨越为真实参与，很大程度上取决于政府对公众参与的态度（郭小聪，2014）。政府对公众参与的策略主要表现在政府的回应机制、政策信息的开放程度、参与渠道的建立完善和参与方式的丰富等。与发达国家公众参与形式多样对比，我国公众参与形式较为单一，主要还是传统的听证会、民意调查、信访等，公众参与流于形式，对公众的诉求尚未建立一个完全有效的回应机制，造成公众对参与缺乏信心，影响参与效果。近年来一些地方政府积极创新参与机制，比如预算恳谈会、公众咨询委员会，促进公众参与与国家治理能力的提升（马骏，2014；苟燕楠、韩福国，2014）。随着参与渠道的拓宽与完善，公众在政策过程中所发挥的影响力将逐步增强（朱旭峰、田君，2008）。Yang and Pandey（2011）发现，政府的政治支持、领导人能力、行政程序等因素都将决定公众参与是否能够带来更好的治理效果。
2.公众。公众的参与意愿受政府绩效和服务能力的影响，从实践上看，政府的绩效或者服务能力越高，公众参与意愿越高。相反，如果公众不信任政府或不认同政府的工作，其参与意愿则会受到影响（Vigoda，2002）。公众参与往往是选择性参与，人们更倾向于参加对自己利益有直接影响的政策议题。一般来说，公众的文化素养较高，对社会事务的敏感度会提高，参与效率则比较高（周进萍，2014）。同时，参与者的自身能力及其对公众的代表性也是公众参与效果的重要决定因素（Yang and Pandey，2011）。参与能力还包括参与主体自身的资源动员能力，一些参与者能充分利用自己的优势动员他人参与，吸引媒体关注，赢得社会支持，倒逼政府重视公众参与，提高对公共政策过程的影响力。
3.外界环境。有研究指出，政府鼓励和允许公众参与一方面来源于政府的自主推动，但更多来自于压力作用。组织面临的绩效与合法性危机等外部压力迫使政府允许公众参与，尤其是政府面临显著的利害相关者和社会公众增加强大压力的情况下（Wang，2001）。此外，中国的公众参与在一定程度上具有“媒体驱动”的特征，媒体在其中起着关键性的传动作用（展江、吴麟，2010）。公众通过媒体发表意见和讨论问题，当讨论积聚到一定程度，便形成舆论压力，迫使相关部门改变原有政策（邝艳华、叶林、张俊，2015）。
综上所述，已有研究更多的是研究政府和公众这两个最重要的行为主体，对于连接政府和公众这两者之间的组织机制的挖掘尚待深入。Yang and Callahan（2007）指出参与者的能力、社会的价值观和政府的行政模式三者的联合才能推动公众参与的真正发展。在我国，公众参与作为连接政府和公众两者的重要渠道，需要摆脱“原子化”束缚，向更有效的组织化方向发展，通过这个方式，分散的个体利益才有可能真正成为利益竞争游戏中“有效的参与者”，进而对政策过程产生影响（王立京，2011）。
三、分析框架
在广州的实践中，政府通过公众咨询监督委员会的形式主动推进有组织的公众参与，在政府、公众和外部环境的制约下，从不同程度上完善政策甚至影响政策的走向。应该说，目前在这方面的研究尚不充实，朱亚鹏（2014）从协商民主的角度分析顺德决策咨询委员会的运作情况，胡刚和苏红叶（2014）则将同德围公众咨询监督委员会视为城市治理的新模式，梳理了该组织在当地整治工作中发挥的作用。由于不同的公众咨询监督委员会的本身特性不同，政府、公众和外部环境对以不同公咨委为代表的公众参与模式的制约作用也有所不同。本研究立足于广州市城市废弃物处理公众咨询监督委员会（简称“固废公咨委”）和广州市重大城建项目公众咨询监督委员会（简称“城建公咨委”）两个案例的比较，结合两个公咨委自成立以来对代表性议题的决策影响进行具体分析，提出在政府、公众和外部环境的共同制约下，公共参与组织的独立程度、议题卷入、资源动员这三个特性将导致其对公共政策过程产生不同的影响。
本文的两个案例都是广州五个公众咨询监督委员会中涉及全市层面公共事务的典型样本，对探索在政府、公众和外部环境对公众参与的制约下，独立程度、议题卷入、资源动员这三个特性因素如何决定公共参与对公共政策过程影响具有较好的代表性和重要意义，能够对实践提供有借鉴价值的启示。这三个特性因素在具体分析中又将细化为两个指标，分析框架如图1所示。
（一）独立程度
图1 分析框架（资料来源：作者自制）
在社会组织发展的历程中，其身份独立程度问题一直遭受质疑，因而也成为社会组织的研究重心。独立性指的是组织赖以存在的前提条件，主要指组织“在资源或制度层面不依赖于其他组织”，涉及“制度化的、相对于政府的分离”。从社会学和组织学的角度来看，社会组织的独立性是一个程度问题，而不是非此即彼的“有无”问题（王诗宗，2015）。
在衡量公众参与属于象征性参与还是真实参与时，参与的独立程度往往是重要标准之一，本研究的独立程度主要根据公众参与机制与政府在人事和财务的权力分配关系来衡量。衡量一个社会组织独立程度有两个重要指标：组织的人员准入方式和财政来源。公咨委虽不是法定意义上的社会组织，但政府对其定位仍是社会组织，因此公咨委的成员准入和财务独立程度都值得探讨。
（二）议题卷入
公众参与涉及到很重要的两个方面，其中议题属性是参与的出发点，关系到各类利益相关主体的关注；卷入程度是参与的表现，是参与的深度和广度。
议题属性包括议题本身的结构化程度、可接受度、议题与利益相关者的关系。议题的结构化程度指政策问题的解决途径是否已经基本上稳定化、程序化，不需要再进一步寻求其他代替的解决方案。可接受度是政策被公众理解和接受的程度，即政策只有被公众充分理解、接受、合作，才能顺利执行，可接受度越高，政策的推动阻力越小。议题与利益相关者的关系，包括政策的利益群体的范围及与利益群体的密切程度，即政策的取向对利益相关者生活质量影响程度的高低。政策问题与公众利益得失关系越密切，公众参与的要求和程度越高，公众参与的影响力则越大（孙柏瑛，2005）。
公众参与的卷入程度意指公众在某项公共政策过程的介入程度。从时间轴看，卷入可分为事前卷入和事后卷入；从方式看，卷入可分为咨询、监督或投票论证等。公众基于不同的动机卷入公共事务中，政府对公众参与的态度也影响了公众参与公共事务的卷入程度。因为，任何一项公共政策中公众参与的卷入程度都有所不同，而这也深刻影响着参与的实际效果。
（三）资源动员
公众参与对公共政策过程的影响力与参与主体的资源动员能力有着千丝万缕的联系。参与的资源得益于组织内部成员的行动能力，也受限于组织外部的科层网络。资源动员能力包括公众参与组织的科层网络及其成员特性。科层网络指在组织环境和组织程度越来越复杂的情况下，组织外部的科层网络复杂程度塑造着组织的资源动员能力（王锡锌、章永乐，2003）。当一个组织与外界多个科层组织产生互动，那么该组织的利益关系网络则会变得更加复杂，与此同时，该组织会有比较大的生存空间和资源，自身也有比较大的话语权和影响力。成员特性则表明公众参与的行动者在资源丰富的条件下具备较大的行动能力，能够吸引媒体关注，动员其他人投入参与，提高整个组织在政策参与中的影响力及公众参与的效果（Yang and Callahan，2007）。
四、公众参与的高影响力模式：以城建公咨委为例
（一）城建公咨委成立契机：广州大桥扩建争议10年未决
1985年，广州大桥建成通车。大桥全长988米，宽24米，双向6车道，是连接珠江两岸的南北交通干道。由于地处核心咽喉、车流量巨大，且大桥南北两端道路均为10车道，这样便形成两头宽、中间窄的交通瓶颈。于是，每天早、晚高峰，广州大桥便会发生“梗阻”，广州最重要的交通大动脉成为最著名的交通黑点之一。在2002年，就已有“拓宽广州大桥，疏通交通大动脉”的提法。然而，直到2011年，有关大桥拓宽工程的专题报告才提交市政府讨论。由于广州大桥处于市中心繁华地区，周边楼盘林立，涉及多个小区和学校，扩宽后距离最近的小区只有10多米远，附近的很多小区都不同意扩宽广州大桥。因此广州大桥扩宽方案因多方意见不统一被搁置了整整10年。
2013年4月，《广州市重大民生决策公众意见咨询委员会制度（试行）》发布，要求关系市民切身利益且涉及面广的重大民生决策事项应成立公众意见咨询委员会，以便吸收市民意见，实现政民良好互动。城建项目是涉及面最广、对市民影响最直接的，也是最容易处理不好，引发社会冲突的公共项目。当时广州城建项目举步维艰，政府和公众在几个重要城建项目上意见相左，相持不下，其中就包括广州大桥扩宽工程。基于此，广州市在5月份成立了城建公咨委，城建公咨委设在广州市住房建设委员会，日常业务联系部门为住建委秘书处，负责统筹协调城建公咨委工作。7月10日从大桥附近小区选取5名利益相关方代表，加上原本20名常设代表，共同组成广州大桥拓宽工程公咨委，行使咨询、监督等职能。此后公咨委便逐渐开展咨询活动：收集信息、现场调研、举办交流会、召开论证会等。
在公咨委多方斡旋下，广州大桥扩宽工程最终以12:8的投票结果通过论证。改变了之前听证会上全票通过的局面。投票主体仅向公咨委常设委员开放，不包括利益相关代表（非常设委员）。
“利益代表方倾向性很明显，委员们的意见已经能较好体现出专家和公众这两个层面的态度，所以投票只是让常设委员投。（访谈材料：20160119，第一届城建公咨委委员）
同年9月，城建公咨委向市政府提交了《广州大桥拓宽工程咨询报告》，提出系统化改造，并附上委员们的具体建议和意见。该意见和建议得到了市建委和建设方的重视，经过一系列施工招标和环境影响报告审议,广州大桥拓宽工程环评最终得以通过，顺利动工。
（二）公咨委对公共政策过程的影响力
1.对政府行为的影响力
（1）政策制定——提出项目替代方案，提高政策可接受性
政策目标的矛盾与冲突只有通过目标的选择与协调来解决，在广州大桥扩宽工程项目上，政府对项目的态度比较积极，10年内多次推动却一直遭受阻力。公咨委介入后，对项目的必要性、可行性、成本、质量、进度和廉洁这六个方面进行验证评估，投票认为广州大桥需要扩建，但政府提出的扩建方案并不能有效解决公众反对扩建的问题，于是提出“系统化改造”，这一改造方案得到政府和公众的认可。大桥扩宽的可接受性由低转高，10年争议的尴尬得到化解。
“注重不可行性研究，很好，我最高兴。例如，广州大桥拓宽工程，2个多亿的预算，如果经过讨论，大家说不用建更好。公众利益的代表都认为不要建，政府非要建是什么意思？”①
“后来我们提出有条件的同意，光是搞广州大桥，群众有意见，为什么呢？因为把广州大桥变成了停车场，节点问题不解决（包括天河立交，很堵），影响到周边的小区，后来我们提出到现场考察，考察到的结果就是，干脆就把广州大桥周边的，包括二沙岛，还有天河立交，整体规划，叫做系统化改造，后来市政府同意了这个方案。”（访谈材料：20160125，第一/二届城建公咨委委员）
（2）政策执行——监督项目执行情况，兑现公众承诺
城建公咨委和固废公咨委的全称含有“监督”二字，在成立时即被希望发挥监督职能。政策出台前探讨其科学性和合理性，出台后监督政策是否执行到位。广州大桥扩宽工程获得公咨委支持，且在市政府常务会议上确认通过启动后，城建公咨委则开始介入监督工作。在项目论证会上，政府承诺在施工期间为大桥临近的小区装隔音窗，减少噪音污染。
“我们不管你做不做，但我们会监督你的承诺。”
“广州大桥扩建现在还在搞，项目大概要2年，我们后来去了两次现场，去看看政府是否有采取措施来减少噪音和粉尘污染。”（访谈材料：20160119，第一届城建公咨委委员）
广州大桥扩建工程需要至少2年的施工时间，公咨委在促成方案通过后，积极地介入项目施工的监督工作，确保项目在执行过程中充分保障公众的需求，落实政策目标，提高政策的执行力。
2.对社会的影响力
（1）媒体的关注——吸引媒体参与，放大公众声音
在互联网时代，媒体对公共事务的参与能够提高信息传播效率，也能够在一定程度上引导公众舆论。在百度上搜索“城建公咨委”，总是能第一时间获取公咨委近期参与公共事务的相关报道。
“每次开会媒体都会来的，不用请新闻记者，他们自动跑过来了。媒体对我们的评价也都是正面的没有负面。”（访谈材料：20160119，第一届城建公咨委委员）
媒体对公咨委的客观报道和正面评价有利于维护公咨委在公众心中的公正形象，获取公众信任。因此，广州大桥扩宽工程的利益相关者才能配合公咨委的中间协调工作，并在最后认同城建公咨委的“有条件支持”方案。
（2）直接利益相关者的矛盾解决
出于不同的考虑，政府部门、项目的直接利益相关者和间接利益相关者对于同项政策都有不同的态度。城建公咨委的参与为政府和大桥附近居民搭建了一个良好的互动平台，引导大桥附近的居民在制度内合理发声，其“中间人”的姿态也较好地赢得民众的认可。
“虽然我们还是不太想扩建，但是我们也尊重公咨委的意见，希望他们之后能监督好大桥的实施过程吧，尽量减少对临近小区的影响。”②
面对城建公咨委最终的投票结果，利益相关者内心虽不愿接受，但在行动上却表示支持。城建公咨委经过调研提出“有条件的支持”，认为大桥应该系统性改造，而不是简单扩建，在决策优化的同时也体现了程序正义。最终该折衷性的方案同时得到了政府和大桥附近居民的支持，大桥扩宽得以进入环评施工阶段。
（三）城建公咨委对公共政策过程影响的因素分析
1.独立程度
（1）准入独立
城建公咨委由25名常设委员和根据不同项目需要另行产生的5名项目利益相关方代表组成，常设委员设有同样人数的候补委员。委员准入按照公咨委章程运行，总体按照摇号与推荐的方式公平、公正地产生。住建委虽负责统筹城建公咨委的组建工作，却没有权力干涉委员名单。
“我们委员身份比较独立嘛，政府只是给公咨委定了个框架，至于具体的名单大部分是摇珠确定的，没有说特地塞哪个人进来。如果我是政府私下选进来的，我就不敢说真话实话了，怕得罪他们。”（访谈材料：20160119，第一届城建公咨委委员）
公咨委意见的客观公正性很大程度上取决于委员的来源与构成。在广州大桥扩宽工程议题上，城建公咨委既有相关的利益代表，又有相对独立的专家学者、人大代表及政协委员等，具有较强的代表性和专业性。从成员准入上看，城建公咨委有相对于政府的独立性，政府主动放弃城建公咨委的人事任免权，让城建公咨委自诞生起，就赢得了社会的信任。城建公咨委在成员准入上的强独立性。为委员们在广州大桥扩宽工程项目上的最终投票结果赢得了认可基础。利益相关代表认同城建公咨委的协调角色，相信公咨委能充分考虑各方利益诉求，克服普通民众在利益表达上的“原子化”弊端，有效地将大桥附近的居民的意见传达给相关部门，进而作出科学合理的决策。
（2）财务独立
城建公咨委不是正式的社会组织，没有独立的财务账号，财务来源方式单一。公咨委的日常运作经费目前全部由广州市住房和城乡建设委员会单项列支，经费额度比较小，也没有发所谓的补贴给委员。
“我们都是义务的，很多人不是为了报酬，但总要有一些报酬嘛，车费啊其他费用。后来我们提出用政府购买服务的形式来，陈市长也同意了。”（访谈材料：20160125，第一/二届城建公咨委委员）
委员们参加公咨委的工作更多是出于热心和社会责任感，认为自己需要帮助公众发声。委员不仅需要投入大量的时间精力调研和开会，还需要自己支付因活动产生的交通和伙食费用。广州大桥扩宽工程项目是城建公咨委的第一个议题，委员们的认真履职诚然可见。但长久依靠住建委的小额拨款，不仅会降低委员们的积极性，影响履职能力，更会让外界怀疑公咨委和政府的关系，影响公咨委在公众心中的威信。
表1 城建公咨委人员构成表
2.议题卷入
（1）议题属性
自成立以来，纳入城建公咨委讨论的议题都是来自于政府部门，且都是广州市城建项目中争议较大、社会关注度较高的公共项目。广州大桥扩宽项目属于对公众要求可接受性高、政策的负外部性大且影响范围广泛的公共议题。在公众的权利意识不断觉醒的环境下，广州市政府积极吸纳公咨委及利益相关代表参与大桥扩宽工程必要性的讨论。
此外，广州大桥扩宽工程项目未被政府结构化，政府在一开始让城建公咨委介入广州大桥扩宽工程，是希望公咨委论证项目的必要性和可行性，听取整合各方的意见，达成共识。政府主动与公咨委和利益相关代表分享决策权力，赢得了城建公咨委和公众的信服，城建公咨委也因此能够独立自主地展开调研，客观地表达自己的观点，并积极地发挥自身对公共政策过程的影响力。
（2）卷入程度
公众参与的卷入程度由参与的方式所决定，参与方式越是能让多方平等对话、协商调节，说明该方式于公共政策过程的卷入程度越高。公众咨询监督委员会成立的初衷即是为了增强公共政策认同和执行力。
“重大城建项目会针对某个项目有一个内部的投票权，将每次的投票结果和所有委员的意见每次开会都会归纳起来递给市政府，给市政府一个反馈书或者报告也好。”（访谈材料：20150409，第二届固废公咨委委员）
在广州大桥扩宽工程项目中，由于政府和利益相关者代表利益取向趋于相反，且城建公咨委内部委员们也呈现出三种不同的意见。在多次的斡旋调节之后，各方并未能就是否扩建大桥达成一致。于是，最终采用投票的方式来达成公咨委内部的共识。投票对城建公咨委来说是一种特殊的权利，意味着公咨委在公共政策过程的高度卷入状态。即使投票结果并不能直接反映政策结果，但是它作为公开的专业意见，对于住建委或者市政府在作最终决定时无疑是有积极有效的参考。
3.资源动员
（1）成员特性
城建公咨委包括专家学者、人大代表、政协委员与普通公众，委员的专业性和代表性比较强，实现了“知识”和“公众”的结合。
在两届城建公咨委的主任团队中，有一个特别行动者“明星委员”曹志伟。曹志伟是广州新城市控股集团董事长，也是广州市政协常委，是国内首个成立个人工作室的政协委员。该工作室协助曹委员深入调研，收集民意，形成专业提案。明星委员的优势在于，拥有更大的行动力和影响力，所以他的提案或建议能够被广泛地传播，能够被更多公众所了解、认同，同时，能够引起有关部门的重视，从而有望更有效地推进问题解决。
“明星委员，敢言能言，也关注了社会问题，社会也需要这些人来调研，这块也会不断完善，既然是明星委员，很多社会问题就会找他了，如果不懂，他也会向其他人请教，有很多群嘛，发挥余温。”（访谈材料：20160122，第一/二届城建公咨委委员、第一届固废公咨委委员）
已经实现财富自由和时间自由的曹委员，愿意且有可能投入更多的时间在社会服务上。资源动员理论认为，资源动员就是行动者“为追求目标而聚集资源的过程”，行动者占据的资源总量的大小是参与成败的关键，资源总量越大，成功的可能性越大（韩志明，2012）。曹委员作为“精英”，能有效利用自身资源，去动员更多的人关注城建项目，更好地代表公众“发声”，进而影响公共政策。
（2）科层网络
在公共选择理论的视野中，政府机构并非完全按照公共意志或公共利益行使职权，科层组织自身有其利益追求。城建公咨委自成立以来共参与了7个议题的咨询和论证，整个过程中，住建委一般承担上传下达，以及协助场地安排等工作。
“我们就是协助公咨委开展工作的，市里面有什么事情想经过公咨委的，我们就负责通知，帮忙安排场地这些。”（访谈材料：20160226，广州市住房建设委员会前期工作处副处长）
城建公咨委和住建委除了议题上的后勤协助关系外，并没有在各议题上嵌入太多的科层利益，住建委较少有动机去干涉其他部门的议题，而其他相关部门也很难干涉城建公咨委的调研结果。
表2 城建公咨委参与的议题列表
“我们直接给政府，不是建委。所有报告直接给陈建华，我们那些报告一式五份，一份给陈市长。”（访谈材料：20160119，第一届城建公咨委委员）
“相关部门为什么这么重视我们呢？主要是我们整个调研的结果直接反映到陈建华市长，直接对他，没有中间环节，所以他们不敢惰慢。我们的任命是市政府给的。”（访谈材料：20160125，第一/二届城建公咨委委员）
现阶段的公共政策过程很多情况下仍是一个“黑箱”，领导人的偏好对政策议程有很大的影响。城建公咨委对陈市长“直接负责”，为自身在大桥扩宽工程项目中客观表达意见和独立投票，也让相关部门不得不重视城建公咨委的意见，在政策制定的过程中吸纳公咨委的意见，从而提高公咨委对公共政策过程的影响力。
五、公众参与低影响力模式：以固废公咨委为例
（一）固废公咨委成立：垃圾分类计量收费试点惹争议
随着经济的快速发展以及城市化进程的不断进步，广州城市生活垃圾量急剧增长。为了更好地解决生活垃圾问题，充分调动社会公众参与城市废弃物处理和全过程监督的积极性，广州市在2012年8月4日成立了废弃物处理公众咨询监督委员会（简称“固废公咨委”）。
早在2002年，广州市就已经采用垃圾定额处理收费方案，针对常住居民（15元）和暂住居民（3元）采用不同的收费标准，由于该收费方式存在收费率不高和无益于垃圾减量两大弊端，广州市于2012年开始酝酿对其进行改革。③垃圾分类计量收费试点方案呼之欲出，但遭到了委员们的质疑：强推垃圾分类计量收费，会把自身放在公众的对立面上，引发公众的不满。
在种种质疑声中，广州市政府坚持推行垃圾分类计量收费试点工作，并于2013年11月29日正式发布。试点在6个小区同时进行，包括物业服务生活住宅区、机团单位、非物业服务生活住宅区。原计划持续半年，分五个阶段开展。2014年4月，由于6个小区并未能按照原计划进入到垃圾计量收费阶段，暂时停留在垃圾专袋分类投放阶段上，广州市政府作出试点延长至一年的相关批示。
“现在其实他们有些知道怎么回事。毕竟他们也没有对外公布过说结束试点，但是也没有大肆宣传说这个效果很好，需要在全市推广，或者需要在多几个小区或社区进行再深入的试验。他们根本都没有做，就还是一个垃圾分类。”（访谈材料：20141228，第一届固废公咨委委员）
（二）公咨委对公共政策过程的影响力
1.对政府行为的影响力
（1）政策制定——优化试点方案，提高政策操作性
在垃圾分类计量收费试点正式启动之前，广州市城管委就《广州市生活垃圾分类计量收费试点方案（讨论稿）》向固废公咨委咨询过意见。
“城管委那边要选一个按袋收费的试点，推出一个方案草稿，让我们委员看，提出一些意见进行修改。”（访谈材料：20141228，第一届固废公咨委委员）
垃圾分类计量收费试点的咨询会与广州大桥扩宽工程的论证会不一样，城管委只是想邀请固废公咨委为方案提出修改意见，并没有在事前引入公咨委，让公咨委讨论政策试点是否有必要，也没有像城建公咨委一样，通过投票的方式表达自己对试点“推”与“不推”的看法。当然，城管委结合固废公咨委委员们提出的意见修改优化了试点方案，提高政策的操作性。
（2）政策执行——深入各区调研，了解政策效果
史密斯认为，政策执行效果受政策本身、执行机构、目标群体和环境四大因素所影响（Smith，1973）。垃圾分类计量收费政策属于自我规制性的政策，对目标群体的自我约束及认同感有非常高的要求。试点涉及市城管委、区城管局、街道办或工作站等不同执行机构，但不同的执行主体间有不同的利益需求，使得试点在推动期间有分化的倾向。此外，各试点小区的居民作为政策的目标群体，对政策的不认同也导致了不配合，使得试点效果偏离了原先的政策目标。
试点期间，固废公咨委成员会跟随市领导考察各试点的开展情况，或者直接去小区与街道办工作人员、督导员和居民深聊以及观察居民的垃圾投放情况，掌握试点的真实效果，分析试点存在的困难，并提交调研报告给城管委。
2.对社会的影响力
（1）媒体关注——持续跟进报道试点执行情况
计量收费试点启动之后，媒体有持续报道试点的进度和推行情况。也有媒体委员凭借自己的专业敏感度，对试点推行困难的原因进行分析。但是，笔者在调研中发现，媒体大多是跟随市领导或城管委领导到试点小区调研，而通常这种调研所看到的有可能只是表面上的东西而已。
“同时希望政府不要搞那么多检查，不要搞什么检查就叫我们弄一下，不要带那么多参观团啊记者会啊，要来就自然来，看到什么就如实写。”（访谈材料：20140326-2，垃圾分类计量收费试点越秀区工作人员——居委会工作人员）
因此，针对媒体对垃圾分类计量收费试点情况的相关报道，如分类居民所占比例和垃圾产生量等，数据的真实性有待考证。此外，伴随着垃圾议题的日趋弱化，公众对垃圾议题的兴趣日渐降低，媒体对这方面的关注也日益降低。可以说，垃圾议题的媒体环境日益宽松，政府管理的外界压力也不断减小，有可能会影响吸纳公众参与到公共政策过程的意愿。
（2）利益相关者的矛盾解决——试点未涉及到直接的利益冲突
由于垃圾计量收费政策只是处在试点期间，公众没有受到强制性要求，即便没有按规定使用垃圾专用袋分类投放垃圾，亦不会有任何的惩罚措施。事实上，与垃圾分类相关的政策在监督上均存在比较大的困难，这也造成了垃圾计量收费政策在执行上遭到比较大的变通空间。
“我们问了很多村民，你要我买袋子,我是不干的，反正我有大把袋子。限塑令早先的时候袋子少，现在逐渐恢复袋子了，市场买什么都会送袋子。袋子给我，我帮你分一分，你如果袋子不送给我，我就不分了。”（访谈材料：20140326-1，政府部门座谈会，参加部门包括广州市固废办领导和海珠区+黄埔村环监所等）
垃圾计量收费试点不像城建公咨委的广州大桥扩宽工程，项目的负外部性特别明显，直接影响到大桥附近居民的利益，并未触及核心的“收费”本质，居民的利益没有直接受到伤害，因而政策在试点期间并没有出现直接的矛盾冲突。
（三）固废公咨委对公共政策过程影响力的因素分析
1.独立程度
（1）准入独立
第一届固废公咨委有30名委员，其中社会公众代表19名，技术专家代表11名。第二届公咨委委员人数一样，上一届委员留任15名，新进15名，人员调整面达到50%。
表3 第二届固废公咨委成员构成
表3展示了固废公咨委成员准入方式，不难看出城管委可以影响固废公咨委的委员名单，有一定的话语权。章程规定公咨委的主任、副主任、秘书长由公咨委委员选举产生，但在现实运作中有所偏差。
“第一届主任应该是城管委定的，他是国家环保部的华南环境科学研究所的副所长，专业上比较有优势，城管委觉得他合适。第二届主任是常向阳，我是主任提名，好像就是举手通过吧，没有很严格的程序。”（访谈材料：20160120，第一/二届固废公咨委委员）
城管委回应称：考虑到固废公咨委刚成立，成员之间彼此不熟悉，不能选出适合的干部，遂进行提名而非选举。然而，仍有不少委员质疑主任团队产生的程序合理性，认为提名举手赞同的方式不利于建立主任团队的威信。
与一些官办社会组织相似，固废公咨委在成员准入上的独立性欠缺，城管委在这方面有比较大的决定权。导致社会上不少公众认为固废公咨委只是城管委吸纳社会精英，为政府背书的工具。也正因如此，固废公咨委在意见表达的时候不会直接“说不”，进一步加深了社会大众及媒体对固废公咨委的不信任，在很大程度上制约公咨委的影响力。
（2）财务独立
与城建公咨委一样，固废公咨委没有独立的财务账号，城管委认为独立的财务账号会使得固废公咨委与公众和城管委的关系变得复杂。
“政府从源头上控制你这方面单独的账号，在社会上有资金来往，你就很难保证公咨委的公正性。”（访谈材料：20141017，广州市城市管理委员会某处副调研员）
在固废公咨委的财务问题上，城管委采取双向的“隔离政策”。一方面，通过切断外界与公咨委的财务关系，避免两者之间存在利益输送的腐败现象。另一方面，通过城管委内部控制公咨委的年度经费规模，以防公众产生“公咨委依靠城管委生存”的想法，不过这举措依然不能减少公众对公咨委的财务独立性方面的忧虑，这种忧虑会降低公众对固废公咨委的信任，会影响公咨委的代表性，影响公咨委意见表达的权利，不利于发挥公咨委对公共政策过程的影响力。
2.议题卷入
（1）议题属性
固废公咨委自成立以来，一直围绕生活垃圾全流程管理的问题开展工作（常向阳、邓培森、黄羿，2015）。日常的议题以垃圾分类为主，但不涉及到终端处理设施问题。然而垃圾分类计量收费试点的议题已事先被城管委结构化，城管委认为只有通过检验试点的效果才能判断政策是否可行，公咨委没有具体参与讨论该政策试点是否有必要，因而对公共政策过程的影响力就较小。
“大部分都是公众的垃圾分类投放。怎么说，因为涉及到终端处、分类运输处，现在比较不透明的。但是公众好像比较关注垃圾处理终端，就是垃圾焚烧的问题，现在公众对于垃圾焚烧的分歧还是挺大的，那么城管委有没有希望公咨委在这方面发挥一些作用，这个就不好说了。”（访谈材料：20141228，第一届固废公咨委委员）
公众也同样有技巧地回避试点风险，即便不去购买垃圾袋甚至说不分类投放，也不会受到任何惩罚。事实上，比起垃圾分类计量收费，公众更关注垃圾焚烧等相关议题。然而，城管委在固废公咨委的议题上“选择性构建”，而公众在不痛不痒的议题上“选择性忽略”。公咨委处在城管委与公众中间，较难影响公共政策。
（2）卷入程度
固废公咨委主要以咨询的角色参与到政策制定环节和以监督的角色参与到政策执行环节，咨询又以讨论制的方式进行，并针对试点提一些操作上的建议，而不能对试点的“必要性”进行研究。
表4 第一届某公咨委成员参与的活动
“这个当时针对讨论稿之中一些具体的，其实公咨委也有这个毛病，就是大范围已经订好了，公咨委就只能修改字句的问题。”（访谈材料：20141228，第一届固废公咨委委员）
在咨询会上，很多委员委婉地表达了试点比较难推动，较难一步到位实现计量收费的方式激励公众少扔垃圾；城管委对于委员们的意见也没作出具体针对性的回应。固废公咨委只能以弱卷入的身份参与到此次试点的咨询中，因而难以有效影响试点的公共政策过程。城管委在部分吸取委员们的意见修改试点方案之后，于2014年11月开始在广州市6个社区启动垃圾分类计量收费试点，在试点取得成功后，在全市推广。然而，由于此项政策的“先天不足”，没有取得广泛的效果。广州市在2016年底计划启动第二轮范围更小的试点。
3.资源动员
（1）成员特性
与城建公咨委一样，固废公咨委实现了“知识”和“公众”的结合。固废公咨委本质上属于政府主导成立的民意收集和咨询监督机构，既有官方背景的支持，又能和公众保持较好的联系，是政府和公众之间的沟通互动平台。城建公咨委和固废公咨委这两个组织的成员构成相似，组织的代表性与专业性无可非议。在同等情况下，公咨委内部是否存在特别行动者则显得特别重要。
“但是你可以看得见，很多话语权很大的公咨委其实都是有明星委员来推动。固废公咨委可能就缺这一个明星委员。城建那边有曹志伟，所以他们整个的影响力或推动力都会高很多。”（访谈材料：20141228，第一届固废公咨委委员）
在垃圾分类计量收费试点上，固废公咨委没有类似曹志伟的委员去为试点呼吁奔走，也没有明星委员背后的工作室可以深入试点调研，发挥群策群力的作用。任何组织或集体行动中，特别行动者的资源动员能力都能大幅提高所在组织或行动的集体行动能力，从而提高对公共政策过程的影响力。
（2）科层网络章程规定，“公咨委的日常业务联系政府部门为市固体废弃物处理办公室，委员由市固废办聘任。”市固体废弃物处理办公室是市政府成立的一个社会机构，实质上是多个与垃圾相关的部门临时组成的一个协调机构，办公室设在城管委处，无明确的职责和权力。
“我们实际上是固废办的主要成员，古秘书长当固废办的主任（2015年底已退休），城管委主任任常务副主任。一个临时的，你固废办还不是由城管委这波人来做嘛，就是多挂了一个牌子。”（访谈材料：20141017，广州市城市管理委员会某处副调研员）
在固废办的组织架构上，城管委主要负责广州市生活垃圾的处理工作。目前来看，固废公咨委的工作仅涉及到生活垃圾，其日常活动和运行效果直接和城管委相关。在垃圾分类计量收费试点上，委员们的意见和调研结果反馈给城管委，而不是像城建公咨委一样反馈给市长。对于是否采纳委员们的意见，城管委有比较大的自由裁量权，缺乏来自市政府的上层压力。
从制度上看，目前固废公咨委的科层网络比较简单，仅仅和城管委产生互动。固废公咨委没有城管委的推动则形同虚设，城管委没有固废公咨委的参与，则少了决策上的合法性和合理性。这种关系容易诱使城管委对固废公咨委的强控制作用，降低固废公咨委对公共政策过程的影响力。
六、分析与讨论
通过上文的案例分析可以发现，以“公咨委”为模式的公众参与模式，由于组织独立性、议题卷入性和资源动员能力的不同，在政府、公众和外部环境的共同制约下，对公共政策过程产生显著不同的影响力，两个案例的比较如表5。
第一，公众参与组织形式的准入独立性和财务独立性越高，越能保证参与的客观性和公正性，越能获取利益双方的信任，促使共识的形成，对公共政策过程的影响力也越高。反之亦然。对于任何组织，人事和财务的独立是组织自主运行的前提。成员准入上的独立能使组织免受其它组织的控制或干涉，有利于组织保持自身的使命。此外，财务独立依然是公众参与形式必不可少的考量，这也是参与能否保持独立，获取信任进而促使共识达成的重要原因。在垃圾分类计量收费议题上，城管委对固废公咨委的强控制网络制约了固废公咨委的行动能力，进而减少了公咨委对公共政策过程的影响力。城建公咨委的案例中，住建委更多地承担后勤工作。在广州大桥扩宽工程上，城建公咨委的投票结果和调研报告直接递送给市长，并迅速得到市长的重要批示。基于这种弱控制网络，住建委采纳了城建公咨委“系统化改造”的意见，广州大桥扩宽在10年争议后终于落地。
第二，公众参与所涉及到的议题若事先被结构化，则参与已无实质意义。议题对公众的可接受性要求越高，牵涉到的利益主体越广泛越直接，那么公众参与则会变得更复杂，这也对参与的卷入程度提出更高的要求；倘若公众参与能较深层次地卷入公共政策，那么对公共政策过程的影响力则越高。反之亦然。
广州大桥扩宽工程一开始则未被结构化，大桥扩宽工程牵涉到的利益主体广泛，且大桥扩宽施工在短时间的负外部性比较大，只有得到附近居民真正的认可接受，大桥扩宽才能顺利提上议程。公民参与积极性强，卷入程度较深。“各方一旦能够参与到程序过程中来，就更易于接受裁判结果；尽管他们有可能不赞成判断的内容，但他们却更有可能服从它们”（威廉·韦德，1997）。整个参与过程开放且透明，大大增强了参与的影响力。垃圾分类计量收费试点议题事先已被城管委界定为需要推行，固废公咨委的参与只是局限在政策执行建议。与垃圾分类相关的议题本身近年来不断弱化，且政策执行者的“选择性执行”和目标群体的“选择性忽略”，使得试点本身负外部性不明显，因而也未产生直接的利益冲突。因此，固废公咨委在这个议题上较难影响公共政策过程。
表5 制约城建公咨委和固废公咨委的影响力因素对比
第三，参与的资源包括知识和大众，倘若公众参与能吸引大众和专家的加盟，对公共政策过程的影响力会有所增强。但如果两者都拥有知识和大众的支持，那么某一方特别行动者的存在，则能大大提高参与行动力，进而提高政策影响力。此外，复杂的科层网络有利于弱化科层组织对参与的控制，保障公众参与充分发挥知识和大众资源，从而发生实质性参与，提高政策影响力。公咨委模式较好地将专家和公众结合起来，与此同时，城建公咨委有“明星委员”，自身的行动力和传播力丰富了组织的资源，进而提高组织对公共政策过程的影响力。固废公咨委恰恰缺乏这类特别行动者，影响参与的传播力和关注度，进而弱化了对公共政策过程的影响力。
七、结论
广州在城市重大公共事务中引入“公众咨询监督委员会”模式是国内公众参与创新的新尝试，是公众参与组织化的重要代表机制。基于当代社会中利益的高度分化，利益的多样性已成为公共政策制定、执行等过程中需要考虑的一个突出因素，公共政策过程通过引入“公众参与”概念，来赋予某种选定策略和方案的正当性和合理性（王锡锌，2008）。从公众参与的制度运行有效性看，分散利益的组织化不仅直接影响到具体的参与过程中均衡的利益代表和实质平等，而且，社会中各种利益的组织化，也正是公众参与制度赖以维系和有效运行的社会组织基础。
从本文两个案例的比较分析中可以看出，以“公咨委”为代表的公众参与组织的独立程度、议题卷入和成员特性对政府的议题设置、公众的决策参与及外部环境的局限形成反馈，在很大程度上决定公众参与对公共政策过程的影响程度。诚然，这两个案例都发生在公众参与创新走在全国前列的广州；同时，两个案例在三个变量上都形成了具有鲜明特点的比较分析。在其他条件下，这三个变量可能互相影响，形成更为复杂的局面。总而言之，公众参与模式的创新应该从提高组织的独立程度，加强议题的直接卷入和发挥参与成员的特性多方面着手，系统地提高公众参与对公共政策的影响，加强我国公共政策过程的合理性、有效性和科学性。强调在政府、公众和外部环境的共同制约下展开有序、有效的公众参与，产生对公共政策具有实质性的合理影响，这将是我国政府和社会转型过程中一个具有重要意义的社会选择，成为扩大公民有序参与的有效途径。
注释：
①杜娟.广州大桥拓宽工程若反对声众可不建［EB/ OL］.http://www.guangzhou.gov.cn/node_2190/node_2215/ 2013/06/24/1372037777409889.shtml，2013-6-24.
于李大林，杨进.“公咨委”首场咨询激辩广州大桥拓宽［EB/OL］.http://news.163.com/13/0727/07/94P81FSR 00014A-ED.html，2013-7-27.
③李佳文.垃圾如何计量收费？城管委邀您提意见［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/o/2013-07-12/023-927645212.shtml，2013-7-12.
［1］常向阳，邓培森，黄羿.“公咨委模式”在城市管理中的探索——以广州城市废弃物处理公咨委为例［J］.科学与社会，2015，（1）：31-39.
［2］陈晓运，张婷婷.地方政府的政策营销——以广州市垃圾分类为例［J］.公共行政评论，2015，（6）：134-153，188.
［3］苟燕楠，韩福国.参与程序与预算认同：基于“盐津模式”与“温岭模式”的比较分析［J］.公共行政评论，2014，（4）：35-46.
［4］韩志明.利益表达、资源动员与议程设置——对于“闹大”现象的描述性分析［J］.公共管理学报，2012，（2）：52-66，124.
［5］胡刚，苏红叶.广州城市治理转型的实践与创新——基于“同德围模式”的思考［J］.城市问题，2014，（3）：85-89.
［6］黄冬娅.城市公共参与和社会问责——以广州市恩宁路改造为例［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2013，（1）：62-69，128.
［7］马骏.盐津县“群众参与预算”：国家治理现代化的基层探索［J］.公共行政评论，2014，（4）：5-34.
［8］李晓敏.城市生活垃圾收费制度在广州的实践［J］.环境保护，2014，（5）：65-66.
［9］［法］米歇尔·克罗齐耶，埃哈尔·费埃德伯格.行动者与系统——集体行动的政治学［M］.张月等译.上海：上海人民出版社，2007.
［10］邝艳华，叶林，张俊.中国政策议程与媒体议程关系——基于1982—2006年农业政策和媒体报道的实证分析［J］.公共管理学报，2015，（4）：39-46.
［11］石路.政府公共决策与公民参与［M］.北京：社会科学文献出版社，2009.
［12］孙柏瑛，杜英歌.地方治理中的有序公民参与［M］.北京：中国人民大学出版社，2013.
［13］孙柏瑛.公民参与形式的类型及其适用性分析［J］.中国人民大学学报，2005，（5）：124-129.
［14］王诗宗，宋程成.独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思［J］.中国社会科学，2013，（5）：50-66，205.
［15］王锡锌，章永乐.专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架［J］.中国社会科学，2003，（3）：113-127.
［16］王锡锌.利益组织化、公众参与和个体权利保障［J］.东方法学，2008，（4）：24-44.
［17］［英］威廉·韦德.行政法［M］.徐炳等译.中国大百科全书出版社，1997.
［18］展江，吴麟.社会转型与媒体驱动型公众参与［J］.中国媒体发展研究报告，2010，（00）：121-147.
［19］周进萍.社会治理中公众参与的意愿、能力与路径探析［J］.中共南京市委党校学报，2014，（5）：54-58.
［20］周映华.公共决策中的公民参与——论约翰·克莱顿·托马斯的公民参与的有效决策模型［J］.四川行政学院学报，2006，（3）：13-15.
［21］朱德米.公共协商与公民参与——宁波市J区城市管理中协商式公民参与的经验研究［J］.政治学研究，2008，（1）：76-80.
［22］朱伟.政策制定过程中官员、专家与公众的互动模式研究［D］.南京大学，2012.
［23］朱旭峰，田君.知识与中国公共政策的议程设置：一个实证研究［J］.中国行政管理，2008，（6）：107-113.
［24］朱亚鹏.协商民主的制度化与地方治理体系创新：顺德决策咨询委员会制度的经验及其启示［J］.公共行政评论，2014，（2）：2-22，170.
［25］Arstein，Sherry.1969.A ladder of citizen participation.Journal of American Institute of Planners，359（4）：216-224.
［26］Smith，T.B.1973，The Policy Implementation Process，Policy Sciences，4，2：203-205.
［27］Vigoda-Gadot，Eran.2002.From Responsiveness to Collaboration：Governance，Citizens，and the Next Generation of Public Administration.Public Administration Review，62（5）：527-540.
［28］Wang，Xiaohu.2001.Assessing Public Participation in U.S.Cities.Public Performance and Management Review，24（4）：322-336.
［29］Yang，Kaifeng and Callahan，Kathe.2007.Citizen InvolvementEfforts andBureaucraticResponsiveness：Participatory Values，Stakeholder Pressures，and Administrative Practicality，Public Administration Review，67（2）：249-264.
［30］Yang，Kaifeng and Pandey，Sanjay K.2011.Further Dissecting the Black Box of Citizen Participation：When Does Citizen Involvement Lead to Good Outcomes Public Administration Review，71（6）：880-892.
（编辑：康宁）
D035
A
1009-4997（2016）05-0034-12
2016-10-18
叶林，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授，博士生导师；罗丽叶，中山大学政治与公共事务管理学院硕士毕业生；邓利芳，中山大学政治与公共事务管理学院硕士研究生。
国家社会科学基金重大项目“城乡一体化背景下的社会稳定体系建设研究”（13&ZD041）；中山大学“优秀青年教师培养计划”项目；武汉大学人文社会科学青年学者学术团队建设计划（632413100001）；广东省自然科学基金项目“基于区域政策视角的广东区域经济空间结构优化研究”（2015A030313323）。
