推行PPP模式成效与阻力分析

汪艳仙　罗春梅

[提要] 近几年，国家相关部委先后颁布了一系列纲领性文件，不仅将PPP模式视为新常态下政府启动稳增长引擎、开启政府投融资体制转型的重要抓手，而且把PPP模式提高到“推进国家治理体系和能力现代化”的高度。本文结合当前国内形势，对推行PPP模式的成效与阻力进行分析，并提出相关建议，以期对发挥PPP模式的最佳效果有所帮助。

关键词：PPP；民营资本；资本；成效；困难

本文为2015年广东省财政科研公开择优课题：“创新财政投融资机制的国际经验借鉴”研究成果

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2016年11月11日

随着《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）的出台，国家大力支持政府和社会资本合作（PPP）模式，即“公私合作伙伴关系”。随后财政部出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》及《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）。一系列纲领性的文件不仅仅是将PPP模式视为新常态下政府启动稳增长引擎、开启政府投融资体制转型重要抓手，而且把PPP模式提高到“推进国家治理体系和能力现代化”的高度。

一、结合中国实际的PPP分类

世界银行结合PPP项目资产所有权归属、经营权、投资等要素将PPP模式分为6种。结合中国存量的广义PPP项目情况，可将PPP归纳为外包类、特许经营类和私有化类。（表1）

从表1中发现，虽然项目的具体运作方式多样，但现行我国优先选择那些能够实现全生命周期绩效管理的PPP方式，大多仍然以特许经营类为主，尽管这些模式中，私营部门的权责各异、公共项目的最终产权不同，但是一个共同点是，这些私营部门都可以在政府监管下，通过向消费者收费收回成本，取得合理利润。以城市基础设施投资为例，主要有两种方式，即BT和BOT。其中，BT项目的承担主体多为政府所属融资平台或其控股国有企业；BOT项目社会资本参与较多，主要集中在供水、污水处理和城市燃气等公共事业领域，以赋予社会资本特许经营权的方式开展。由于大多数BT项目的投融资都在政府部门或其所属的国有企业内部，社会资本参与程度很低，其内涵同《操作指南》所指的PPP模式有本质的差别，故PPP项目具体运作方式排除了BT类型，社会资本的范围中排除了本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业；而BOT项目多基于一定期限的特许经营权，社会资本参与程度较高，同现行PPP的内涵一致。因此，从严格意义上讲，中国存量的政府部门和社会资本合作的项目以特许经营类的BOT项目为主。虽然《操作指南》在PPP项目运作方式中，列举了BOO（建设-拥有-经营）模式，但预计这种将公共产品和服务私有化，把所有权最终留给社会资本的模式不会成为PPP项目的主流模式，未来推广仍将以特许经营类模式为主。

二、推行PPP模式政策措施及成效分析——以广东为例

广东省结合省情实际，财政厅、发展改革委、中国人民银行广州分行公布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（粤府办[2015]44号）。《实施意见》旨在引导和鼓励社会资本参与公共服务供给，改革创新公共服务供给机制和投入方式，重点推进交通基础设施建设、水利工程、市政公用设施、农业设施、社会事业、生态环境保护、保障性安居工程等八大领域，以及其他政府有责任提供并适宜市场化运作的基础设施和公共服务项目。同时，从交通运输、能源、水利、环境保护等领域选取共10个典型案例，编写了《政府和社会资本合作（PPP）模式典型案例选编》，为各级政府运用PPP模式提供借鉴与参考。

在前期成功运用PPP模式新建和改造一批公共服务项目的基础上，在2015年8月20日全省PPP模式项目推介会中，向社会发布122个PPP推介项目，总投资额达2，814亿元，规模在全国居前。其中，珠三角地区（含省直部门，下同）推介项目49个，粤东西北地区推介项目73个。当天共有10个项目达成PPP合作协议并现场签约，总投资额242亿元。项目涵盖交通基础设施、市政公用设施、社会事业、水利工程、保障性安居工程、生态环境保护等领域，主要集中在交通基础设施领域（35个项目）及市政公用设施领域（61个项目），有力地盘活了社会存量资本、激发了民间投资活力，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，实现多层次、多角度撬动社会资本投入，放大财政资金效应。如果说，早期PPP只是更多的为了解决经济下行压力太大、融资难所带来的债务风险问题，那么现阶段则开始致力于建立规范的地方公共或准公共产品公私合作的供给模式，目标取向不再单一，在转型实施过程中，面临的困难和阻力也不少。

三、PPP模式推进过程中面临的困难和阻力

（一）地方政府缺乏实际操作经验和技能。PPP项目需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的专业知识。一方面要求制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持。目前缺乏国家层面的PPP专门性法律，相关规定零星分散，法律层级较低，法律效力较弱。PPP项目的实施涉及《预算法》等多部法律，由于兼容性不强，实际操作中存在法律规定适用问题。且相关职能部门在不同领域出台涉及PPP的各类措施，仍未能实现制度互认互通；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。目前，PPP项目的运作方法如市场测试、物有所值评价、财政承受能力等对大部分基层政府来说还只是陌生的名词。财政部和发改委对PPP均有系统的论述（如财政承受能力论证，是指要合理控制PPP项目财政支出责任负担水平，确保本级实施的PPP项目每年需从预算中安排的支出责任（包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等）不超过本级一般公共预算支出的10%。缺乏具体操作方法的指引，让基层政府在实践中依然无所适从。

（二）利益调节和风险分担机制难以确定。利益调节和风险分担机制是PPP项目成功实施的关键。PPP模式下，政府部门关注财政绩效及公共需求的满足程度，私人部门则关注回报和资本效率，两者的风险偏好和利益诉求存在巨大差距，如何确定利益调节和风险分担机制是PPP项目操作中的难题。

（三）社会资本对参与PPP项目缺乏动力。主要存在以下诉求上的矛盾：一是社会资本希望项目合作期限在3～5年，但项目运营和维护一般需要经历10～30年左右的时间，尽管一些PPP项目有稳定的现金流，但合作期限太长将导致PPP合同履行过程的变数增多，影响社会资本进入的积极性；二是社会资本由于缺乏运营维护和提供公共服务的能力，往往倾向于项目建设好后直接移交政府运营维护，即重PPP项目的前期建设和实物资本投资，轻后期的运营和虚拟资本。比如：在财政部公布的第二批示范项目中，市政、水务类PPP项目较多侧重基础设施建设。政府为促进经济增长，对PPP项目在短期内实现效果抱有较多的希望。国有企业参与PPP项目的积极性比较高，也是对PPP项目的前期建设比较感兴趣。近年来，尽管一些公共服务和公用事业领域已开始应用资产证券化，比如开展资产证券化的基础资产包括车辆通行收费、供水收费、天然气收费、保障房项目等，但对公共服务领域的PPP项目运用还不多，主要集中在未来有现金流的相关公共服务和准公共产品领域，且主要侧重PPP项目建设、施工前的融资，对PPP项目运营后的资本退出、增强资本流动性等方面较少进行资产证券化。

总之，投资大、运营期限长的PPP项目一旦落地，大量资本沉淀下来，且PPP项目投资形成实物投资后存在资产专用性，会使得PPP项目的资本流动性不足。而且，PPP项目收益率普遍不高，加之PPP项目经营期限长可能会面临市场风险、项目风险、政策和法律、制度风险等，如果这些投资的资本不能转化为可交易的投资工具，社会资本在参与进入PPP项目时就会有畏难情绪，从而影响社会资本进入的积极性。目前，对PPP项目运营后的资本退出的渠道主要是政府回购、转让给其他社会资本等，难以适应PPP项目发展的需要。2015年3月民生证券研究院发布的一份研究报告称，自2014年底43号文出台前后，34个省市区地方政府推出的总额约1.6万亿元的PPP项目，但真正签约的大约为2，100亿元，仅占总额的1/8，粗略计算，实际签约落地仅有13%，不足总盘子的两成。

（四）部门间缺乏联动机制，监管政出多门，实际监管效果打折扣。我国PPP项目多由各级政府或者部委发起，财政部门往往没有实质上参与到项目决策中，加之PPP主要以基础设施项目为导向，或多或少的存在各种形式的地方保护主义与本位主义，PPP项目的管理都从本部门管理角度出发，这导致了我国政府投融资PPP的监管实践中，缺乏明确的监管机构与监管主体。例如，财政部门主管资金的划拨与使用的监督，各级发改委担任项目审批职能，各个项目主管部门负责项目论证、规划、申报、招标、运营等职能，环保部门、交通部门、市政市容、科教文卫等，都有权筹划发起本部门的PPP项目，且一旦通过发改委审批立项，合作伙伴的选择、契约的签订与执行就进入由单个职能部门自由裁量的状态，加之不同政府职能部门追求的公共利益不尽相同，对监管的预期社会效益评估也是存在差异的，这不利于对PPP契约类型的选择、契约执行情况的评估、使监管退化为某种无效的行政程序。因此，一旦PPP项目公司提供的公共项目产出数量与质量低于合同要求、无法满足社会需求，或者因经营不善导致企业无力履行契约，造成的财政资金浪费与社会资源损失最终还是由公共财政承担。

（五）PPP融资方式单一，重银行贷款，轻其他金融工具。以银行贷款为主要融资方式难以满足投资大、经营期长且收益不高的PPP项目的资金需求。另外，PPP项目经营期限长。财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）规定，政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》指出，运用BOT、TOT、ROT模式的政府和社会资本合作项目的合同期限一般为20～30年。国家发改委等发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第一章第六条规定，“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年”，以上都表明PPP项目经营期限长。

贷款是当前PPP模式融资的主要形式，虽然基金、信托、保险资金积极参与PPP项目建设、运营，但真正参与PPP项目还不多。据数据统计，贷款类的金融投资类型在东、中、西部地区的PPP项目中占比分别为83.4%、70.1%、60.3%。

一般的做法是政府部门通过采购的形式与中标单位组建特殊目的公司，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营、融资。但问题是银行对PPP项目贷款面临一些困境：PPP项目的实际资金需求与银行各类资金在期限上存在一定的错配，且银行对项目资本金比例要求较高并需提供担保，融资成本较高；银行对PPP项目贷款也是基于未来有现金流进行贷款，且贷款要经过风险评估、贷款审批等一系列流程，对贷款的还款来源、现金流等有相关要求，等等。以前，政府提供公共服务可以通过地方融资平台等融资，还款来源有地方财政兜底和政府信用支持。现在运用PPP模式提供公共服务，融资主体变成了PPP项目公司，项目公司获得银行贷款需要以提供公共服务或基础设施产生的现金流作为还款来源。对于准公益性和公益性PPP项目产生较少的现金流或者不产生现金流，难以覆盖贷款本息，就难以获得银行贷款。

鉴于上述分析，为了促进PPP模式能得到更规范的运用，发挥PPP模式的最佳效果，建议从以下几个方面积极作为：建立健全相关法律法规；设立专门的PPP管理协调机构，并加强人才培养工作；进行多种良好的盈利模式的探索，调动社会资本参与的积极性；加快发展PPP金融以适应PPP模式发展的需要；加强风险管控。

主要参考文献：

[1]黄腾，柯永建，李湛湛，王守清.中外PPP模式的政府管理比较分析[J].项目管理技术，2009.1.

[2]蔡金师，贾康.地方政府融资须规范与创新[N].第一财经日报，2009.2.5.

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[4]上海国有资本运营研究院课题组.上海地方政府投融资平台投融资机制创新研究[J].上海行政学院学报，2012.