我国国防科技工业和武器装备建设管理体制沿革研究（续完）

韩庆贵

四、调整完善（新世纪新阶段）

进入新世纪特别是党的十六大以来，在党中央的正确领导下，以建设信息化军队、打赢信息化战争为目标，以推进信息化和工业化融合、提高自主创新能力为重点，按照市场经济发展要求，对国防科技工业和武器装备建设管理体制进行了一系列调整和完善，重组国防科技工业管理机构，优化军品科研生产体系，深化军工企业改革，构建装备建设运行机制，调整军队装备管理体制，初步建立了与市场经济要求相适应的管理体制。

（一）历史背景

进入新世纪，我国的形势和战略环境发生了深刻变化。从国际形势看，一方面，维护和平、谋求发展成为世界人民普遍的强烈愿望，经济全球化和区域经济一体化不断拓展，国际社会的相互联系和依存日益紧密，国际和地区事务的联动性极大增强，全球的经济联系日益加强，信息成为经济社会发展的核心资源，信息化条件下的联合作战成为现代战争的主要形式；另一方面，霸权主义和强权政治依然存在并有所发展，各国之间在经济实力、国防实力、民族凝聚力等综合国力上的竞争空前激烈，恐怖主义成为国际安全的重要威胁，不确定、不稳定因素增多。从国内形势看，一方面，我国改革开放和现代化建设取得了举世瞩目的成就，综合国力大幅度跃升，人民生活总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越，国防科技工业和武器装备建设初步实现了由计划经济模式向市场经济模式的转型；另一方面，伴随着改革开放的不断深入，新矛盾和新问题不断出现，收入分配关系尚未理顺，就业压力逐年增大，战略性调整中的一些深层次矛盾还没有完全解决。

为适应时代的发展变化、积极应对来自各方面的困难和风险，2002年11月，党的十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标，勾画了建设中国特色社会主义事业的宏伟蓝图，鲜明地回答了新世纪新阶段我们党举什么旗、走什么路、实现什么目标的重大问题。同时大会制定了推进各方面工作的方针政策，并在深化行政管理体制改革、加强宏观经济调控、推进国有企业改革、完善现代市场体系、走新型工业化道路、加强国防和军队建设等方面提出了具体要求。此后，以胡锦涛同志为总书记的党中央在领导中国特色社会主义伟大实践中提出了科学发展观、富国与强军统一、军民融合式发展、新世纪新阶段军队历史使命等一系列重大战略思想。2007年10月，党的十七大全面阐述了科学发展观思想，并对深入贯彻科学发展观，大力推进信息化与工业化融合、提高装备研制自主创新能力以及建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系等方面工作进行了全面部署，为调整完善国防科技工业和武器装备建设管理体制提供了动力，指明了方向。

（二）基本情况

根据党中央的决策指示，国务院和中央军委以建设信息化军队、打赢信息化战争为目标，以推进信息化和工业化融合、提高自主创新能力为重点，按照市场经济要求，通过优化工业结构，深化企业改革，构建运行机制，重组管理机构等措施，对国防科技工业和武器装备建设管理体制进行了进一步调整，初步形成了适应中国特色社会主义市场经济发展要求的管理体制。

1.优化军品科研生产体系

新世纪新阶段，为了尽快提高国防科研生产能力，国家按照建设“小核心、大协作、寓军于民”军品科研生产体系的目标，对国防科技工业能力结构进行了一系列调整。为适应我国航天事业的飞速发展、业务范围不断扩大的需要，经国务院批准，中国航天机电集团公司于2001年9月更名为中国航天科工集团公司。为了增强我国军工电子企业在国际电子领域的竞争力，2002年3月，国务院决定，将信息产业部直属的46家电子科研院所及26家全资或控股高科技企业合并，成立中国电子科技集团公司。为了克服各航空集团业务重叠和重复建设问题，提升航空工业整体竞争能力，2008年11月，国务院决定以中国航空工业第一集团公司和中国航空工业第二集团公司为基础，成立中国航空工业集团公司。经过上述一系列调整，“小核心、大协作、寓军于民”的军品科研生产体系框架已初步形成。

2.深化军工企业改革

为充分利用社会各方面科技和经济力量进入国防建设，提升国防科技工业的整体能力和水平，国防科工委、发改委和国资委于2007年2月联合下发了《关于推进军工企业股份制改造的指导意见》，提出采取国有绝对控股、相对控股、参股等多种形式，对一些从事重要武器装备生产的军工企业进行股份制改造，鼓励符合条件的企业通过资本市场进行融资。2007年3月，经国务院批准，国防科工委发布了《深化国防科技工业投资体制改革的若干意见》，提出国防科技工业积极引入社会资本，推进投资主体多元化，建立起政府调控有效、社会资本参与、中介服务规范、监督管理有力、军民良性互动的新型投资体制。通过这些改革，逐步打破了军民及所有制界限，拓宽了融资渠道，进一步增强了军工企业的自主发展和市场竞争能力。

3.构建装备建设运行机制

为适应市场经济发展要求，国家出台了一系列法规制度，不断加强以竞争、评价、监督、激励机制（简称“四个机制”）为核心的运行机制建设。全国人大先后颁布了《公司法》《反不正当竞争法》《政府采购法》等法律，为“四个机制”建设创造了良好的市场环境。2000年12月，中央军委颁布《中国人民解放军装备条例》，提出积极引入以市场机制为基础的装备工作运行机制。2002年10月，中央军委颁布《中国人民解放军装备采购条例》，要求装备采购工作必须“积极引进竞争、评价、监督、激励机制”，并对装备采购的分工、计划、方式、程序和合同的订立、履行及监督检查等工作进行了全面规范。此后，军委总部又相继出台了《装备采购计划管理规定》《装备采购合同管理规定》《装备采购方式与程序管理规定》《装备承制单位资格审查管理规定》和《同类型装备集中采购管理规定》《关于深化装备采购制度改革若干问题的意见》等一系列配套规章制度，使装备采购领域的“四个机制”建设日趋完备。2005年6月15日，国防科工委颁布《武器装备科研生产许可实施办法》，开始推行军品市场准入制度，允许非公有制企业进入武器装备科研生产领域，参与军品市场竞争。伴随着这些法规的实施，武器装备科研生产领域的“四个机制”建设迈上了一个新的台阶。

4.重组国防科技工业管理机构

胡锦涛总书记在十七大报告中提出，要走出一条中国特色军民融合式发展路子。为了适应新型工业化发展要求，促进民用科技工业与国防科技工业的协调发展，按照十七大关于大力推进信息化与工业化融合的精神，2008年3月，第十一届全国人大会议通过了《国务院机构改革方案》，决定撤销国防科工委和信息产业部，成立工业和信息化部，负责对整个国家工业的整体规划和统筹协调。在工业和信息化部建制下设立国家国防科技工业局和军民结合推进司。其中，国防科技工业局的主要职责是：研究拟订国防科技工业和军转民发展的方针、政策和法律、法规，制定国防科技工业及行业管理规章，组织国防科技工业的结构、布局、能力的优化调整工作，组织军工企事业单位实施战略性重组，研究制定国防科技工业的研发、生产、固定资产投资及外资利用的年度计划，组织协调国防科技工业的研发、生产与建设，拟订核、航天、航空、船舶、兵器工业的生产和技术政策、发展规划、实施行业管理，等等。工业和信息化部的成立，为更好地统筹、规划军民建设，推进军民技术的双向转移，更好地实现军民融合，从体制上创造了条件。同时，为加强能源战略决策和统筹协调，原国防科工委的核电管理职能划入国家发改委新成立的国家能源局，行使包括核电在内的所有能源的宏观管理职能，主要负责拟定并组织实施核电发展规划、产业政策、技术标准，提出核电布局和重大项目审核意见等工作。

5.调整部队装备建设管理体制

根据中共中央批准的《2005年前军队体制编制调整改革总体方案》，军队新一轮体制编制调整改革工作于2003年展开。在这次调整改革中，海军撤销航空兵部机关，基地改为保障基地，海军作战部队由舰队直接领导；空军撤销军(基地)机关，组建区域性指挥所，空军作战部队由军区空军直接领导。军队各级装备管理机构也相应进行了调整，调整后的海、空军武器装备管理体制，由原来的四级装备管理体制调整为军种(海、空、二炮)、舰队(军区空军、二炮基地)、作战部队三级管理体制。

（三）优势和局限

进入新世纪新阶段，国家按照市场经济发展要求，对国防科技工业和武器装备建设管理体制进行了进一步的调整完善，由世纪之交的总装备部领导全军武器装备工作、国防科工委管理国防科技工业及军工企业科研生产的管理模式，调整为总装备部负责军队武器装备建设、国家发改委负责核电行业、工业和信息化部管理核电以外的其他国防科技工业（航空、航天、船舶、兵器、电子）的管理模式，初步建立了与社会主义市场经济要求相适应的管理体制。

综观这一时期我国国防科技工业和武器装备建设管理体制的发展演变情况，主要有以下特点：

第一，国防科技工业进一步融入经济社会发展体系之中。尽管国防科技工业在军民结合的道路上取得了一系列成果，纳入了政府统一管理之中，结束了单纯的军事主导局面，但由于它由国务院的一个专职机构——国防科工委集中统管，没有融入国家整个工业管理体系之中，因而并没有根本解决“另外一个天地”的问题。2008年的国务院“大部制”改革，特别是工业和信息化部及国家发改委能源局的成立，把国防科技工业建设纳入国家整个工业化建设管理和发展规划，从体制结构上打破了国防科技行业与国家民用科技工业的行业壁垒，为建设军民融合式的国防科技工业奠定了坚实的组织基础，标志着国防科技工业进一步融入国家工业化发展体系之中，逐步走上与民用工业和民用能源建设协调发展的轨道。

第二，政府的宏观管理职能进一步得到强化。2008年的国务院“大部制”改革，不但以工业和信息化部国防科技工业局和国家发改委能源局取代了国防科工委，而且对其行业管理职能进行了调整，进一步强化了它的宏观管理职能。国防科技工业局和国家能源局作为国家行业管理的业务机构，只负责拟订并组织行业规划、产业政策和标准，指导行业发展，与相关军工集团公司（即国家科技工业行业的中国航空工业集团公司、中国航天科工集团公司、中国航天科技集团公司、中国电子科技集团公司、中国船舶工业集团公司、中国船舶重工集团公司、中国兵器工业集团公司、中国兵器装备集团公司和国家核电行业的中国核工业集团公司、中国核工业建设集团公司）的管理关系主要是行业指导关系，不干预它们的生产经营活动。简单地说，就是管规划、管政策、管标准。通过加强政府宏观管理职能，进一步强化了军工企业的市场主体地位。

第三，武器装备的全系统全寿命管理取得重要进展。2000年12月，中央军委颁发《中国人民解放军装备条例》，提出“坚持装备建设的集中统一领导，实行武器装备的全系统全寿命管理”原则，从更高层次明确了武器装备全系统全寿命管理的范围，为进一步深入展开武器装备的全系统全寿命管理指明了方向。同时，《中国人民解放军装备条例》还对军区、军兵种、总部及总部分管有关装备部门的职责和武器装备科研、订货、调配保障、技术保障、战时保障、日常管理等各项工作进行了规范，为在全军推行武器装备的全系统全寿命管理奠定了基本组织制度保障。此后，各总部机关和军区、军兵种装备机关又在各自分管领域相继出台了一系列相关规章制度。在这些法规制度的推动下，我军武器装备的全系统全寿命管理工作不断走向规范化和常态化。

经过这一时期的调整改革，我国国防科技工业和武器装备建设管理体制日趋完善，但与中国特色社会主义市场经济发展要求相比，还有一定的差距，主要表现在以下几个方面：

一是阻碍军民结合、寓军于民的体制壁垒没有完全消除。促进军民两大系统融合的法规制度尚不完备，军民互动合作的协调机制尚不完善，在信息基础建设、技术标准、产品市场准入准出制度、产业发展政策等方面仍存在平行管理的现象，与军民融合式发展的要求还有相当大的差距。

二是国防科技工业相对封闭、自成体系的格局还没有根本改变。原五大军工总公司分为十大集团后，各集团仍然追求内部科研生产体系的完整性，致使所涉及的六大行业都存在不必要的大而全的问题，形成了大量低水平重复建设，没有充分发挥行业资源、社会资源的效用。

三是军工企业建立现代企业制度总体进展还不够快。所有制结构和投资渠道还比较单一，科研与生产的结合还不紧密，国防科技成果转化率不高，技术创新机制还不健全，产业化发展步伐缓慢，符合武器装备发展规律和社会主义市场经济体制要求的竞争机制、评价机制、监督机制、激励机制还不够完善。

四是军队装备管理的一些深层次矛盾和问题还没有解决。装备全系统全寿命管理的体制机制还不够健全，装备建设的“四个机制”与市场经济发展要求还有一定差距，装备计划工作中既满足作战需要，又有可靠的技术支持的装备发展需求牵引机制尚未形成，装备采购工作中职能重复交叉、管理多头分段、监督制衡不力、专业机构缺位等问题仍然比较突出，装备保障工作中三军联合、军民结合的体制机制还不够完善。

结束语

从新中国成立至今，我国国防科技工业和武器装备建设管理体制走过了漫漫60年光辉而曲折的历程，经历了从简单到复杂、从粗放走向精细、从分散到集中、从计划主导到市场主导的发展过程，逐步形成了符合国防科技工业和武器装备建设规律、体现社会主义市场经济特点的管理体制。回顾我国国防科技工业和武器装备建设管理体制60年的发展历程，分析总结建设中经验教训，并从中引出一些规律性的认识，对进一步推进我国国防科技工业和武器装备建设的又好又快发展具有重要的现实意义。

第一，要充分认识和高度重视国防科技工业和武器装备建设及其管理体制在国家建设中的地位作用。武器装备现代化是提升军队战斗力的重要途径，是国防现代化的主要标志。国防科技工业作为国防现代化的重要工业和技术基础，在为军队提供现代化武器装备的同时，对整个国民经济发展具有重大的牵引和推动作用，是国民经济发展的战略性产业和科学技术现代化的重要推动力量。必须把国防科技工业和武器装备建设作为我国现代化事业和综合国力的重要组成部分，高度重视国防科技工业和武器装备建设管理体制的改革与建设，努力推动国防科技工业和武器装备建设又好又快发展。

第二，国防科技工业和武器装备建设管理体制必须与国家的生产力发展水平相适应。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。国防科技工业和武器装备建设管理体制作为国家制度的重要组成部分，无论是国防科技工业的体系门类结构，还是军工生产、装备建设的组织和管理方式，都要依赖于一定的经济科技条件，受制于国家的经济科技发展水平。为此，必须从国家生产力发展状况出发，以经济、科技实力为支撑，按照适应国家生产力发展水平的要求，来谋划和推进国防科技工业和武器装备建设管理体制的建设与发展。

第三，国防科技工业和武器装备建设管理体制必须与国家和军队领导体制相适应。在国家诸多体制中，国家领导体制处于最高层次，发挥主导作用，规定和影响着其他一切体制。军队领导体制，是军队形成战斗力的根本保证，在国防和军队建设领域的管理体制中处于核心地位。当前，我国国防科技工业和武器装备建设肩负着服务经济建设和国防建设的双重使命，要实现此目标，管理体制必须要与国家和军队的领导体制相适应。只有这样，才能有效运行、健康发展，否则，就难以发挥其应有的效用。

第四，国防科技工业和武器装备建设管理体制必须与国家的经济、科技体制相适应。经济、科技是构成生产力的重要因素，经济体制和科技体制在一定程度上反映着国家在不同时期经济和科技发展的规律和特点，因而是国家诸多体制中两个重要的基础性体制，对其他体制具有一定的影响和制约作用。国防科技工业和武器装备建设管理体制必须与国家的经济、科技体制相适应，其调整改革要以经济、科技体制为基础，并与经济、科技体制的调整改革同步进行。以改革开放为分界点，在此之前和之后，我国的经济体制存在着本质的巨大差别，但国防科技工业和武器装备建设之所以能在这两个时期取得举世瞩目的成就，一个重要原因就是，我们的国防科技工业和武器装备建设管理体制适应了当时的经济体制要求，并随着经济体制的变化及时进行了调整改革。

第五，国防科技工业和武器装备建设管理体制的改革与建设必须服从和服务于国家总体战略。国家总体战略作为国家谋安全、求发展的总方略，是统领国家各项建设事业的“龙头”。包括国防科技工业和武器装备建设管理体制在内的各种体制机制，只有服从和服务于国家总体战略，才能有效促进战略目标的实现。20世纪70年代末，党的十一届三中全会根据国内外形势的变化，作出了把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。在国家改革开放方针的指引下，国防科技工业和武器装备建设管理体制开始进入改革转型时期，走上了军民结合、寓军于民的发展道路。

第六，国防科技工业和武器装备建设管理体制的改革与建设必须与国家安全形势和军事需求的变化相适应。促进装备发展，维护国家安全，是国防科技工业和武器装备建设管理体制的根本出发点和最终目标。在20世纪80年代，中美两国结束敌对状态，中苏关系开始缓解，我军建设指导思想实行了战略性转变，从长期以来立足于早打、大打、打核战争的临战准备状态，转变到和平时期建设轨道上来。伴随着国家安全形势和军事需求的变化，我国国防科技工业和武器装备建设管理体制开始了新一轮的调整改革，从单纯为国防建设服务向既为国防建设服务又为国民经济建设服务转变，逐步走上了和平时期的建设轨道。

第七，国防科技工业和武器装备建设管理体制的改革与建设必须坚持集中统一领导。国防科技工业和武器装备建设是我国现代化事业和综合国力的重要组成部分，在我国政治和经济生活中具有十分重要的地位作用。国防科技工业和武器装备建设管理体制的改革与建设，涉及政治、经济、科技、军事、工业等诸多领域，需要党、政府和军队系统的诸多部门和社会组织的广泛协作，管理体制改革的成败、建设的好坏，直接关系到国家的安全与发展。国防科技工业和武器装备建设管理体制的复杂性、综合性和系统性，决定了其建设与改革必须由国家集中统一领导才能完成。

第八，国防科技工业和武器装备建设管理体制的改革与建设必须处理好借鉴外国经验和保持自身特色的关系。任何一个国家的国防科技工业和武器装备建设管理体制都是在其特定的生产方式、地理环境和民族传统基础上发展起来的，无不浸透着其国家和民族特点的历史印迹，有着不同于其他国家和民族的个性特征。同时，在发展过程又不断地吸取他国优长，调整完善自己。这就要求国防科技工业和武器装备建设管理体制的改革与建设，必须处理好借鉴外国经验和保持自身特色的关系，对外国的经验，要分清哪些是共性的，哪些是个性的；对自身的特色，要分清哪些是优良传统，哪些是历史性痼疾。通过有选择地继承和借鉴，使管理体制不断趋于完善。